唐大杰:抑制消费升级的消费税,应及早立法规范

文 | 唐大杰(赛意企业研究所研究部主任,武汉大学财税与法律研究中心客座研究员)

笔者关于土地增值税立法的文章(界面新闻《土地增值税是该立法还是取消?》)引来朋友们的质疑:是不是你反对税收法定?不,我举双手赞成税收法定。税收法定的本意是税收必须获得人民同意,财政扩张应得到法定程序限制,税收法定是体现社会主义民主法治的具体表现。

细数当前税制中,消费税被认为是一个比较任性的税种,应该及早立法规范。

我国于1994年开征的消费税,是以特定消费品为课税对象征收的一种税,一个税种下却有16个子税种,这16个可分为五类:过度消费会对人类健康、社会秩序和生态环境等方面造成危害的特殊商品,如烟、酒、鞭炮烟火、电池、涂料等。奢侈品或非生活必需品,如高档化妆品、高尔夫球及球具、高档手表等。高能耗及高档消费品,如小汽车、游艇等。属于不可再生或不可替代的石油消费品,如木制一次性筷子、实木地板、成品油等。具有一定财政意义的消费品,如卷烟、成品油等(详见文后附件)。

除了收入再分配和增加财政收入外,消费税有一个特别的目的——正确引导消费,抑制超前消费。引导消费,就是类似烟、酒、鞭炮烟火等大众普遍认为不健康、不良的消费,应“寓禁于征”。而抑制超前消费,就是政府以道德规范、公共利益为准则的“强迫性关爱”,以达到引导合理消费,提倡勤俭节约社会风尚的目的。比如国务院曾于1988年9月22日发布了《中华人民共和国筵席税暂行条例》,餐饮酒席开征税收,以期抑制筵席消费中的“铺张浪费”现象。筵席税已于2008年1月15日正式停止征收。

(数据来源:国家统计局网站)

消费税从2009年开始有较大的增长,当年增长率达到惊人的85.39%,到2017年税收收入达到10368亿元(国内消费税,下同)。今年上半年的国内消费税收入达到8471亿元,排名第三(前两位是国内增值税和企业所得税),同比增长23.3%,增速遥遥领先于其他税种(除了新开征的环境保护税)。消费税是国家财政收入的重要来源。涉及16种产品的多个行业中,消费税收入的行业差异极大。根据《税务年鉴》的数据,2017年国内消费税的主要收入来自卷烟、成品油和汽车三大类,三类(卷烟的制造和批发合并后)合计占消费税总收入的96%,酒类消费税占2.62%,而其它11项仅占1.15%。单从数量来看,烟、油、车、酒之外的11项消费税,对财政收入的贡献可以忽略不计。

(单位:万元,根据《2018年税务年鉴》整理)

开征25年的消费税被认为存在标准落后、影响消费升级、重复征税和调控手段叠加等问题。

1994年时政府认为香皂是高消费,一度开征香皂消费税(税率17%),到2001年才停征,现在看来是有点可笑。国家税务总局税收科研所原所长刘佐认为,高档、奢侈性的商品和服务的界定不应固定不变,而应随经济发展、人民生活水平提高、消费结构变化和税制改革等情况适时调整。随着中国进入新时代,市民消费全面升级,当年认定为高消费、奢侈品的标准已经不适合当今现状了。高档化妆品、奢侈品、首饰珠宝等都已经不再是望尘莫及的商品,也不是需要在道德上进行谴责的不当消费行为。尤其是汽车消费成为城镇家庭的常规消费品,以抑制小汽车消费为目的的消费税与经济发展和消费升级相冲突。党的十九大报告提出新时代的社会主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,抑制消费升级显然是有违国家发展的要求的。

在计算增值税时,消费税还成为重复征税的因素。消费税为价内税,增值税为价外税,应税消费品含税价格中既包括消费税额也包括增值税额。在计算增值税销项税额时使用的不含税价格中只是剔除了增值税额,而消费税额却仍然包括在内,这样在计算征收增值税时就出现了重复征税的问题。

消费税在作为消费调节的税种时,与其它行政调节手段交互重叠,比如小汽车有限购、限行、限排放标准,有单独的购置税。政策叠加,增加了消费者负担,也使得政策决策变得复杂困难,决策者很难厘清哪个措施发生作用,抑或哪些措施是无效的,在政策修正时很难判断应该发挥哪个政策作用。

