明确PPP支出不再是政府债务,不再是财政10%红线监管范围

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随着10月31日政治局会议进一步强调“六个稳定”,基建补短板的功能越发重要,重启大基建,正是扩大内需的重要一环。

但是在财政政策发力加快项目审批的同时,加大社会资本投入也越来越被重视。PPP一头连着财政资金,一头连着社会资本,是推动经济发展的重要手段之一。

今天财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平透露,政府和社会资本合作项目(PPP),政府中长期支付责任不是政府负债了,不再是财政10%红线监管范围。我们简单划一下重点:

1、10%政府支出责任不是隐形债务。

2、不会再次出现PPP入库项目大幅波动情况。

3、PPP是规范政府债务"堵后门,开前门"的重要举措。

4、10%政府支出责任必须纳入预算,地方政府必须履约。

5、至10月底,全国2851个县区仅6个县区政府支出责任超出10%。

PPP,即政府和社会资本合作,旨在打破垄断、放宽准入、鼓励竞争,允许社会资本投资、建设、运营基础设施等公共服务项目。根据财政部全国PPP综合信息平台统计,截至2018年10月末,近5年来,全国已有4302个PPP项目签约落地,带动投资6.6万亿,涵盖市政工程、交通运输、环境保护等19个领域一大批基础设施项目和基本公共服务项目投入运营服务。

此前,财政部为了控制地方财政风险,确保财政可持续性,明确了财政承受能力10%的红线,即每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%,近些年财政部一直加大10%红线监管力度。

2017年下半年以来,财政部在全国范围内开展PPP项目库集中清理整顿,防止地方政府把PPP异化为新的融资手段,坚决遏制隐性债务风险。各地累计清理退库2428个项目、涉及投资额2.9万亿元,整改完善2005个项目、涉及投资额3.1万亿元。

但是,8月份之后,在“六个稳定”指引下,刺激基建对冲经济下滑的需求越来越强,PPP被认为是进一步加大投入的重要抓手。中央陆续发文,明确PPP 项目形成的中长期财政支出不属于地方政府隐性债务,为PPP进一步放大规模打开绿灯。

焦小平讲话透露了什么?看五个重点

11月22日,由财政部指导的“2018第四届中国PPP融资论坛”今天在上海举行。财政部政府和社会资本合作(PPP)中心主任焦小平表示,2017年至2018年,对PPP来说是刮骨疗毒的一年。“非常感谢党中央、国务院的决策部署,及时刹住了PPP乱象。“他说,在PPP改革中,部分地方出现了泛化、异化等不规范发展问题。自2017年以来,全国开展了PPP项目库集中清理工作。

焦小平表示,2017年全国金融工作会议后,财政部按照党中央、国务院的部署,迅速行动,全面清理整顿PPP市场,刹住了泛化、异化乱象。

焦小平表示,自去年8月份以来,财政部开展了PPP项目财政支出责任的全面核查工作,把PPP项目支出责任全面纳入各级政府财政预算,对于PPP项目支出超出本地一般公共预算支出比例10%红线的地区,坚决停止新项目入库。目前在全国2461个已实施PPP项目的地区,仅有6个地区的财政支出责任占比超过10%红线,“PPP整体风险已经控制在安全区间内。”

据财政部公布,为防范PPP被泛化滥用,去年下半年以来,财政部在全国范围内开展PPP项目库集中清理整顿,防止地方政府把PPP异化为新的融资手段,坚决遏制隐性债务风险。各地累计清理退库2428个项目、涉及投资额2.9万亿元,整改完善2005个项目、涉及投资额3.1万亿元。

焦小平表示,下一步,财政部将配合司法部加快推进PPP条例出台。他还透露,财政部即将下发规范PPP发展的相关意见。相关意见在明确10%的指出红线绝对不能打破的同时,强调依法合规的10%支出红线以内的PPP支出责任并不属于隐性债务。并且,意见还强调依法合规的PPP财政支出责任必须要纳入预算。“政府要带头履约。”

从上述内容来看,我们简单梳理了一下,划出了5个重点内容,供大家参考:

