白宫尝试社会创新

  写在前面的话:

  政府应该在社会创新中扮演怎样的角色?这个问题在国内有着截然不同的答案,一是认为社会创新主要是第三部门的事情,或者至少是非营利组织与商业机构的融合;二是认为社会创新应该由政府领导。

  事实上,不独中国,这在美国也是一个富有争议的问题。美国前总统奥巴马所在的民主党认为,政府应该在社会创新领域发挥领导力,所以,在奥巴马的任期里,白宫推行了一个名叫“社会创新与公民参与办公室”的项目,采取了一系列创新的办法来让纳税人的钱发挥更大的作用,比如,采取“只为成功者埋单”的理念,在政府对非营利部门的资助里加入了竞争性的元素。在此项目中,民主党意图引导非营利部门的意图展露无遗。

  但是,在特朗普上台之后,这个由奥巴马亲手推动的“社会创新办公室”前景堪忧,显然,在共和党的理念里,用公共财政干预社会并不是一个好主意。特朗普政府有可能会彻底粉碎这一计划,毕竟特朗普的竞选口号曾经是“抽干沼泽”(drain the swamp,意指对现存政治体系的全盘挑战)。

  本文长达1.1万字,详尽地描述了白宫“社会创新办公室”源起、发展、成就与面临的困难与挑战,内有大量细节,不仅能让人了然此一项目,也可投过作者的文字,一窥美国两党在处理社会问题时的分歧与共识,推荐关注全球社会创新领域的学者、记者精读,同时,此案例也堪为在国内推行“公益创投”的相关从业人员借鉴。——黎宇琳

  奥巴马总统尝试采取一些全新做法来使用纳税人的税款,应用数据以最大限度地发挥社会福利项目的影响力。 特朗普接任后,奥巴马的政策正面临不确定的未来。此时我们想探究的是,这些政策举措能够给我们带来什么启示?

  唐纳德·特朗普(Donald Trump)在美国总统大选中意外获胜三周后,戴维·威 尔金森(David Wilkinson)站在一群焦虑不安的听众面前,就美国政治所发生的戏剧性转变发表了演讲。在场的听众均是来自慈善界、科技界和社会政策界的领导人。

  白宫正在斯坦福大学与陈 – 扎克伯格计划(Chan-Zuckerberg Initiative)、斯坦福贫困与不平等研究中心(Stanford Center on Poverty and Inequality)联合主办一场“科技与机遇峰会”,由白宫社会创新与公民参与办公室(White House Office of Social Innocation and Civic Participation,以下简称社会创新办公室)主任威尔金森担任主持人。与会者大多是与白宫及其所倡导的项目有关的人士。如果希拉里·克林顿(Hillary Clinton)在大选中获胜,在如何解决本国最紧迫的社会问题上,这些参会者的想法有望继续获得高层的支持。

  威尔金森开始发言 “: 我本不打算这样做,但我还是先快速地提一下‘房间里的大象’ 吧,这可没有一语双关哦。”

  和他服务过的总统一样,威尔金森颇有学者气派。他留着胡子,戴着眼镜,打着歪歪扭扭的领带,面带亲切的微笑。他在两个记事板前面来回踱步,说话吞吞吐吐,爱讲冷笑话。作为奥巴马亲自创办的一个国内政策创新机构的负责人,威尔金森面临的是,这些新生政策和举措可能将被扼杀在摇篮里。 当选总统特朗普曾许诺要撤销诸多政府机构,并全面改变政府的工作方式,这也基本顺应了共和党领导下的国会欲为联邦政府精兵简政的愿景。

  “好消息是,共和党与民主党在总统竞选过程以及各个层面上对不平等和贫困都有着广泛的共识,那就是—不平等和贫困都是确切存在的问题。”威尔金森说,“不过我们也知道,关于这些问题的解决办法,大 家的意见千差万别。”

  米歇尔·乔林(Michele Jolin)坐在观众席上,等待参加接下来的专题讨论会。正是她最先构想出后来由威尔金森领导的社会创新办公室。乔林是在政策领域推动结果导向解决方案的一名社会企业家,她曾在本刊中提出,政府自身可以合理利用和促进社会创新与社会创业。在《斯坦福社会创新评论》2008年春季刊中的《创新白宫》(Innovating the White House)一文中,乔林为白宫构思了一个计划,即创建一个办公室和一个投资基金,通过竞争性资助来促成关于解决社会问题的新创意。

