粮食安全立法进程加速,应避免行政调控手段法制化

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自2004年起,我国粮食产量实现“十二连增”,站稳12000亿斤新台阶。但与此同时,尽管粮食供需总量已经实现基本平衡,但结构性矛盾依然较为突出,粮食安全仍然面临诸多困难和挑战。在此背景下,推进粮食安全立法,加快制定《粮食安全保障法》,以法治形式保障粮食安全显得尤为迫切和重要。

当下,有关粮食安全立法进程正在加快推进。2018年11月14日,据发改委官网消息,《粮食安全保障法》起草领导小组第一次会议在北京召开,国家发展改革委副主任、起草领导小组副组长张勇表示,《粮食安全保障法》的立法思路定位清晰准确,粮食生产流通体系基本形成,关键领域改革政策基本成型,粮食安全保障方面形成了相关制度规定,加快制定《粮食安全保障法》已经具备比较好的工作基础和条件。目前时间紧任务重。

界面新闻记者注意到,2018年9月7日,十三届全国人大常委会公布立法规划(共116件),其中,《中华人民共和国粮食安全保障法》位于第一类项目,属于“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。此外,今年“中央一号文件”也明确将“推进粮食安全保障立法”作为一项工作要求。

实际上,关于粮食安全立法的呼声由来已久,但迟迟未能付诸实施。2008年,十一届全国人大常委会便明确将《粮食法》列为五年立法规划一类项目,由国务院负责起草。2009年至2011年,国务院连续三年将《粮食法》列入年度立法工作计划,并确定由国家发展改革委和国家粮食局负责组织起草。2012年2月21日,国务院法制办公布《粮食法(征求意见稿)》,向社会各界征求意见,但十二届人大以来并未出台。

为给粮食安全提供法律保障,一些省市出台的“粮食安全保障条例”已经先试先行。2009年,作为全国最大的粮食主销区,广东率先出台首部粮食安全保障工作地方法规,明确了“政府主导,部门协作”的粮食安全保障机制,规定了粮食市场的运作制度,规范了政府在粮食调控中的职责。此后,贵州、宁夏、浙江等省份也先后制定实施了地方性粮食保障条例。不过,上述省份并非我国粮食主产区,条例内容主要侧重于保障粮食储备、流通等环节。

而从国家层面来看,目前仅有《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》两部粮食专门行政法规,效力层级较低。其他涉及粮食安全的法条散见于《农业法》《国家安全法》等法律或行政法规之中,亦没有形成粮食安全法律体系。从《粮食法》被列为五年立法规划到意见草案公布并征求意见,再到加快制定《粮食安全保障法》,粮食安全立法已经酝酿了10年有余,如今又一次箭在弦上。

中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智对界面新闻记者表示,粮食问题无论怎么重视都不过分,作为粮食生产和消费大国,有必要通过立法的方式对我国粮食市场体系予以规范。从目前来看,制定《粮食安全保障法》已经具备了比较好的基础和条件。

孔祥智认为,自2004年以来,我国粮食产量实现“十二连增”,“总体丰收是毋庸置疑的”,立法的基数已经具备。另外,自2001年加入世贸组织以来,我国粮食进出口比较稳定,尽管粮食供需总体偏紧,但并不存在大的缺口,通过适当的小规模进口,能够充分满足国内消费者对粮食的需求。

“此外,在粮食科研方面,尤其是水稻和小麦等主粮品种,我国已经具备了非常强的基础。而针对大豆产量明显偏低的问题,我国在科研储备方面也比较充分,有信心在几年之内通过加大科研投入,研发出新的高产品种用以替代进口大豆。”孔祥智表示。

粮食安全立法呼吁多年,为何迟迟未能成行?孔祥智认为,主要原因在于彼时立法条件尚不充足,诸如土地确权等与粮食生产密切相关的工作并未做好准备。而今年随着农村承包地确权登记颁证工作基本完成,相当于摸清了粮食生产的家底。此外,《土地管理法》和《农村土地承包法》两部法律目前也都在修订过程中,这也为粮食安全立法提供了一定基础。

公开资料显示,改革开放40年来,我国生产、储备、流通能力全面增强,粮食安全保障水平持续提高,成功解决了10亿人的吃饭问题。1978年,我国粮食总产6000多亿斤,1996年首次突破1万亿斤,2017年人均粮食占有量达889斤,超过世界平均水平,水稻、小麦、玉米三大谷物自给率保持在98%以上。用国家粮食和物资储备局局长张务锋的话形容,“我国用占全球不到10%的耕地、6.5%的淡水资源生产的粮食,养活了近20%的人口,这是中国改革开放取得的一个巨大成就。”

而在成就的背后,我国粮食领域的主要矛盾已经由总量矛盾转变为结构性矛盾。在孔祥智看来,粮食结构性问题归根是质量问题,矛盾的主要方面在供给侧。即随着粮食生产方式转变和消费需求升级逐步加快,传统农业正在向现代农业转型,生产规模不断扩大。而与此同时,居民膳食结构由数量温饱型向质量营养型转变,对粮食产品多样化、优质化要求越来越高。

“实践证明,用20亿亩耕地养活14亿人没有问题,但当下的问题是,这20亿亩耕地能不能使14亿人活得更好。所谓不仅要吃得饱,还要吃得好。”孔祥智说。

根据国家统计局今年2月发布的数据,2017年中国恩格尔系数(食品支出总额占个人消费支出总额的比重)突破30%,达到29.3%。根据联合国粮农组织提出的标准,恩格尔系数在59%以上为贫困,50-59%为温饱,40-50%为小康,30-40%为富裕,低于30%为最富裕。这意味着,尽管我国人均GDP与发达国家水平相去甚远,但总体消费水平已经进入发达国家俱乐部。

孔祥智认为,其中的根本原因在于,国内的生产能力已经难以满足国内消费者的需求。在这一背景下,通过粮食安全立法,从而统筹考虑粮食研发、生产、流通、储备、加工、消费等各个环节,重视“量”“质”“效”的结合,这是非常必要且迫切的。以大豆进口为例,以什么方式进口,从哪些渠道进口,在发生贸易摩擦时如何应对,都有待法律进一步做出明确。

粮食安全法治化涉及到诸多社会角色的管理,北京工商大学商业经济研究所所长洪涛表示,“粮食安全管理体制存在的主要矛盾在于,我们的粮食市场是‘政策式’的,粮食的价格走势并没有反映粮食的供求关系,没有反映粮食的市场规律,主要是受政策影响,比如最低收购保护价、粮食的临时储备政策、粮食的抛售政策、粮食的进出口管理等。当然这些都是必要的,但不能太过。”

孔祥智建议,在粮食安全立法方面,首先要强调是在市场经济的大背景下立法,尊重粮食市场的客观规律,平衡政府与市场的关系,保障粮食生产流通的市场秩序。其次,在强化粮食特殊性的同时,不能忽视其商品性,避免将行政调控手段法制化。此外,在保障国内粮食基本供给的同时,也要充分利用国内国外两种市场,来缓解国内市场的不足。