产业政策到底是利大于弊还是弊大于利?

《财经》记者 王斌斌 特约撰稿 文龙鑫|文 施智梁|编辑

从全球范围来看,有关产业政策的讨论早已有之,在经济学的发展史上,半个多世纪以来发展经济学家一直在讨论产业政策问题。在产业政策层面上,好像大家还是各执一词没有明显的进展,或者形成共识。经济学家林毅夫和张维迎等在2016年就产业政策的论辩引发国内的广泛关注,其中,林毅夫认为经济发展有产业政策才能成功,而张维迎认为产业政策是披着马甲的计划经济。

产业政策引发社会的广泛讨论,那么是否需要制定产业政策?如何制定?产业政策到底是利大于弊还是弊大于利?

复旦大学经济学院院长张军教授在接受《财经》记者采访时表示:“因为中国经济体制的组织结构比较独特,地区条件非常不同,中央部委似乎很难限定性地支持或保护某个产业的发展。中国产业政策有时候并不是比别人的产业政策设计得更好,而是因为中国有纵向跟横向的协调相配合。总体上,中国的产业政策在执行中更容易转变成竞争性政策。”

(江西一家光伏企业的生产车间。 图/视觉中国)

部委纵向扶持,地方横向竞争

《财经》:2016年,林毅夫、张维迎、田国强三位教授都对产业政策有一定的争论,您如何定义产业政策?

张军:关于产业政策问题,林毅夫和张维迎的看法似乎走向了反面。

张维迎认为政府难以比市场知道更多的信息,因为信息是不完全的和不对称的,这是市场不完全的基本原因。如果信息完全了,政府跟市场就可以替换。信息不完全,政府不可能拥有信息上的优势,所以必须要市场和企业家分散地做决策。在这个过程中,企业家寻找市场机会比政府自上而下地设定一些产业发展的方向更可靠、风险更小。

林毅夫是从市场不完全和外部性考虑,因为市场不完全,像公共投资这些领域中外部性又比较强,在基础设施建设等一些领域往往需要政府参与、引导,有所作为。所以他认为企业家跟政府之间角色并不完全可替代,反而可能是互补的。

在经济学的发展史上,特别是发展经济学领域,半个多世纪以来发展经济学家一直在讨论产业政策问题。在产业政策层面上,好像大家还是各执一词没有明显的进展,也没有形成共识。

《财经》:目前在产业政策问题上难以达成共识的难点在哪?

张军:谈产业政策时,我们基本上都是从国家层面出发的,即把国家作为分析的对象。问题在于,正常情况下,证明产业政策对一个国家的经济发展是否必要的时候,在一国范围内讨论因为缺乏反事实证据,无法对产业政策的效果进行有效识别。

也就是说,在一国范围内几乎没有相反的事实做比较。同样一个产业政策,一部分经济学家认为它对国家的发展非常重要,没有产业政策国家很难取得今天的发展成就,而另一部分经济学家则相反,认为产业政策根本没有起到好的作用。

比如日本是战后发展成功的案例,实现从中等收入国家向高收入国家的转变,被世界银行评定为“二战”后13个成功地实现中等收入向高收入转型的案例之一。但是对日本的成功是否跟产业政策有关,现在日本的经济学家和日本以外的经济学家分歧也非常大。在产业政策这个层面上,一部分人认为产业政策为日本的成功立下汗马功劳。但是另外一部分经济学家认为日本过去的成功不是因为产业政策,相反产业政策让日本失去了20年的发展机会。

所以对于产业政策的分歧似乎很难缩小。针对一个国家的成功或者失败,因为没有相反事实做比较,大家会提出各种各样的理由证明成功和失败跟产业政策有关或者无关。

《财经》:中国政府也制定了很多产业政策,这些产业政策有什么特征?