  这一办公室将设法评估各种社会干预措施的成果,以便决策者能真正了解哪些举措有成效、哪些无效。政府会通过向最有效的项目投入更多的资金来给予奖励,并放弃那些不奏效的想法。政府还会同时推广那些对其他组织有效的创意,以此来促使整个社会服务领域更快地采用经过验证的技术和创意。乔林进一步指出,在白宫内部设立一个社会创新办公室,与总统近距离接触,将会在政策制定上给予非营利部门举足轻重的话语权,并且有助于政府官员了解如何在政府内部或针对非营利组织的税法来克服种种监管障碍。

  奥巴马在当选后采纳了乔林的构想,并设立了她所呼吁成立的社会创新办公室。他期望利用自己的总统职位,通过竞争和创新来帮助人们改善生活、摆脱贫困。他的许多理念更像是来自硅谷的创业公司,而不是政府。他试图利用这些理念来改变政府自上而下的工作体制。

  这是一个雄心勃勃的目标。社会创新办公室8年来一直致力于寻找影响社会服务领域的最佳途径,并着手改变公共资金服务困难人群的方式。社会创新办公室历任的三位主任不仅要对抗政府官僚机构固有的惰性,还要消除非营利部门对政府改变资助方式的疑虑。在奥巴马当选之前,两党对于那些成效良好的项目(例如食品券,它能有效地解决饥饿问题,同时促进了社区经济)以及需要改革的领域(如教育)已有广泛的共识。 长期以来,两党均有意利用白宫来推动社会服务,并宣扬公民责任感以吸引人们参与社会服务。奥巴马最终兑现了两党在这方面的共识。

  而如今,11月份的美国大选风波为这一跨党派的共识打上了问号。特朗普还会维持这么一个以提高政府支出效益为核心使命的办公室吗?过去8年的成果会逐渐付诸东流吗?

  威尔金森试着给参会者一个乐观的理由 :“利用数据和证据应对贫困和不平等,让纳税人的钱创造出更好的价值,这也许是能取得独特进展的独一无二的好办法。”

  对非营利组织的肯定

  由白宫推动志愿服务、将国家服务项目与一个资助和促进某一类型社会服务机构的办公室结合起来的构想,至少可以追溯到乔治·赫伯特·沃克·布什(George H. W. Bush,老布什)和他所创立的光明基金会(Points of Light Foundation)的时代。比尔·克 林顿(Bill Clinton)在当选总统后创立了名为“美国志愿队”(AmeriCorps)的国家服务计划。而乔治·沃克·布什(George W. Bush,小布什)延续了这一计划,并增设了信仰和社区行动计划办公室(Office of Faith-Based and Community Initiatives)。

  每位总统都根据自己的政治基础和经验,对这些行动计划做了诠释与宣传。奥巴马的当选正是得益于对政府能够实现真正意义上的变革,能够切实帮助人民的期盼。也许现在已经难以记起了,但彼时奥巴马的当选的确像是新时代的曙光。他当时承诺,要促使所有选民践行公民责任,互爱互助,为共同的理想团结起来。政府在如何改善民众生活最有需求的政策上要做出根本性的改变,这些承诺在当时看起来确实是有可能奏效的。

  在追求这个愿景的过程中,除了乔林关于设立社会创新办公室的提议外,奥巴马还受到了密尔沃基公共联盟(Public Allies in Milwaukee)的首席执行官保罗·施密茨 (Paul Schmitz)的启发。施密茨和威尔金森一样戴着眼镜,留着络腮胡子。他最初在威斯康星大学密尔沃基分校参与社区服务,而后一直留在密尔沃基扎根于这一领域。美国中西部的慈善圈是奥巴马工作过的地方,因此施密茨觉得,未来的总统和第一夫人可能很乐意聆听他的想法。长期以来,施密茨一直倡导从零开始培养社区领导力,并在公共联盟(Public Allies)实施这项倡议。公共联盟旨在激励来自不同背景的人们成为社区服务和非营利组织的领导者。施密茨希望类似公共联盟这样的草根组织能够和年度政府资助名单中的大型非营利组织平起平坐。

  公共联盟同时还是“美国远征”(America Forward,一个由类似于公共联盟这样的组织所组成的联合体)的成员。它倡导一个正在非营利部门扎根的新理念 : 社会创新。 施密茨发现,联邦政府和州政府每年向同一批大型社会服务组织提供大笔资助,却没有去核查这些组织实际的表现是否真如它们声称的那么出色,这么做会阻碍公共联盟的社区成员之间自然产生的激励关系。