消费税抑制消费,也抑制了经济增长

消费税试图抑制消费,结果可能会抑制经济发展。以汽车产业为例,每一个工业化大国都在大力发展汽车业,以带动上下游的钢铁、设备制造、精密仪器设备、基础材料、人工智能,以及汽车服务、物流业、消费金融等等大量相关产业的发展。据统计,2018年中国汽车工业总产值占GDP的7%,有专家估计,汽车及相关工业的总产值占GDP的比重至少达到30%(李万里,《2018新能源汽车蓝皮书》)。汽车产业是当之无愧的国家支柱产业。且不论消费税的调控效果如何,仅从消费税征税目的来看,抑制汽车消费显然对经济发展、社会繁荣不利,当然,政府也会因为消费下降而减少财政收入。

抑制消费的另一项副作用是消费者的消费行为转移。国内消费者消费的高档化妆品、奢侈品等有很大比例是在境外购买的,据智研咨询2017年发布的研究报告称,中国消费者近年来买走全球近半数奢侈品,且多为海外消费。2015年中国海外旅游消费 1045 亿美元(年增长16.5%),中国游客境外人均消费额排名世界第一。这既是税源流失,也是中国零售行业的直接损失。

通过向生产商征收消费税来抑制消费,效果可能不明显。有学者研究表明:提高成品油消费税的税率,对成品油的供给短期内有较明显的抑制作用,但长期作用不明显;对成品油的需求也有一定的抑制作用,主要体现在企业消费者的需求有所下降,但对居民汽油消费的抑制作用较弱(尹音频、张莹、孟莹莹 ,《税务研究》2015年1月)。

消费税成为财政“任性”扩张的一个工具

对于消费税争议最大的一次是“45天三调成品油消费税事件”。成品油消费税,是指对汽油、柴油、石脑油、溶剂油、航空煤油、润滑油、燃料油等7种成品油征收的消费税。1994年开征时的税率是无铅汽油每升0.2元,有铅汽油每升0.1元。之后21年中有四次上调,其中2009年第一次大幅度上调了4倍和7倍。而引起最大争议的是2014年11月28日、12月12日和2015年1月13日后,45天内三次上调成品油消费税。在十八届三中全会决定提出落实税收法定原则后,相关部门频繁、随意调整成品油消费税的做法被公众认为是“权力的任性”,直接挑战税收法定的意义。成品油消费税年收入达到3625亿元,占消费税总收入的35%,以无铅汽油计算,三次累计增长52%(从1元/升增至1.52元/升),对财政收入的贡献十分巨大。

消费税多数只在生产环节征收,隐藏在价格中,虽然事关公众消费的方方面面,也是组成消费品价格的成本之一,但消费者一般都不知道有这样一种税的存在。加上消费税没有法定,它的增减、升降,决定权都在政府部门,财政“任性”扩张也就顺理成章了。

(根据财政部网站资料整理)对公民来说,税收法定的真正目的是限制财政扩张

税收法定的基本原则是,如果没有相应法律作依据,政府不能征税,公民也没有纳税的义务。征税主体必须依且仅依法律的规定征税;纳税主体必须依且仅依法律的规定纳税。税收法定是依法治国理念在税收领域的具体表现。税收法定原则不仅具有推进民主法治、保护纳税人权利的功能,还有助于凝聚和提升人民对税收的认同和遵从度,增强政府的公信力,化解潜在的社会矛盾,成为国家治理现代化和依法治国战略的关键举措(刘剑文,中国财税法学研究会会长)。

1985 年全国人大把税收立法权授权给国务院,而且曾有一段时间,财政部、国家税务总局等财税主管部门经国务院转授权,多次变动消费税、资源税、增值税、房产税等税种的课税要素,上文的成品油消费税就是一例。没有法定的税收,容易导致部门利益制度化,程序不够公开、透明和规范,缺少公民的诉求表达和参与机制,因稳定性不足而影响税法权威和市场预期的确定性,最终伤害的是政府公信力和市场秩序。所以亟需对消费税立法,限制行政权力的任性行为。

税收首先是一种财政收入的形式,本质上是国家对于纳税人财产的“分享”,将体现人民整体“同意”的法定原则置于最重要的地位,是税收的内在要求;而对于税收可能发挥的宏观调控功能,则具有附随性、补充性,不宜强调过度(刘剑文)。

因此,在现有税收法定计划中应该尽快修订消费税法,根据《立法法》第8条规定,通过立法严格限定消费税“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”,严防财政扩张趋势的出现。同时也应该调整消费税的功能设计,废除那几个调控无效、抑制消费、财政贡献微小的分类税种。

附:消费税税目税率表