张军:中国在改革开放以来出台了很多产业政策,能看到这些政策中有成功和失败的。中国的产业政策基本都是针对某个地区的政策,即使那些看起来是关于发展某个产业的支持政策,也基本上是落实在地区层面的。这是很有意思的现象。

我国产业政策当然是自上而下制定的,产业政策的制定和执行都是政府的部门或者部委,它本质上是纵向的协调机制;但同时中国地方政府在经济发展方面扮演更重要的角色,部委在出台产业政策时,需要通过地方才能得到落实,而一旦由地方政府执行,地方之间竞相争取这些政策落地,于是就形成地方政府之间的横向竞争关系。

所以在中国,尽管存在着由产业政策所设定的纵向扶持或者支持的机制,但实际上发挥作用的是横向的竞争机制。

中国的产业政策大概有以下几个特征:第一,即使有产业政策的支持和扶持,不是每个地方都能在发展某个特定的产业上有作为,某些地方可能成功,更多是市场的筛选结果;第二,它至少部分对冲了纵向的产业政策可能带来的负面效应,使得产业政策在很大程度上变成中性的;第三,因为地方政府的介入和支持,很多产业政策出台后都可能带来该行业过度的进入和投资。我觉得,企业过度进入对产业发展有好有坏,坏的地方大家谈的比较多,但进入形成的学习过程以及技能和人力资本的积累会是有用的。

《财经》:地方政府的竞相进入可能导致市场过度进入、产能过剩等问题,这种横向的竞争有什么积极作用?

张军:比如光伏产业政策导致该产业的过度进入,因为很多地方都去发展光伏产业,后果是迅速产能过剩,导致产业发展迅速进入整合阶段。代价很大,但也留下来了该行业特定的人力资本、技能的积累和学习能力,为日后该产业的再次崛起打下基础。

现在的高新技术产业、新兴战略性行业各部委有很多支持政策。地方政府也会出台适用于本地产业的支持政策,地方之间就存在一种竞争关系, 可能部分抑制产业政策原本可能产生的极度扭曲的结果。中国产业政策有时候并不是比别人的产业政策设计的更好,而是因为中国有纵向跟横向的协调相配合。总体上,中国的产业政策在执行中更容易转变成竞争性政策。

直接补贴企业的方式越来越困难

《财经》:有什么实践的案例来说明一个纵向的部委制定的扶持机制,到地方层面形成一种横向的竞争机制,规避纵向机制带来的负面效应?

张军:地方政府的竞争力量强大,纵向的产业政策很难限制横向的市场进入。比如早期的汽车产业政策初衷是希望在上海、长春、武汉这几个地方重点发展汽车产业,但是最后的结果是广东、北京、四川等地也发展起来了。

还比如光伏产业除了部委出台产业政策外,各地方政府也出台了产业发展的政策。中国部委在政策出台后可能在财政上给予一些补贴,但是实际上掌握的资源有限。产业政策最后要落到地方执行,比如规划产业园区,促进产业集聚,招商引资,吸引人才,这些都需要地方政府推动。纵向的产业政策出台后,它其实更像是一个行业发展的前景和规划,然后由地方政府具体落实。

还有一些产业政策在有意识地吸引地方参与推动一些行业的发展。比如《中国制造2025》,2015年5月8日国务院通过该方案后,工信部等部门很快出台支持相关产业发展的政策。紧接着还出台了关于市场公平竞争的一系列的政策。《中国制造2025》并没有指定或者限制哪个地方发展某一类产业,政策允许地方政府根据自身的条件,申请发展《中国制造2025》中某一个产业。我们称之为试点城市,目前试点城市据说已经有30多个。所以在中国每一个产业只要有纵向的产业政策,总体上产业会出现过度进入。

《财经》:产业政策要关注约束条件,通过制定过渡性的制度解决产业过度进入问题。中国现阶段约束条件是怎么样的?如何进行过渡性调节?