  施密茨认为,政府资助作为社会服务类非营利机构的经济命脉,迫切需要予以重新审视。政府的一些部门往往采用懒政模式,每年向同一批组织发放相同的资助,而发放的主要依据仅仅是这些组织所服务的人数。譬如,一个誓言要与无家可归做斗争的组织将会根据它收容的救济对象数量获得资助,至于是否真的帮助救济对象找到了长期住所,让他们不再无家可归,却极少成为政府资助的考量因素。假设某个团体每月收容 1000 人,而另一个团体每年帮助10个无家可归的家庭找到了永久性住所,前一个团体可能会仅凭它服务的总人数获得更多的资助金,而后一个团体却没有因为其取得的持久性成果而获得奖励。

  施密茨称:“我们联盟中有些人运作的项目取得了更好的成效,却无法获得资金来扩大规模,也无法被纳入这些联邦资助项目。”

  在2007年和2008年,随着总统竞选活动的展开,施密茨和他的同事们奔波于全国各地酒店的会议室,不放过任何一个愿意和他们见上一面的竞选成员。他们随身携带相关的书籍和演示文稿来证明他们的想法是有价值的。他们引起了两党的兴趣,许多竞选活动都对他们持包容的态度。最后,两位主要政党总统提名人,即约翰·麦凯恩(John McCain)和巴拉克·奥巴马(Barack Obama)都聆听了他们的想法。然而,施密茨在奥巴马身上发现了一种自然而然的盟友关系:奥巴马的职业生涯正是以一名社区工作者的身份开始的,而他的妻子米歇尔·奥巴马(Michelle Obama)是芝加哥公共联盟董事会的成员。

  “我们知道他关心这些东西。”施密茨回忆道,“我们对奥巴马夫妇说,这是我们经过深思熟虑后建立的一个平台,这个平台可以实现那些想法。”

  白宫社会创新办公室第三任主任戴维·威尔金森与奥巴马 总统握手(照片由美国财政部提供)

  并非人人都接受这个很快被命名为“白宫社会创新与公民参与办公室”的倡议。然而,“让政府的投资产生更大效益”的提法确实得到了两党的大力支持。这一承诺的言外之意就是如果把重点放在更有成效的项目上,那么政府花在社会服务上的每一分钱都能获得更大的回报。曾在布什政府担任信仰和社区行动计划办公室负责人的约翰·布里 格兰(John Bridgeland)自称属于温和派。他认为 :“政府财政支出在‘用数据说话’ 方面非常落后,社会创新办公室有望弥合共和党与民主党的分歧。”

  然而,一些保守派人士认为政府所花的每一分钱都是一种浪费,总的来说政府的参与往往会产生反作用。当极端保守派的茶党在2010年中期选举中壮大时,“废除所有政府项目”成为大众关注的焦点。在另一个极端,也有自由派人士担心这个新办公室的工作重点。艾莉森·费恩(Allison Fine,自由派智库Demos的高级研究员,慈善类书籍作家)对社会创新办公室的创立理念表示怀疑。为了回应社会创新办公室的成立,她在自己的博客上写道,真正的社会变革是很难衡量的,并质疑社会创新办公室是否真的能够公平地衡量“成果”。 费恩还质疑政府是否真的会承担起创新所需的各种风险,并将矛头指向社会创新办公室的目标—推行已经被证明行之有效的想法。“这就像是在白宫给非营利组织开设了一个行政部门,它只为已经被翻来覆去证明有效的方案提供资金支持。”她告诉国家公共电台(NPR),白宫投入社会创新办公室的钱其实有更好的花法,“只要把钱送给一家食物银行就得了”。

  然而,对于那些一直以来难以得到政府重视,并因此无法获得和大型非营利组织同等政府资助的社会创新领域、社会企业的从业者来说,社会创新办公室代表了对他们工作的肯定。它不仅有助于改变项目获得资助的方式,而且还承诺,占全国劳动力10%以上、 占国内生产总值 5.4%的整个美国非营利部门,最终会在政策制定上拥有像企业一样的话语权。

  “联邦政府承认非营利组织很重要,我们应该和其他人一样有决策话语权。”非营利金融基金(Nonprofit Finance Fund,该组织资助社会创新,并将来自社会创新基金办公室的拨款用于资助项目)的首席执行官安东尼·博格 – 莱文(Antony Bugg- Levine)说道,“我们在这个办公室找到了一个强有力的盟友,有望用周到、坚定和合理的方式来改善政府推动社会部门发展的方式。”

