从南汇到浦东:一个政区演变的典型案例

引子

作为一名土生土长的南汇人,2009年南汇浦东两区合并对自己各方面的冲击是巨大的,不仅仅是身份证或是房价等外在变化,更是文化认同的内在转变,这也激发着我重新探究两区演变的历史过程。实际上,关于南汇与浦东错综复杂的行政区划演变历史,既有的学术成果已十分丰富,不仅包括浦东地区成陆过程、还包含浦东南汇的环境变迁、经济开发与行政区划演变之间的关系研究。介于自己知识有限,故而不班门弄斧,而是将两者政区演变的概况进行梳理,以飨读者。

一、“从南汇到川沙”:建国前的浦东地区

“从南汇到川沙”,指的是建国之前的浦东地区境域,绝大部分由南汇县管辖;后由南汇县、上海县的部分地区析置川沙厅(辛亥革命后改为川沙县),从而奠定浦东地区由南汇、川沙、浦江沿岸等三足鼎立的格局。(注:浦东沿黄浦江地区在建国前属上海县或市辖区管辖,但因境域不大,因而此处不予重点讨论)

图:民国南汇县(黄色部分)

图:民国上海县(左)川沙县(右)

1、两个重要的背景

南汇浦东历史演变开启于两个重要的历史背景:一是上海成陆和海塘筑造;二是明永乐年间黄浦江疏浚。前者影响着浦东乡镇(沿海塘)分布、乡镇地名(下沙等)和中心城镇(原为千户所)的设置,后者则将上海从原有的淞南—淞北转变为浦东—浦西格局,由此奠定浦东当前的陆地境域。

公元1292年设置上海县,浦东地区即为上海县的管辖地区。此时,上海县领属高昌、北亭、海隅、新江、长人5乡。长人乡即为南汇和浦东(大部分地区)之前身。从上海最早的“明弘治年间上海县全境图”中可以看到,长人乡即在当前浦东南汇一地。到“明嘉靖年间上海县全境图”中,则可以看到浦东地区主要为长人乡,仅在高桥一带则属于高昌乡。

图:明弘治年间上海县全境图

图:明嘉靖年间上海县全境图

2、南汇得名与建县

伴随着浦东地区成陆,至宋元年间,惠南一带业已成陆。根据《南汇县志》:因“大海环其东南,扬子江水出海后受海潮顶托,折旋而南,与钱塘江水在此交汇”,故称南汇嘴。1386年,明为防倭寇,在南汇嘴(今惠南镇)筑城,设守御南汇嘴中后千户所。

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随着南汇地区人口集聚和经济社会发展,1726年(清雍正四年)从上海县划出长人乡建立新县,因县治设在原守御所南汇嘴,故县名“南汇”,此时的南汇县基本管辖着浦东的大部分地区。

图:南汇一中校园内的南汇古城遗址

3、川沙厅的析置

需要注意的是,在南汇建县之前,明嘉靖三十六年(1557年)因海防筑“川沙堡城”。到清嘉庆十五年(1810年),由于军事原因所需,在堡城始置川沙抚民厅。从下图中可以看到,川沙县依托堡城及其周边地域已成规模。辛亥革命后,川沙改厅为县,隶属江苏省为丙等县。

图:川沙抚民厅全境图

川沙县的设置使得浦东地区又新增了一个县级建制。从而形成了浦东地区由南汇县、川沙县、黄浦江沿岸地区(该地区原属上海县,1927年上海特别市设立之后,被划分为高桥、高行、陆行等市辖区,后在日伪时期又经历了多轮的行政区划调整)三足鼎立的格局。其中,南汇县部分的境域最大,其次是市辖区部分,川沙县的境域最小,而这也为此后的政区演变提供了重要基础。

图:民国三十七年上海市行政区划图

二、“从川沙到浦东”:

建国到90年代的浦东地区

“从川沙到浦东”,指的是建国初期的浦东地区,经历川沙县与黄浦江沿江地区错综复杂的基层政区重组过程,直到1992年设立浦东新区才得以整合;而此时的南汇县在区域发展中地位逐步式微,境域不断被划出。最终形成浦东地区由浦东新区与南汇县两者分治的政区格局。

川沙县城-民国十五年(1926年)