张军:中国产业政策发布后,地方政府积极划定产业园区,招商引资,吸引人才,各个地区都参与这些产业竞争发展中。“中国制造2025”规划十大领域,一个地区可以根据自身条件发展某一个领域。比如某地根据自身条件发展精密仪器,某地发展信息产业,某地发展交通运输,某地主攻装备制造,各地区都会寻找与自身条件相匹配的产业名录,以这种名目来申请发展该产业。

但无论是发展智能制造、信息产业,还是推动互联网发展,中国产业政策不可能覆盖所有的产业。

比如互联网产业,当初政府对互联网驱动的电子商务产业没有任何规划,也没有相应支持政策。但因为过去政府对互联网基础设施建设投入比较多,而且中国有巨大的消费市场,市场规模大;另一方面,金融监管相对还比较容忍创新者。企业家能嗅到发展电商和互联网经济的有利条件,自然会去实现梦想。

《财经》:中国的产业政策和德国、韩国、日本等国家的产业政策相比较有什么异同?

张军:原本所说的产业政策本质上应该是限制进入的政策。比如韩国在发展电子、汽车产业过程中,有非常强大的纵向的产业政策,限制准入该行业的规制非常明确。因为它要给予某个地方或者某个企业独占一个产业的特权,然后政府对它进行直接的支持,例如信贷的支持,它是要限制竞争。所以韩国在发展某一行业时,它不鼓励横向的市场进入,更加不鼓励外商进入。

中国产业政策跟德国、韩国、日本这些国家产业政策比较,很难有交集。其他国家觉得中国有产业政策,但是又有很多不解。中国的产业政策好像要发展什么就能发展起来,所以为什么“中国制造2025”会引起美国人强烈反应。他们认为中国通过举国体制发展一个产业,该产业就能发展起来,其实这是误解。

《财经》:韩国、德国产业政策出台后,它们是如何限制市场准入的?

张军:这些国家主要是限制资本,资本限制是最容易的准入限制,因为进入像高新技术产业、战略性行业等都需巨大的资本投入。如果没有政府给予信贷,企业家很难进入这些资本密集型产业。

韩国、日本产业政策主要限制进入,它是保护已有产业。但是韩国的产业政策在关键的时候也会调整,朴正熙时期,产业政策一开始完全是进口替代导向的政策,非常内向,他就是要利用有限的资源,短期里发展重化工业,奠定经济发展的基础。但是到了一定发展时期,政策也做了方向性调整,实行市场开放,注重出口导向。

《财经》:中国的产业政策不少是直接补贴或减税,未来还可行吗?

张军:我认为中国这种补贴或者减税方式将来会越来越困难,特别是贸易摩擦案例当中,不少指责是中国政府对贸易产品和产业发展的大量补贴有失公允。

但是在产业发展初期,政府提供企业一定程度的补贴对于降低企业进入成本是必要的,很多国家都有类似的做法。同时补贴也是最容易落实的一种方式,发展任何产业最简单的方式就是提供资金。

现在的产业政策中很多创业的项目都可以申请国家部委的补贴和基金。中央设立国家产业基金,地方也有相应的配套资金,但现在中央部委和地方自己并不管理这些基金,而是把产业基金委托给市场上的基金管理公司管理,由它们选择项目和支持产业的发展。这是有道理的。

《财经》:有什么方式可以更好地对下游进行补贴?比如说补消费者可行吗?

张军:一种方式是政府采购,其实也是一种产业政策。比如扶持新能源汽车产业,政府要求公共部门只能采购本地生产的新能源汽车,这种方式是争议比较小的产业政策。因为西方政府也会采购本国的产品或者本地的产品。直接补贴的争议比较大,未来直接补贴的空间越来越小。

产业政策需关注产学研结合,人才资源是短板

《财经》:产业政策如何更好地和市场相匹配?