  资助是为了发挥更大影响力

  奥巴马政府是在尝试新政策新举措,他们既要对抗那些质疑的声音,还要克服长期以来以一成不变的方式运作的庞大政府系统所固有的惰性。在过渡时期,奥巴马聘请了前公共官员、经济学家索纳尔·莎赫(Sonal Shah,她一直在谷歌旗下的全球慈善机构Google.org 担任负责人)来组建这个新办公室。乔林担任莎赫的副手。社会创新办公室直接隶属奥巴马国内政策委员会(Domestic Policy Council)主席梅洛迪·巴恩斯(Melody Barnes)的领导。他们想趁着奥巴马竞选的良好势头,尽快组建这个办公室。巴恩斯说道:“参加竞选活动的所有年龄段的人,尤其是年轻人,都希望响应总统的口号采取行动,即我们能够改变现状。”

  要让社会创新办公室合法运作,首先需要组织立法。这项工作在两党的支持下得以迅速落实。2009年4月,奥巴马总统在上任三个月后签署通过了《爱德华·肯尼迪服务美国法》(Edward M. Kennedy Serve America Act)。四个月后,任职多年的马萨诸塞州参议员爱德华·肯尼迪(Ted Kennedy)逝世,而这个法案正是以他的名字命名的。该法案将美国志愿队国家服务计划的规模从7.5万人扩大到25万人,并壮大了运作美国志愿队和其他类似项目的联盟组织。

  白宫社会创新办公室第一任主任索纳尔·莎赫 (右)在美国财政部主办的女性金融投资研讨会上发表演讲

  这个办公室将在莎赫的领导下,以白宫社会创新与公民参与办公室的名义开展工作。上述法案还同时设立了社会创新基金(Social Innovation Fund),作为社会创新的融资工具。

  布里奇斯班集团(Bridgespan Group)的联合创始人保罗·卡塔尔(Paul Carttar)被聘为社会创新基金的主席。他当时正在新利润(New Profit,一家社会创新领军机构)工作。“社会创新基金从来没打算以大部门自居或者变成一个大部门。”他说道,“这个基金正在试验发放联邦政府资助的新方法,一种发挥‘杠杆’作用的方法。”

  这种“杠杆”理念是建立在慈善创投的原则之上的。社会创新基金不会向仁人家园 (Habitat for Humanity)这样直接提供服务的组织给予资助,而是资助可能给仁人家园这类组织提供资助的组织。这一类支持型机构获得社会创新基金的前提条件是能找到一对一的匹配资金。此外,将获得的资金用于资助服务型组织之前,他们也必须要求受赠方能找到一对一的匹配。这么一来,政府所花的每一美元都能够带动慈善界(无论是 来自企业或基金会)贡献两美元。

  这些匹配的资金有望轻松地获得。政府只会通过竞争性流程来选择资助对象。在这个过程中,这些组织必须用确凿的证据来证明它们的项目行之有效。最后,那些获得巨大效应的方案将会向全世界传播。社会创新基金乃至社会创新办公室在此充当信息交流中心的角色,评选出解决特定社会问题的最佳方法,并利用其庞大的宣传体系去推广这些方法。卡塔尔说 :“想象一下,世界上最好最有效的扶贫计划被人们所熟知。它们能证明这些计划是最佳方案,资助方能够资助并且有效利用这些计划。”

  卡塔尔在社会创新基金担任了两年主席。基金资助正在经受检验的新项目,主要看其是否如承诺的那样有效。与此同时,基金也资助有良好业绩的老项目。这些项目包括一些行之有效的举措,比如向全国各地长期无家可归的人提供永久性的支持性住房,这种解决无家可归难题的方法与临时收容所相比,确实成本较低、成效更佳。社会创新基金还资助了一些较新的项目,譬如对美国足球基金会(US Soccer Foundation)的资助。 该基金会将这些资金用于针对年轻人的“足球创造成功计划”(Soccer for Success)。 这一计划的资金主要投入到诸如新泽西卡姆登、亚特兰大等地区的低收入、治安较差的社区,借以对抗儿童肥胖症。例如仅在卡姆登,卡姆登男孩女孩俱乐部(Boys and Girls Club of Camden County)计划利用该计划服务800名年轻人,为他们改善营养、 增加体育活动,并开展心血管健康检测、营养调查和数据统计(比如参与者的平均体重指数),最后报告项目成果。如果这个计划行得通,受助机构希望在当地整个男孩女孩俱乐部网络推广同样的计划。

  政府表示,截至 2016 年 3 月,社会创新基金已经撬动了6.275亿美元来自私营部门的投资,是联邦政府投资初始额(2.95 亿美元)的两倍多。卡塔尔表示 :“我们想确立一种资助方式......如果联邦政府更大力度地采用这种资助方式,就会产生更大的影响。”