1、川沙与浦东的政区重组

既有研究发现,近代以来,随着黄浦江沿岸地区的开发,从高桥到周家的沿江地带几乎全为码头、工厂、仓库所占尽,随之又相继形成了白莲泾、周家渡、南码头、陆家渡、烂泥渡、杨家渡、老白渡、庆宁寺、其昌栈、居家桥、胜利镇等城市市镇,浦东地区的经济重心正不断西移,这使得浦东地区的经济重心与行政中心得以分离。因此,建国初期至1990年代,浦东地区的政区演变主要在川沙县和黄浦江沿岸之间的地区展开。

1950年代的浦东地区调整是从原有的4个市辖区变为2个区,实质是城乡分治——即东昌区主要管辖城市化地区、而东郊区则主要管辖农村的地区。

1958年1月,江苏省嘉定县、宝山县、上海县划归上海市;11月江苏省川沙、青浦、南汇、松江、奉贤、金山、崇明等七县划归上海市,上海市境域达到如今的范围。当年,东昌区和东郊区合并成为浦东县。这是历史上第一次出现“浦东”命名的行政建制。但是,仅仅两年之后的1961年,浦东县就被撤销。当时《上海市人民委员会关于撤销浦东县建制的通知(61)沪会秘字第024号》称:

“近年来由于本市工业不断发展,市属浦东县工业人口不断增长,农业人口的比重相应降低。为了加强对工农业生产的领导和贯彻精简机构、紧缩编制的精神,经市人民委员会1960年11月22日第二十三次会议通过,并报经国务院1961年1月25日第一百零八次会议批准,撤销浦东县建制,原浦东县的农村地区划归川沙县领导,邻近市区的城镇分别划归黄浦、南市、杨浦等三区领导。” (资料来源:《川沙县志》)

浦东县撤销之后,其农村地区划归川沙管辖,故而川沙县的境域范围进一步扩大。此后的川沙县范围也一直在变动之中,其基本思路就是将城市化地区划归给上海市黄浦区、南市区和杨浦区管辖,当然,在当时跨江交通并不发达的背景下,跨江治理总是困难重重,因而当时的行政区划格局并非最合理的选择。

上海市政区图>>

2、浦东开发开放与浦东新区的成立

1990年浦东开发开放,1993年浦东新区的成立解决了原有行政区划跨江而治的困境,促进了行政中心由川沙县城的西移,使得浦东地区的行政区划得以一体化,为城乡一体化发展和浦东地区整体开发奠定了基础。

新成立的浦东新区行政区域包括原川沙县,上海县的三林乡,黄浦区、南市区、杨浦区的浦东部分。成立之初先设立党委和工委,随后几年再逐步设立新区政府,其行政级别比普通区县高半级。

3、南汇县的重要性逐步式微

反观南汇县。建国前的南汇涵盖了浦东大部分境域,但此后多次将所辖乡镇或保团等划出,表明南汇在区域经济中的地位逐步式微。

1948年,南汇县划出周浦镇以西地区共7个保,归上海县。

1950年,南汇县先后两次将北部的18个乡划归川沙县,6个乡划归上海县。

1953年,南汇县将下沙区汇达乡靠近上海县鲁汇镇的部分土地划归上海县。

1957年,南汇县将汇达乡所属的5个高级农业生产合作社的土地划归上海县。

至此,在浦东地区形成了两个行政区——浦东新区与南汇县的两者分治的局面,但此时的浦东新区在行政级别上比南汇高半级,其战略地位也已远超南汇。

图:南汇县县域划出地区一览

三、“从南汇到浦东”:

90年代以后的浦东地区

“从南汇到浦东”,指的是90年代以后,浦东新区成为上海发展亮点。2009年,为推进两个中心建设,南汇区并入浦东新区,打造新时期的上海发展增长极。

南汇县城-清末

1、浦东南汇基层政区改革探索

在区县政区以下的层面,浦东新区的探索引人瞩目。自2000年起,浦东新区和南汇县在上海市率先开展了乡镇、街道的行政区划调整,当时调整的原因主要是机构精简和资源优化配置,调整形式主要是二撤一或三撤一,由于浦东南汇乡镇数量较多,在几年内陆续完成调整。