1、10%政府支出责任不是隐形债务。

2、不会再次出现PPP入库项目大幅波动情况。

3、PPP是规范政府债务"堵后门,开前门"的重要举措。

4、10%政府支出责任必须纳入预算,地方政府必须履约。

5、至10月底,全国2851个县区仅6个县区政府支出责任超出10%。

”92号文“一周年后,PPP清理整顿告一段落

中国自2014年9月起开始大规模地推广PPP模式,短短两年间,入库项目超过1万个,进入执行阶段的近千个,可谓超速发展。

经过近四年的快速发展,中国已经成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场。截至2017年9月底,中国已进入开发阶段的PPP项目达6778个,总投资约10.1万亿元,特别是2017年二季度,PPP更是大爆发,创下季度新高。但是,在2017年中央去杠杆的宏观政策之下,2017年下半年开始对于严堵地方举债融资“后门”、“偏门”的政策频出,中央对于地方债务限制呈现出一个严格的态势。

初步统计显示,在2017年至2018年上半年期间,由财政部、国资委、发改委等部位出台的关于PPP规范融资方面,相关配套文件就有8部之多。

2017年4月 财政部等6部委

《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》 (50号文)

2017年6月 财政部

《关于坚决遏制地方以地方购买服务名义违法违规融资的通知》(87号文)

2017年11月 财政部

关于规范政府和社会资本 (PPP)综合信息平台项目库管理的通知(92号文)

2017年12月 财政部

关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的通知

2017年12月 国资委

关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知 (192号文)

2018年1月 保监会、财政部联合发布

关于加强保险资金运用管理 支持防范化解地方政府债务风险的指导意见

2018年2月 发改委

关于进一步增强企业债务服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知

2018年2月 财政部

关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知

2018年3月 财政部

关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知(23号文)

从这些文件内容来看,呈现逐步升级态势。从严查地方政府融资担保,到清理PPP入库项目,最终上升到国有金融企业在参与PPP项目融资时,不得为地方政府违法违规或变相举债提供支持。

其中,2017年11月份,财政部发布的92号文,被市场普遍认为是规范PPP的转折点,市场影响巨大,被称为“史上最严新规”。按照92号文的规定,此次项目库集中清理的完成时限是2018年3月31日。各省级财政部门应于该日期前完成本地区项目管理库集中清理工作。清理大限过后,超过2000个项目被清理出PPP项目库,新疆、内蒙古、云南等地成为“重灾区”。

过去几年,PPP一直是基建投资持续高速增长的利器。然而,到了2018年,经历了粗放式快速扩张后的PPP,开始进入了规范发展阶段。由于PPP模式是基建投资的落地方式之一,清理PPP 涉及的基建项目对投资的冲击较大。2018年,进入规范发展阶段的PPP项目投资不可避免出现整体回落,因此,2018年严监管PPP主导下的“铁公基”基建投资出现继续回落。

迎来重大转机,PPP还有多大空间?

不过,进入2018年下半年以来,对于PPP项目的规范严审,告一段落,在中央政治局会议7月底和11月底两次会议,进一步强调“六个稳定”后,发改委要求加快推进基建投资,基建补短板的功能越发重要,PPP一头连着财政资金,一头连着社会资本,是推动经济发展的重要手段之一。

统计显示,10月一个月内,全国新增执行阶段PPP项目金额3125亿元,同比大增525%,10月末项目落地率52.0%,环比出现好转。

8月5日

国务院办公厅 印发全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知,要求司法部、发改委、财 政部三部委在2018年底前制定出台上述《PPP条例》,该《条例》的完善将从顶层立法的角度进一步推动PPP的良性发展。

9月6日

发改委表示,鼓励民间资本采取多种方式规范参与PPP项目。PPP模式是民间资本参与基础设施的重要方式。我们鼓励各地分类施策,对商业运营潜力大、投资规模适度、适合民间资本参与的PPP项目,支持民间资本控股;对投资规模大、合作期限长、工程技术复杂的项目,鼓励采取混合所有制、联合投标体等多种方式参与PPP项目。

9月15日

近日,财政部向各省财政部门发出了《关于规范推进政府与社会资本合作(PPP)工作的实施意见(征求意见稿)》,明确指出PPP项目形成的中长期财政支出不属于地方政府隐性债务。