  危机与阻力

  社会创新办公室除了社会创新基金之外还有更多的任务,而且没有哪项工作是一帆风顺的。首先,正如卡塔尔所说,社会创新办公室意在示范政府如何以一种与众不同的方式工作。众所周知,社会服务领域联邦支出的真正权力掌握在教育部、劳工部和卫生及公共服务部等多个政府部门。

  密西西比州紧急灾难管理署工作人员托德·德穆思(Todd Demuth) (右二)视察美国志愿队成员清理风暴过后的废墟

  这些部门合计每年为社会服务部门的各类项目拨款8000多亿美元。这些项目旨在帮助有需求的民众摆脱贫困、改善生活,其中包括早教识字项目、黑人青年预防犯罪项目等等。上述拨款的对象还不包括食品券等社会福利保障项目。

  社会创新的倡导者们一直希望找到一种方法,让这些更大型的政府机构采用竞争性资助来撬动民间资金,并用数据证明哪些项目可行、哪些不可行。与这些大型机构的实力相比,白宫社会创新办公室和社会创新基金就显得微不足道了。

  莎赫称,要让这些想法融入整个政府当中是很有挑战性的事情。“在各个政府机构中有许多的创新人才希望相互交流。在科技界和其他领域也有一些从事创新工作的人士希望能够与这些政府机构交流。”这个白宫办公室开始召集跨领域的创新人士,以便让他们相互学习。“很多时候,他们会互相取经 :‘你们是如何跨越法律障碍的?你们是如何获得官方许可的?’”莎赫称,“他们关注的首先是一些枯燥、机械化的东西,但这些东西本身也是创新路上的障碍。”

  社会创新办公室可以授权政府机构的内部人员去尝试和推动创新,但不能凭一己之力改变整个政府文化和监管结构,否则可能会自身难保。社会创新办公室最大的成功之一便是教育部设立创新投资基金(Investing in Innovation Fund,也称I3)。创新投资基金是在2009年的经济刺激法案中创立的,但这个基金多年来深受社会创新办公室理念的影响。教育是吸引两党共同支持新构想的少数领域之一,而且有众多政治力量在背后支持教育。教育部在奥巴马上任前已经向一些项目实行竞争性资助,这一事实也有助于这个基金的成立。这些因素融合起来,提高了教育部采纳社会创新思想的热情。

  创新投资基金有一套竞争性申请流程,适用于提高识字率的课后项目和私立特许学校等各类项目,比如知识就是力量项目(Knowledge is Power Program)。资助的对象包括各个层面的组织正在尝试新想法但缺乏数据来验证实际成效的组织,进行过早期验证但仍需要扩大规模并继续衡量成果的组织,有优秀绩效产出、需要资金扩展项目的组织等等。

  创新投资基金所面临的挑战是如何准确衡量其在各个层面的成功。最终决定资助与否的黄金标准将会是随机对照实验,这是大多数社会科学研究机构都非常熟悉的一个概念。然而,即便到了这一步,教育部仍很难找到能够审查申请,并将该标准应用于教育的研究人员。“我们收到海量的申请,因此需要大量的评审人员。”曾于2010—2013年担任教育部首席部长助理的乔安妮·韦斯(Joanne Weiss)表示,“在教育界没有足够数量的、对这一领域有深刻了解的评审员。” 创新投资基金来自全新的财源,因此它没有引起相关组织的怀疑和恐惧—如果参加资金申请,就会失去现有的长期资金。莎赫和社会创新办公室设法利用像创新投资基 金这样的项目的巨大成功,来帮助劳工部、卫生及公共服务部等其他部门引进同样的手法以回应自身的需求。

  社会创新办公室在努力开展这种基础性的跨部门工作的同时,还必须履行其在公民参与方面的职责。办公室花了一年多时间为国家和社会服务组织(Corporation for National and Community Service,该组织运作经大幅扩张后的美国志愿队计划)寻找一个长期负责人,仅仅是这项工作便占用了社会创新办公室大量的时间。美国志愿队是奥巴马所继承的政治遗产,以前的政府将它的运作从国内政策委员会中独立出来,而小布什则让它与信仰和社区行动计划办公室合并运作。至于这两项计划是否应该合并则并没有被列入早期的讨论议程。

  但更大的问题是,2009 年初,即奥巴马就任总统以及社会创新办公室和社会创新基金创立不久,美国经济仍处于由房地产崩盘所引发的衰退之中。“当你在努力对抗危机时,很难分心去考虑创新和实验,这正是我们早期所面临的主要挑战。我们当时的工作环境是以危机处理为导向的。”乔林说道。