2004年起,浦东新区展开“区镇联动”的探索,依托四个国家级开发区建立陆家嘴功能区域、张江功能区域、外高桥功能区域和金桥功能区域,2005年又相继成立了川沙功能区域和三林世博功能区域。通过功能区在地域上整合开发区和周围若干乡镇,将各乡镇的经济职能抽到功能区,将社会管理职能留在乡镇,从而“突出功能开发、突出统筹协调、突出资源整合、突出联动发展”。(资料来源:浦东新区人民政府《关于功能区域管委会事权划分的通知》(浦府[2004]194号)文件)但功能区设置也存在一些问题,自2009年11月以后,浦东新区逐步取消功能区建制。

图:2006年浦东新区与南汇区行政区划特征(作者自绘)

2、临港开发与南汇行政中心迁移

自2001年撤县建区以来,南汇战略定位也逐步提升,“海洋南汇”鼓舞人心。2001年批复的《上海市城市总体规划(1999-2020年)》中,明确提出“海港新城”的建设。2004年批复《临港新城总体规划(2003-2020年)》明确临港地区的发展思路,此后,临港新城(地区)快速开发引发一轮行政区划调整。

2006年,设立申港街道;2008年,南汇区政府由惠南镇人民路迁至临港新城申港大道。行政中心迁移意味着南汇城市发展重点向临港倾斜,尽管此后南汇并入浦东,但临港管委会依然位于原南汇行政中心地区,承担着统筹临港开发的任务。

3、两区合并及其影响

2009年4月24日,《国务院关于同意上海市调整部分行政区划的批复》同意撤销上海市南汇区,将其行政区域并入上海市浦东新区,由此实现了“从南汇到浦东”的转变。两区合并的原因和影响在网络上都可以查到,这边就不多赘述,但我们谈两个有意思的细节。

一是2011年的六灶镇划入川沙新镇。是上海乃至全国都少有的地跨原区县政区的行政区划调整案例,六灶原属于南汇,原来的调整逻辑必定是六灶与周边的南汇乡镇合并,而这次则是直接与原属于浦东新区的川沙进行合并,这为两区合并之后交界地区的管理提供了保障,而这一交接地区即是“迪士尼旅游度假区”所在地。

二是南汇新城镇的成立。两区合并后就有专家提出如何保留南汇地名的建议;2012年,借着临港地区行政体制调整,撤销申港街道、芦潮港镇建制,调整老港镇部分行政区划,设立南汇新城镇。由此,南汇地名得以保存,并与南汇嘴的地理特征相吻合。

至此,通过两区合并,浦东地区实现了统一化管理,同时,内部基层政区格局也实现了优化,从而为当前两个中心建设等奠定了体制基础。

四、结语

通过初步梳理,浦东地区的历史演变可简要归纳成“从南汇到川沙、从川沙到浦东、从南汇到浦东”三个阶段,建国之前的浦东地区三足鼎立,建国之后,从三足鼎立逐步过渡为两大主体分治,2009年以来,两区合并又使得浦东新区整合统一,浦东地区的管理主体从“三”到“二”再到“一”,越来越精简,城市发展空间与腹地也越来越大。

在这一过程中,浦东地区的区域经济格局不断重组,浦东新区的战略地位快速提升,而南汇的战略地位逐步式微。尽管从建制演进来看,南汇设置早于浦东甚至孕育了浦东,但当前的开发格局又使得浦东后来居上,重新整合了南汇,形成了一个“逻辑闭合”。因此,浦东与南汇,既可以并称为“老南汇”,又可以并称为“新浦东”,两者本就是一家,当前又成为了一家,相互帮衬、相互交融。

作者系上海市城市规划设计研究院高级工程师,研究兴趣是城市规划\行政区划,参考资料如下:

上海市川沙县县志编修委员会编,《川沙县志》,上海人民出版社出版,1990;

上海市南汇县县志编纂委员会编,《南汇县志》,上海人民出版社出版,1992;

上海市南汇县续志编纂委员会编,《南汇县续志》,上海社会科学院出版社,2005;

张修桂,《上海浦东地区成陆过程辨析》,《地理学报》,1998(3):228-236;

林拓,《历史时期上海浦东地区经济开发与政区演变的相关研究》,《经济地理》,2000(2):57-62;

林拓、张修桂,《上海南汇地区环境变迁与经济开发及其政区演变的相关研究》,《地理科学》,2001(6):531-536;

马祖琦:《浦东新区“功能区域”的管理体制与运行机制》,《城市问题》,2009(5):71-76;

行政区划网,www.xzqh.org;

周振鹤主编,《上海历史地图集》,上海人民出版社,1999年;

部分图片来自网络

-完-

来源:图溯上海

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