农村宅基地闲置3000万亩,城里人能用上吗?

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随着农村土地制度改革三项试点临近收官,目前全国多地正在总结相关试点经验,酝酿下一步深化改革的意见建议,相关经验有望在本轮土地管理法修正中正式“入法”。

农村土地制度改革三项试点,包括农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项试点,俗称“三块地”改革。2015年,中央印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,开始在全国33个地区实行为期两年的试点。2017年底,全国人大常委会决定试点延期一年,将于今年年底结束。

“人走了,地退不出,钱进不来”——在“三块地”改革中,宅基地如何放开一直是相对滞后且备受关注的焦点。在我国农村,随着青壮年进城务工,不少“空心村”宅基地大量闲置,且存在“一户多宅”、超占多占宅基地等问题。而与此同时,随着城市化进程不断深入,大城市尤其是特大型城市土地资源的日渐稀缺,城市建设用地正在逼近“天花板”。

根据中国社会科学院农村发展研究所《中国农村发展报告 ( 2017)》指出,2001-2011年全国农村人口减少了1.33亿人,但以宅基地为主的农村建设用地反而增加了3045万亩。研究发现,全国“空心村”闲置宅基地的综合整治潜力约为1.14亿亩。以北京为例,北京农村目前近八成村庄有闲置农宅,共约7.5万套,其中六成左右为整院落闲置,个别山区村闲置率高到15%以上。在此背景下,农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革显得尤为迫切。

全国政协经济委员会副主任杨伟民在最近的一次公开演讲中也透露,目前农村空置宅基地有3000万亩,相当于目前所有城市建成的37%,比城市目前所有的住宅用地的总量还多。他呼吁,“三块地”改革试点取得了不少成效,可以在思想上再解放一点,拿出一小部分农村控制的宅基地转为城市居住用地,允许城市人下乡购买宅基地的使用权。

该观点一出,立即引发了城里人能否下乡购买宅基地使用权的热议。中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英表示,杨伟民的观点是进一步改革探索的一种尝试,此举不仅有利于增加农民的财产性收入,且有利于扩大建设用地供应。从改革趋势上看,我们要放活土地要素市场,扩大流转范围,这有利于土地资源的有效利用。

但也有质疑声音认为,土地政策是国家的基本政策,改革牵扯面广,鉴于目前房地产市场的基础就是土地双轨制,实施的阻力较大。此外,担心房地产开发商可能会在短时间内到农村收购宅基地,通过建设庄园或者别墅等方式,从中获取巨大的商业利益,而那些已经出让宅基地的农村居民,很可能会在城市居无定所,进而影响社会稳定。

界面新闻记者注意到,在不突破“城市居民不得购买宅基地”这一底线的基础上,目前一些地方针对宅基地制度改革进行了多种尝试,并总结了一定的经验。根据一些地方出台的“三权分置”试点方案,相关农户可从宅基地使用权的流转中获得租金、股息、红利等多项收入。

以农业大省山东为例,今年7月份,山东出台《关于开展农村宅基地“三权分置”试点促进乡村振兴的实施意见》,赋予村集体依法行使村庄规划和宅基地分配、使用、退出、流转等的管理职责,使其权责一致。本着“对非法占用的行政强制退出、合法闲置的经济杠杆调节、自愿退出的合理补偿激励”的原则,探索有偿转让、有偿调剂、有偿收回等方式,引导农村宅基地以多种形式规范有序退出。

山东规定,按照房地一体的原则,试点地区要合理确定宅基地和农民房屋通过转让、互换、赠予、继承、出租、入股等方式流转的适用范围,设定流转期限、途径和用途。明确“城镇和乡村居民可利用自有住宅依法从事休闲、旅游经营等。但不得违法买卖宅基地,严格土地用途管制,严禁下乡利用农村宅基地建别墅大院和私人会馆”。

山东还明确规定了“三个不能破”:耕地红线不能破,防止受利益驱使减少农用地规模;转让红线不能破,禁止宅基地农户资格权转让;购买对象不能破,严禁城里人到农村买宅基地。根据计划,山东将在全省17个试点县(市、区)进行“三权分置”试点工作,今年12月底前形成初步的制度性成果,2019年6月至12月,组织试点验收。

作为山东17个农村宅基地“三权分置”改革试点,也是山东唯一的国家中小城市综合改革试点市,青岛市下辖的平度市于今年9月28日下发了山东首张宅基地资格权证书,引发广泛关注。据悉,当天拿到宅基地资格权证书的19户村民,可马上凭证申请新的宅基地及新建住房系列补贴。

一位村民介绍,其在村里有两处房屋,其中一套面积230多平方米的房屋闲置了十几年,在拿到宅基地资格权证书后,他打算借着开发红色旅游的机会,把闲置的房屋出租出去用作旅游民宿。如此一来,一年可以增加2.5万元的租金收入,而这一收入基本可以赶上一年种地的收入。