  此外,非营利部门也正在经历类似的危机。楼市崩盘后,非营利部门来自政府和私营部门的资金减少了,而此时全国低收入家庭的社会服务需求却出现爆发式增长。白宫正试图与非营利组织建立新关系之时恰逢非营利界陷入巨大的困境,痛苦不堪。

  “一次比较重大的失策是一个叫作联合服务运动(United We Serve)的全国性夏季社会服务计划。”施密茨回忆道。社会创新办公室并非这项活动的发起方,但需要负责其运作。当时的任务是要在夏季期间竭尽全力为相关组织招揽志愿者,于是白宫召集了主要的受资助方和非营利组织,请求这些组织来充当志愿者并参与活动。施密茨称:“这些组织带着能获得帮助的期待出现在白宫。”非营利界需要帮助,而白宫似乎并不了解它的非营利合作伙伴所处的窘况,“(白宫)反过来却要求大家参加这个联合服务运动......这个活动搞得真不合时宜”。

  奥巴马国内政策委员会主席、负责监督社会创新办公室的梅洛迪·巴恩斯称,社会创新办公室早期的问题源于固有的挑战,即白宫方面急于在新理念的基础上做出成绩。“回过头看如果当时我们能对这个办公室的目标有一个更清晰、更快速的判断,并能更明确地表达我们希望获得什么样的成果就好了。”巴恩斯说,“然而,即便我这么说, 我也知道,当你在创新、接触新东西的时候,只有通过不断尝试,你才会发现哪些东西行得通,哪些东西需要做一点调整,然后你再做相应的调整......我们尽力做到了最好。”

  推广“只为成功埋单”的模式

  莎赫带领社会创新办公室走过了头两年,并于在2011年底离任。她和她的团队努力为社会创新办公室打下了基础。很显然,最富有成效的工作之一便是坚持不懈地让社会创新思想融入整个政府。

  多亏了她的努力,她的继任者乔纳森·格林布拉特(Jonathan Greenblatt)无须担心如何从头开始建设社会创新办公室。格林布拉特是Ethos Water(一家瓶装水公司,它将部分利润捐给世界各地的清洁用水计划)的联合创始人,并经营过一家名为 “GOOD”的媒体公司。从2011年9月起,他在社会创新办公室担任了两年半的负责 人。格林布拉特在任期间可以专注于对这个办公室而言最重要的事情。

  “社会创业已经慢慢摆脱了边缘化的过去,”格林布拉特表示,“到了 2011年, 它真的进入了主流。”他认为这在很大程度上得益于白宫在这方面的努力以及社会创新理念的普及。格林布拉特在2011年接替莎赫领导办公室时,华盛顿正面临着政治僵局, 于是他将精力集中于社会创新办公室能够实现的两件事情上。

  首先,他利用社会创新办公室取得的成绩在政府当中更广泛地推广其思想,并进一步借助私营部门的力量。有关联邦预算的争议和诸如减少赤字等问题造成了资金紧缩、 两党停止合作之类的麻烦。此时,有一点空前的明晰:让政府所花的每一美元产生更大的影响比以往任何时候都更加重要。除了改善每一美元的效益之外,社会创新办公室还需要像社会创新基金一样,向政府以外的投资者宣传匹配资助的好处,以此来撬动来自商业界和慈善界的投资。格林布拉特将其称为“号召力”,这意味着他可以召集来自不同部门的人一起讨论他们该如何相互帮助。这包括了来自金融界、商业界、非营利部门 和政府机构的人士。他说 :“我知道这些部门并不真正了解其他部门的工作内容和工作方式。”而他想改变这种状况。

  其次,格林布拉特倡导采用“只为成功埋单”的模式〔Pay for Success,比如社会 效益债券(social impact bonds)〕来资助社会创新。这一模式首先由新西兰经济学家罗尼在1988年提出,之后开始在世界各地流行起来。社会效益债券的运作方式如下 : 一名私人投资者计划向一名非营利服务提供商提供资金,而这名服务提供商与政府签订了“合同”以保证一系列成果,比如让一定比例的新近释放的囚犯从此不再犯罪,远离监狱。然后,会有一名独立评估者来确定该非营利组织是否实现了其所承诺的成果。如果评估结果是积极的(这可能需要花多年的时间来确定),政府就会向该名投资者偿付其原始投资,并附加一定的红利。如果目标没有达成,则投资者就会失去部分或全部投资资金。这种资助体系能使政府免受创新可能遭遇失败的风险。对于服务提供商而言,即使政府资助在多年后泡汤了, 它也无须担心没有运营成本。