张军:理想的做法当然是政策对产业的发展做到锦上添花。一个地区适合发展什么产业由市场和企业家决定,政府不过是因势利导,创造更好的投资和营商环境。中国很多地方某一个产业发展得好,不一定是政府预先规划设计的,这当中有市场选择的逻辑在里面,有时候也有一定的随机因素。

张江很多年前发展进度慢,一度市场并不看好。但是这几年一些积极的变化反而有利于它的发展,医药研发平台慢慢地在张江形成集聚效应。一些海归带着他们的专利回国,朋友介绍朋友到张江发展,最后很多人都去张江发展医药产业,现在看已成气候。

必须要承认,中国也因为过度进入付出很大的代价,过度竞争导致产能过剩。比如在十年前就开始讨论光伏产业产能过剩的问题。当然十年以后回过来来看光伏行业,你会发现我们用五六年时间的过度进入的代价,培养了一大批该领域人才,在产业重组之后,光伏产业发展上了新台阶。

所以总体上来说,评价产业政策效果很复杂,利弊随时间而变化,不可轻易下结论。中国的产业政策的影响更加复杂,因为中国经济体制的组织结构比较特殊,地区条件非常不同,中央部委似乎很难执行限定性地支持或保护某个产业的发展。

但是,我觉得可能我们到了一个新的阶段,在这个阶段上最好的补贴方式是支持更上游的产学研的结合,而不是补贴下游。

《财经》:您刚刚提到激励产学研合作是最好的产业支持方式,如何建立科学合理的产学研体系?

张军:今天美国的产业政策更多的是支持科研机构的基础研究,美国国家自然科学基金等对基础研究的支持力度非常大,还有其他一些做法支持美国的大学跟产业之间的结合。这方面,美国发展得比较早,也相对比较成功。比如早期麻省理工学院参与的128公路。

麻省理工学院率先跟市场结合,允许学校教授开设公司,教授可以在某个公司担任高管,还可以拥有某公司的股份。如果产学研结合也算产业政策,那么就需要把产业政策的范围扩大一点,扩大到基础研究和产学研结合层面上,是更高级的做法。

《财经》:中国提产学研结合很多年,但是效果不明显,您怎么看待这个问题,制约因素有哪些?

张军:中国也在推动产学研的结合,但是效果不尽如人意。现在最大的问题是我们的基础研究还比较落后,中国一流大学基础研究普遍不行。

一方面过去经费投入有限,这些年985高校投入增多,但总体上中国大学的欠账比较多,硬件基础设施比较差;另一方面人才严重不足,从上世纪90年代中期才高速发展,80年代还是计划体制,从恢复高考到现在30年,人才培养还不足。再加上80年代后期的出国潮,年轻的优秀人才基本都选择到美国发展,只是过去这些年政府出台一些人才回流的政策。

从人才流失到人才回归的过程,现在我们才刚刚开始这个过程。我们的大学与欧美发达国家在设备和硬件上有差距,还有整体研究水准还不足。

《财经》:香港科技大学李泽湘教授参与孵化很多项目,带领团队创业,他任董事长,但是不实际参与工作,您觉得这种模式是否可以学习?

张军:中国什么模式都可以学,成功的模式可以快速引进,这个没有问题。现在的问题是,比如华中科技大学在武汉光谷参与孵化项目,还有上海理工大学和华东理工大学也参与孵化项目,但是提高整体水平还需要时间。

国内大学的基础研究还跟不上,不少方面还不能和香港科技大学、南洋理工大学等这类学校比,它们的教授大部分是从欧美招进来的,整体水平更高。再过10年到20年,希望国内高校的骨干力量能像香港科技大学那样,是招收来自北美最顶尖大学的博士到学校任教。

我们必须认识到大学的整体差距,现在大学的一线做研究的人员受到的训练和视野不能与国外相比。这不难理解,毕竟中国还是中等收入的国家,人才和科技实力受这个因素影响。

现在经济面临的最大问题其实是不确定性和信心的问题,如何尽快稳定市场预期和信心是当务之急。1989年到1991年,美国联合发达国家制裁中国,实施贸易禁运,但那个时候国人有信心,邓小平南巡讲话以后很快局面有大的改观。即使美国提高关税,中国经济下降一个点,我们也能承受。关键是要在这种情况下,出台实实在在的政策来稳定企业家和投资者对我们经济发展前途的信心。

(本文首刊于2018年10月1日出版的《财经》杂志)