10月31日

国务院发布《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》明确表示,对经核查符合规定的PPP项目加大推进力度,积极推动符合条件项目发行债券、规范开展资产证券化。

11月10日 财政部

财政部发布的《关于加强中国政企合作投资基金管理的通知》要求中国PPP基金要积极支持和服务国家重大战略、重点领域,加大对健康、文化和旅游等公共服务行业投入;注重区域、领域均衡,加大对西部偏远区域、东北省份的支持力度;对民营企业参与PPP项目要给予倾斜。不能只投大不投小、投发达不投欠发达地区、投国企参与的不投民企参与的PPP项目。

11月15日 财政部

财政部发布《政府会计准则第8号——负债》明确未来发生的经济业务或者事项形成的义务不属于现时义务,不应当确认为负债;此外,负债定义要求满足该义务的金额能够可靠地计量,但PPP项目不能约定固定回报,需要根据公共服务的绩效评价结果进行支付,所以签订合同时并不存在可靠金额的支付义务,因此PPP未来支出责任并非政府的负债。

显然,从上述进展情况来看,从8月份以来,在”六个稳定“指引下,政府对于PPP项目鼓励越来越多,并且从根源上明确了PPP政府支出不属于政府负债,且并在政府会计准则中进一步明确,可谓用心良苦。

地方政府债务重重 ,中央财政转移支付是关键

在去杠杆时期,地方政府债务规模备受各界关注。

有测算数据显示,目前披露的地方城投信贷约30万亿,平台债券7.2万亿,非标8万亿,共计约45万亿左右,地方债券18万亿,再加上ppp承诺回购和政府购买服务等隐性债务,整个地方债务盘子估计80-90万亿左右。如果加上中央政府负债13万亿元,可能导致中国政府全口径债务占GDP比重超过100%。

这也是为什么2017年下半年以来把地方政府债务作为去杠杆重点的原因。此前,财政部为了控制地方财政风险,确保财政可持续性,明确了财政承受能力10%的红线,即每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%,近些年财政部一直加大10%红线监管力度。

2017年下半年以来,财政部在全国范围内开展PPP项目库集中清理整顿,防止地方政府把PPP异化为新的融资手段,坚决遏制隐性债务风险。各地累计清理退库2428个项目、涉及投资额2.9万亿元,整改完善2005个项目、涉及投资额3.1万亿元。

随着2018年下半年,中央对于PPP鼓励发展的力度越来越大,市场对于地方政府是否有财力实现加杠杆行为仍然有所顾虑。近期,财政部已经连续发布通知,提前下达多项2019年中央对地方转移支付,资金规模总计1.8万亿元。其中,2019年中央对地方均衡性转移支付1.3万亿元,在各项转移支付资金中规模最大。

显然,加大对基层财政的支持力度,有助于PPP项目的进一步开展。但是,值得注意的时,地方政府债务的分布是非常不均衡的。越是发展程度较低、偿债能力不足的省份,其真实债务反而越高。在房地产调控不会显著放松、宏观经济增速仍在探底、金融监管方向不变的背景下,未来部分地方政府的债务压力可能会不断暴露出来,而这仍然需要中央财政加大转移支付的规模。

针对这个问题,焦小平也提出三点:

一是完善中央专项资金使用方式,加大财政资金统筹整合力度,引导地方优化投资结构。马上按照党中央、国务院的政策,我们这次会在环境领域在我们管理部选一批示范项目,中央财政通过专项资金拿钱,支持地方关于PPP项目资本金注册不足的问题,这个大家很快可以期待见到文件。

二是加大保险资金,中国PPP资金对项目股权投资力度,拓宽项目资本金来源,鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等盘活存量资产,丰富社会资本进入和退出渠道。

三是营造民营企业公平参与环境,加大向民营企业推荐优质项目力度。过去,我们政府因为在推荐项目过程中,有人说肥肉吃不着,瘦肉很少,带皮带骨头的很多。我想下一步PPP作为政府提质增效的手段,我们地方政府要拿出更多的优质项目向社会资本推出,特别是向民营企业推荐优质的项目力度。民营企业平等享受PPP的国家财政政策,这一句话分量很重,将来财政部会有一系列的政策出台。提高PPP基金投资民营企业参与项目的比例。

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