  白宫社会创新办公室第二任主任乔纳森·格林布拉特在缅因州卡姆登举行的一场美国流行科技年会(PopTech Conference)上发表演讲

  格林布拉特和他的副手威尔金森(他于2015年2月接手了社会创新办公室),还想再接再厉,把政府机构拨付的资助全都变成竞争性资助,对资助过程进行评估并找到最佳实践,而且能利用政府的资金从外部世界获得相匹配的资金。

  然而,在许多部门,使用数据衡量成功仍然是一个让人生畏的概念,就像是特洛伊木马阻挠着政府投资社会服务事业。“对于许多非营利组织的领导人而言,社会部门创新是一个极具政治争议性的可怕概念。”博格 – 莱文称,“他们中的许多人被教导不要相信政府。”社会创新办公室所做的工作之一便是尝试与非营利组织合作,让这些组织无须担心参与社会创新实验有可能没什么效果,协助他们采纳更好的做法,并提供反馈信息。政府可以借助反馈数据来不断改进资助项目。

  与政府合作的许多非营利组织通常需要遵守一套严格的规则。大多数接受政府资助白宫社会创新办公室第二任主任乔纳森·格林布拉特在缅因州卡姆登举行的一场美国流行科技年会(PopTech Conference)上发表演讲的组织必须花费大量的时间和金钱来做文书工作,只是为了证明它们符合政府的要求, 而且是按照指定方式将资助花在指定数量的人身上。威尔金森称,以结果为导向的数据采集,不仅显示结果(比如有多少人获得了服务),而且还展示良好的成果(比如有多少人搬进了永久性住所),这是对待非营利组织以及它们所服务的社区的一种更人性化的方式。

  成果展示

  2016年10月,白宫主办了一场活动来展示其社会创新实验中的范例— 以“同胞 守护人”闻名的总统倡议。奥巴马总统在2014年发起了该项计划,旨在应对有色人种中的年轻男性所面临的具体挑战,促进种族平等。“有很多孩子需要帮助,他们正受到 许多负面影响。”奥巴马在项目启动前说道,“我们是否可以做出更多努力,让他们确实感受到他们的祖国关心他们,重视他们,并愿意对他们寄予厚望?”

  有一点奥巴马没有直接说明,那就是“同胞守护人”计划还将展示出政府有能力在这类项目中应用数据、随机对照实验和评估。10月份的这场活动在白宫的一个没有窗户的小礼堂举行,现场展示的内容类似于一份进度报告。参会者首先听取了来自不同团体的报告,这些团体来自不同领域,目标都是为了帮助有色人种中的年轻男性应对各种具体挑战,例如改善教学成果;防止犯罪或行为矫正;协助他们找到更好的工作,获得更高的收入。

  A. J. 沃森(A. J. Watson)是其中的一名发言人,他来自芝加哥的一个名为“好男儿” (Becoming a Man)的组织。这一组织帮助有色人种中的年轻男性继续学业,避免误入歧途。在发言过程中,沃森通过幻灯片分享了第二次随机对照实验的结果。参与其项目的年轻男性与没有参与项目的年轻男性相比,因暴力犯罪被逮捕的数量减少了50%, 所有类型的被捕数减少了35%。参与者按时完成高中学业的概率也比没参与项目的学生高出19%。沃森告诉听众 :“这是一个富有成本效益的项目,单单在防止暴力犯罪方面, 每投入1美元,就有30美元的投资回报。”使用“投资回报”等商业性语言来呈现证据,实际上也是这场报告的要素之一。奥巴马在一份声明中称,这一评估标准已被“同胞守护人”计划所采纳和推广。那天演讲的许多团体都是由社会创新基金或类似创新投资基金的教育部计划所资助的。“我们已经将数据和证据应用于社会政策,来找出行之有效的举措,扩大其规模,并停止资助那些无效的举措,从而创造一个社会创新的新时代。”奥巴马说道。

  从社会创新办公室成立之初到现在,几乎每一个参与过办公室工作的人都认为,下 一个挑战是让非营利性组织和政府机构团结一致,使社会创新成为政府部门工作的主流方式,而不仅是止于一个特殊项目。这一想法的支持者都希望白宫继续制定一个政策议程,为各个政府项目配备严格的竞争和评估流程。

  根据这一设想,只有当项目能真正帮助到它们所服务的社区时才能给予资助,就如 芝加哥的“好男儿”所做的一样。尽管“证明成功”对许多非营利组织来说是一个令人生畏的概念,但白宫一直在努力证明这是一种相对较好的运作方式。社会创新的倡导者们认为,由共和党领导的国会显然不会轻易地批准给社会创新项目的资助,因此“证明 成功”这项任务就变得比以往任何时候都更加紧迫。在特朗普入主白宫后,他们甚至有可能失去最初激发这些社会创新举措的机构— 社会创新办公室。