据悉,此次发放证书的对象主要是为当地一红色旅游项目腾退出宅基地的村民。平度市国土资源局局长邓伟玉表示,“这种‘颁证确权’的形式不仅给支持红色文化产业园建设的老乡们吃了定心丸,而且还将加快红色文化产业园建设进程。宅基地‘三权分置’改革理顺了村集体、村民对宅基地占有、使用和收益的关系。”据介绍,平度下一步将从宅基地资格权认定起步,通过系列改革举措引导农民盘活农村闲置资产,使土地成为搞活农村经济、促进农民增收、推动乡村振兴的有力抓手。

作为全国闻名的小商品之都,浙江义乌也被确定为全国农村土地制度改革的试点城市。值得一提的是,在义乌农村,有大量淘宝店、批发商需要租住宅基地、民房用于日常运营。如今,随着农村宅基地和农房纳入不动产统一登记,拿到不动产证的村民便可通过农房办理抵押。

义乌市相关负责人介绍,截至2017年底,该市已颁发农房不动产证2万多本。农民经商办企业用钱,可以不用找人担保,只要凭自己的不动产权证就可以到银行办理。目前,义乌全市24家金融机构均可开展此项业务。

在宅基地改革试点中,各地纷纷加大闲置宅基地盘活力度,探索宅基地自愿有偿退出机制。自然资源部公布的数据显示,截至今年6月底,试点地区共腾退零星、闲置宅基地9.7万户、7.2万亩;各地在确权登记的基础上,积极配合开展农民住房财产权抵押贷款试点,截至今年6月底,办理农房抵押贷款4.9万宗、98亿元,群众获得感明显增强。

界面新闻记者注意到,在多地“试水”宅基地制度改革尝试的背后,近年来,中央及各级主管部门对宅基地的政策放松力度正在不断加大。

2018年1月,原国土资源部部长姜大明在2018年全国国土资源工作会议上提出,要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。

“试点是抓典型、出经验的工作方法。要以支撑城乡统一土地市场为导向,使城乡资源配置更平衡,盘活农村闲置土地,改变同地不同权、同权不同价现状。

群众对这项改革是支持的,到底能起到多大作用,要靠实践摸索。”原国土资源部副部长王广华表示,要坚持大胆闯、大胆试,在不触碰三条底线前提下,大胆探索实践,形成可推广、可复制的经验做法。

随着宅基地使用权流转在试点地区进一步推开,尽管“城市居民不得购买宅基地”这一底线未有松动,但表述方式有所改变。

今年11月初,最高人民法院发布《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》提出,对于违规违法买卖宅基地、违反土地用途管制、工商企业和城市居民下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆的行为,依法认定无效。而对于城市居民利用宅基地使用权做非别墅大院和私人会馆的其他合规用途的,意见并未表示反对。

杨伟民表示,“三块地”的改革在这些县市同步推进,进行综合改革。这个改革试点取得了不少成效,可以在思想上再解放一点,在不改变农村建设用地,集体所有制前提下,通过所有权与使用权分开的产权制度改革,解决城乡建设用地的市场分割问题,实现与国有土地同等入市,同权同价,最终实现城乡建设用地市场的统一。

他进一步提出,允许农村进城落户的人口在全国范围内出售宅基地的使用权,收入可以用作在城市购房的初始资金,同时允许城市人下乡购买他们宅基地使用权。

“通过各地的试点经验来看,城市人下乡购买宅基地的口子依旧没有放开,这超出了农村‘三块地’改革的试点范畴,但未来是否会放开,有待中央层面进一步的政策信号。”中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映对界面新闻记者表示,鉴于目前国家针对小产权房、非法用地、一户多宅等问题尚未解决,如果改革不能控制好风险,会带来新的问题,因而在短时间内完全放开宅基地购买权的可能性不大。此外,此举会引发宅基地大幅增值,由于基层管理能力不足,加之地方对追求土地收益增值的冲动,很可能导致土地管理失控,影响农村社会稳定。

中南财经政法大学教授乔新生对界面新闻记者表示,讨论我国农村土地制度问题,必须具有宏观的战略思维。首先,必须为农民提供足够的社会保障,因为只有这样才能确保农村的其他改革大踏步前进。如果宅基地扮演部分社会保障的角色,那么,在宅基地改革问题上就必须小心谨慎,如果允许城市居民到农村购买宅基地,我国农村居民的利益可能会受到损害。政府在土地改革过程中必须统筹兼顾,万万不可单兵突进,从而使改革成本越来越大,矛盾越来越多。

乔新生对农村宅基地转让表示赞同,但前提条件是,必须科学确定使用期限,使用期限届满不能自动续期,而应该明确使用权期限届满之后该如何处理住房问题。他认为,如果宅基地使用权到期之后,住房所有权人不愿意转让自己的住房,同时不愿意交出农村宅基地的使用权,那么,农民的利益将会受到损害。反过来,如果宅基地使用权到期之后,农民不愿意购买宅基地上的住房,那么法律必须明确规定该如何处理,防止农民和宅基地住房所有权人之间发生严重的冲突。

“中国土地改革已经进入深水区,土地上附着的权利越多,可能产生的纠纷也就越多,处理纠纷的成本也就越大。决策者必须瞻前顾后,统筹兼顾,因为只有这样,才能防止我国农村土地管理关系中矛盾不断积累,才能确保农民利益不受损害。”乔新生说。