决策咨询专家:长三角高质量一体化的四个关键词

  长三角一体化从一个地区性战略上升为国家战略,承担的责任和使命越来越重大,构建一个有效的利益协调机制来实现高质量发展,就显得更加迫切。

  中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员陈雯目前正在承担一个重点课题——研究长三角一体化的区域协调机制。12月4日,她接受第一财经记者采访时表示,长三角一体化行至目前,需要思考的是,什么样的区域利益协调机制能够让这片35.9万平方公里、常住人口2.2亿、经济总量近全国1/4的区域,更好地提升国际竞争力。

  对于区域协调机制的探讨,在长三角一体化的推进历程中并不缺乏,2008年发布的《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》(下称《指导意见》)、2010年的《长江三角洲地区区域规划(2011-2020)》(下称《区域规划》)和2016年的《长江三角洲城市群发展规划》(下称《发展规划》)都有提出相应的解决方案。

  陈雯是上述2010年《区域规划》的主要参与者、2016年《发展规划》的首席专家。今年6月,陈雯与另9名学者一起,在长三角地区主要领导座谈会上被聘为长三角地区一体化发展决策咨询专家。

  现状与理想还有三方面差距

  第一财经:作为长三角一体化发展决策咨询专家,这段时间你们在聚焦什么话题?

  陈雯:长三角一体化推进了很多年,现在要推进更高质量的一体化,我们认为有四个关键词:差异化、高效率、可持续、包容性。

  从2011年开始,我的研究团队承担了国家自然科学基金委员会的关于长三角一体化的重点课题,开展了5年多的持续研究。从我们的研究来看,目前长三角一体化最大的一个问题是区域发展不平衡、不充分,特别是大城市和中小城市的差异在不断扩大。

  而且长三角的现状与理想的预期,还有三方面差距:

  一是产业更加趋同,分工减弱。经济一体化不是一样化,应该有更加专业化的分工,分工是一体化合作的基础。但现在长三角的制造业更趋同了,制造业的专业指数是下降的。各地都发展制造业,而且集中的方向大多是物联网、新能源汽车、智能制造等,这也导致分工越来越弱,这是需要协调的。

  二是福利均衡还没有达到。一体化应该是一个包容性的概念,让更多老百姓享受红利。我们理想化的模式,是通过不同专业化分工及规模经济发展获取较高的效率,然后通过一定的财政分享实现福利均衡,缩小各地人均收入和福利水平差距。

  但是从人口流动角度来看,上海、南京、杭州、宁波、苏州、无锡、常州等中心城市人口规模较大,集聚了长三角47%的人口,极化特征明显。在公共服务领域,大城市公共服务水平远高于中小城市。比如,长三角16个城市中,将近20%的好医生都在上海。上海医生常说江苏这边设备也有,大医院也有,但是高技术水平的医生少,没有把高技术医疗设备很好地用起来,这就是医疗水平的差异。

  三是生态健康没有达到预期。经济更集中后,长三角应该可以腾出更多绿色空间,但是目前大气污染、水污染,土壤污染严重,包括水资源保护等工作也没有很好地完成。生态补偿也没有形成一个普遍适用的模式,还在一事一议地艰难推进中。

  长三角的三种合作模式

  第一财经:如果我们现在要以国家战略的要求推进长三角一体化发展的规划,和2008年的《指导意见》、2010年的《区域规划》和2016年的《发展规划》相比,会有什么不同?

  陈雯:2008年的《指导意见》第一次以国家意志提出了推动长三角一体化。之后长三角也经历了多轮的规划,一体化一直是重点,但之前的规划更侧重分工和布局。

  比如2010年的《区域规划》提出了长三角的重点发展空间,即“一核九带”的空间格局,着重解决的是跨区域之间的空间布局问题,对引导长三角的重大产业、重大基础设施建设以及重大改革事项起到了非常关键的作用。

  当时的《区域规划》首先要解决各地分工和跨地区重大设施建设的问题,发展仍是第一要务,提出建立协调机制,实施还比较困难。

  2016年的《发展规划》更侧重长三角城市群里的城镇化发展、城乡关系和都市圈格局,但提出了协调机制的基本原则和方向。

  通过对2010年《区域规划》的编制,以及对重点基金支持的长三角区域分工及合作案例研究,我们提出了长三角的三种合作模式:一是损益型,也就是合作方中一方受损一方受益,比如水污染,并提出在这种初始条件下如何促使双方调整成本利益格局进行合作;二是共赢型,比如旅游合作,对大家都有好处;三是比较利益型,合作有好处但是好处大小不一,比如交通基础设施。