  保持乐观

  至少从理论上说,社会创新办公室的想法得到了两党的大力支持。让政府花在社会服务上的 8000 亿美元获得更高效益的目标,即少花钱多办事的目标,得到许多关心扶贫政策的保守派人士的支持,其中最显要的莫过于众议院议长保罗·莱恩(Paul Ryan)。

  “全国各地来自两党的许多立法者和当选官员在他们各自的社区见证了显著的成果。”慈善创投公司“罗伯茨企业发展基金”(REDF,这家公司投资于给被就业市场 淘汰的人提供就业机会的社会企业)的总裁卡拉·贾维茨(Carla Javits)称:“效益和效率,这是人们想看到的。这些项目为未来指明了方向。”

  正如威尔金森于2016年11月在斯坦福大学所说,许多政策专业人士希望能有一条得到两党支持的社会创新思想发展道路,让两党共同努力帮助这个白宫办公室持续发展, 继续履行改善所有政府机构工作方式的使命,并评估项目成果,来展示是否实实在在地让人民的生活变得更好。

  在布什政府担任信仰和社区行动计划办公室负责人的布里格兰指出,类似项目都被历届政府传承了下去,这是应该保持乐观态度的一个原因。“从以往的例子看,总统从上一任手里接过项目后会为之重新命名,并赋予它们新的内涵。希望下届总统和政府会创立一个企业基金或类似的东西。”共和党人会重新命名社会创新办公室,让其不再包含“社会创新”几个字,但办公室的许多想法可以保持不变。 尽管如此,政府和社会服务界的支持者们最大的担忧是特朗普政府会彻底粉碎这一计划,这与他在竞选时做出的承诺比较接近,毕竟他的竞选口号曾经是“抽干沼泽” (drain the swamp,意指对现存政治体系的全盘挑战)。这一模糊的口号包含一项扫除政府腐败的承诺,但其含义似乎是将特朗普及其支持者的愤怒集中发泄在他们所讨厌的政府机构上。

  即使是表达了对贫困关注的保罗·莱恩也在公开场合表示,他计划削减学校营养和食品券等项目。这些项目已证明了它们在改善儿童教育成果、推动地方经济发展、为有需求的人提供食物方面所取得的成功。布里格兰称,反贫困专家过去能够通过展示这些项目行之有效的证据来获得共和党对这些项目的支持,“那类数据和证据会让你见识到超乎社会福利项目范畴的成果”。

  布里格兰也看到了将白宫社会创新与公民参与办公室设置在国内政策委员会之下的问题所在。办公室负责人不是直接向总统汇报工作,这意味着社会创新办公室的权力不够大,地位比较脆弱。他说 :“社会创新基金是一个小项目,很有可能得不到资助,或者被新政府抛弃。”

  没有人知道此次总统选举对国内政策委员会内部的小型办公室意味着什么。即便在 2017 年 1 月初,即这篇文章起草之时,特朗普的内阁成员还有许多空缺,他的政策议程也尚未明晰。“我会说,‘抱最好的希望,做最坏的打算’。”安东尼·博格 – 莱文 表示,“我们必须接受这种可能性......即我们这个议案无法得到两党的共同支持。”

  尽管未来尚不明朗,这个白宫办公室的思想已经在非营利界得到了广泛的传播。索纳尔·莎赫现在在乔治城大学的一个中心工作,这个中心旨在向全球推广社会创新思想。 乔纳森·格林布拉特如今是反诽谤联盟的全国总监兼首席执行官。而梅洛迪·巴恩斯则担任阿斯彭研究所(Aspen Institute)旗下社区解决方案论坛的主席。

  然而,失去白宫社会创新与公民参与办公室将是一次重大挫折。毕竟它搭建了一个其他非营利组织无法实现的平台,并为非营利部门提供了能让政府聆听其意见的渠道。 博格 – 莱文表示,他依然持乐观态度。“如果有一件事情能得到两党的支持,那必然是这样一个基本理念,即我们能够以新的方式携手共进,为政府与社会部门之间建立更富 有成效的关系,使纳税人的钱能在帮助边缘化社区方面发挥更大的效用。”

  莫妮卡?波茨

  定居于弗吉尼亚州的作家,

  同时也是新美国基金会

  New America Foundation)

  资产建设项目的研究员。

  此文节选自《斯坦福社会创新评论》

  中文刊第一期