  三种合作模式的初始收益状态、合作难易程度等都有差异,但是最终结果都有实现利益均衡的可能性,也就是各成员在城市合作的共同目标下实现特定的个体目标。

  通过对不同案例的考察,我们在2016年的《发展规划》里提出了一条“成本共担、利益共享”的机制,此外还提出了公共服务均等化、建立统一市场等促进一体化的体制机制。

  第一财经:长三角一体化存在不同层级,这些不同层级的协调机制建设有优先性吗?

  陈雯:确实存在不同层级的协调,比如跨界地区、都市圈、三省一市等,不同层级之间没有优先级,但是各自需要协调的内容和手段是不同的。

  比如长三角三省一市应侧重于合作大架构,都市圈更多侧重同城化手段,推动轨道交通、公共服务等的共享,而跨界地区则直接涉及到具体事务协调。

  目前各个层级中,矛盾最尖锐的就是跨界区域,这和行政区的管理有很大关系。

  比如南京栖霞区的仙林和镇江句容市的宝华镇交界,但120急救是不能互通的,宝华镇需要急救车,就只能从句容市区派过去。跨界区域有很多这样的问题,主要集中在民生领域,也是矛盾的焦点。

  关于跨界地区的规划管理合作,是通过统一规划还是规划协调,这又涉及各地事权,我们更倾向于临界地区的规划协调和跨界地区的规划协审。

  各地都希望上海输出品牌和管理

  第一财经:长三角一体化上升为国家战略后,所需要的协调机制的整体框架应该是怎样的?需要包含哪些方面、哪些层面的协调机制?

  陈雯:现在各方应该还在研究中,没有形成一个系统的整体框架。但总的来说,要构建分工、合作、联通的机制,也要形成一些协调平台。

  比如分工机制,现在长三角的分工不明显,要有制度和政策鼓励区域特色的发展,鼓励各地按照市场化规律,寻求合适的产业方向和路径,解决相互模仿、模式方向雷同、过度竞争等问题。个性化、特色化的分工发展才有可能促进合作的一体化。

  生态补偿也是协调机制里很重要的内容,尤其是横向的补偿机制。以水资源为例,一种路径是按照生态服务价值和发展权损失来补偿,但怎么确定价值往往停留在学术研究层面,很难实际操作。第二种路径是补偿保护地人民的生活水平,但按什么标准补偿以达到福利均衡的标准,这不仅需要进一步研究,而且更需要各地进行利益谈判和博弈,这也是合作的成本。

  第一财经:从产业分工的角度看,地方出台了产业政策,包括各种优惠政策,协调机制是否应该实现产业政策的一致性,以不干扰市场化的产业布局?

  陈雯:产业政策其实在不同的主体功能区应该是有差别的,不可能一致。优惠政策和地方招商引资密切相关,上海以整体城市环境作为吸引资金、投资项目和人才等的砝码,其他地方会用一些优惠政策包括税收、土地等来增加自己的吸引力,但总体来说,优惠政策的加码空间越来越少了。

  第一财经:这些年长三角在产业分工布局中做了包括飞地、共建园区等多种形式的尝试,你怎么评估这些尝试的效果?

  陈雯:我们最近确实在对这些园区和飞地进行评估,发现市场化投资的园区成长性会比较好一些,但是单纯政府间的合作模式,推进效果就不是很理想,所以合作模式需要进一步讨论。

  关于地区合作模式,专家有很多建议和讨论,是在周边城市划一个地区直接交给上海去管理,还是其他地方学习上海经验但是自己来运营,或是上海和其他地方合作运营,这几种方式要因地制宜地去讨论,没有固定的模式,也不能规定只能用哪一种模式。

  最重要的是运营机制,不管什么形式的合作,大家都希望能够以市场化的运作手段,发挥上海的带动作用,结合地方的特点,把上海的制度、品牌、管理全面输送出来。

  上海的获益点在于,如果周边地区发展起来,上海的服务业市场就会更好、更大,相得益彰。