浙江平湖:试水“息事无讼”

浙江平湖市(县级)新埭镇社会治理中心设有综合治理、信访、人民调解、法律咨询等7个窗口,另设有镇“息事无讼”工作室。(受访者供图/图)

(本文首发于2019年11月14日《南方周末》)

“‘无讼’并不是没有诉讼,而是让非诉讼纠纷解决机制挺在前面,减少普通民诉案件数量。”

在行政考核指标的高压下,如何避免基层把“无讼”变“压讼”是道难题。浙江省社科院院长何显明指出,要避免简单地以无讼或者法院收案数作为衡量治理成效的最高尺度。

浙江大学公共管理学院院长郁建兴:要强化引领性指标,弱化绩效性目标,也就是说管理者要多注意每天可以化解多少矛盾纠纷,而不是规定每天必须要化解的纠纷数量。

胡付生是浙江平湖市(县级)新埭镇星光村的“老书记”,在当地素有声望。2019年,68岁的他有了一个身份——无讼调解员。

过去当村干部时,遇到村民之间发生矛盾纠纷,劝说无果,胡付生一般会扔下“你们去打官司”这句话,但现在,这样的话不能随便说了。只要村里出现了矛盾纠纷,胡付生就会和其他几位无讼调解员赶赴现场,“苦”劝当事人,化解矛盾,以达到“息事无讼”的效果。

平湖“息事无讼”的工作机制始于2017年底,在平湖市委政法委的推动下,各镇、村开始建设息事无讼调解室,化解村内的矛盾纠纷,调解室构成人员包括村干部、当地乡贤、律师、法官等。

“‘无讼’并不是没有诉讼,而是让非诉讼纠纷解决机制挺在前面,减少普通民诉案件数量。”2019年11月3日,平湖市委副书记、政法委书记王道平告诉南方周末记者。

“万人成讼率”十年首降

新埭镇位于平湖市北端,距平湖市区15公里,毗邻上海,常住人口9.18万,流动人口4.24万,是清代理学家陆稼书的故里。陆稼书被誉为“天下第一清廉”,任嘉定、灵寿知县期间,极力推行“止讼息争”。

由于历史渊源,新埭镇成了平湖“息事无讼”机制的重点试点镇,2017年下半年,陆稼书归田新埭镇后著书的尔安书院也开始重修,作为“无讼”文化的传播阵地。

星光村是新埭镇较早搭建起“无讼“工作队伍的村庄,既有由村干部担任的兼职调解员,也有像胡付生这样的专职调解员。2019年,胡付生成功调解了一起因坟地引发的邻里纠纷。

2019年上半年,星光村老黄的儿子因车祸死亡。火化后,老黄将儿子的骨灰埋在了邻居胡春(化名)的老宅基地上。此后,胡春的儿子时常出现头痛发热,多次就医也找不出病因。

胡春觉得,就是因为老黄把儿子安葬在自家老宅基地上,破坏了风水。但老黄不这么认为,两人甚至为此动了手。新埭派出所处警后,联系了村里的无讼工作站。

无讼调解员胡付生很快赶到了现场。老黄认为,安葬儿子的那块地并不属于胡家,而是自家的老宅基地,他家几个老坟也安葬在此处。

调解双方矛盾,得从宅基地曾经的归属着手。但时过境迁,老宅基地周围已发生了很大变化,黄、胡两家的记忆也有些模糊。

想来想去,胡付生想到了乡贤参事会,邀请当地年长、有威望、居住时间长的6名“乡贤”仔细回忆及辨认,6人均认为坟墓所在地是胡春家的老宅基地。原来是老黄记错了,过去修那几座老坟时,胡春也没有提出来,这次因儿子生病,胡春才提了出来。

自觉理亏,再加上有乡贤这样的道德团体加以劝说、制造舆论压力,老黄决定迁坟。在星光村的村干部看来,这就是自治、法治和德治“三治”合一的有效案例。

老黄儿子的坟迁走后,胡付生得到了一笔200元的奖励。和兼职调解员不同,每成功调解一次纠纷,像胡付生这样的专职调解员可获得50-300元不等的奖励。此外,他每年还有3万元的固定收入。

“现在很多纠纷可以通过无讼工作室来调解。”星光村村支书许强告诉南方周末记者,息事无讼有一整套工作机制,除了无讼工作室,也有乡贤参事会这样的议事平台。同时,为了避免村“两委”人员既是运动员又是裁判员,村里还设立了百事服务团、法律服务团对涉及的政策、法律的适用情况进行监督,组织道德评议团对无讼工作开展情况进行评议。前者多由律师、法官等专业人士组成,而后者依靠当地有名望的人。

从数据来看,通过“息事无讼”的方式来化解矛盾纠纷是有效的。据新埭镇党委副书记马根良介绍,2018年,全镇“万人成讼率”近十年首次呈下降态势,降幅达15%。

此前平湖市法院对辖区内“万人成讼率”的调查结果是,2018年以前,新埭镇连续多年以6%的幅度上升。

员额法官年人均结案316件

平湖“无讼”试验的起因,与当地法院“案多人少”有关。

2011年,赵阳就任平湖法院院长后,诉讼量成为他关注的焦点问题之一。随着平湖经济的发展,民诉案件的数量快速增加。据赵阳统计,2011年,平湖法院收案数是七千多起,到了2017年,就翻了一番达到了一万四千多起。

“长此以往,当地案多人少的矛盾只会越来越突出,甚至可能会影响结案质量。”赵阳说,平湖的司法资源十分有限,员额法官只有43名,2018年人均结案数已经是316件。

从书记员、助理审判员,到审判员,再到庭长,赵阳任院长前在法院系统有13年基层工作经验。他觉得实践中存在一些诉讼误区,有些群众遇到矛盾纠纷,正常的反映诉求、调解协调的渠道不走,就直接去法院。

每年市人代会召开期间,赵阳作年度工作报告时,都会提到“案多人少”的矛盾。2017年年初,有市人大代表找到他说,“这个问题每年都会提,我们也知道是件麻烦事,能不能想办法解决?”

“这个问题单靠法院是解决不了的。”赵阳开始琢磨,能否借助乡镇的力量,把家事、邻里纠纷、小额债务、交通事故等适宜调解的案件的调解程序前置。他先在法院内部班子会上提了这一想法,有人认为,这件事如果由法院来提,可能会让人产生误会,认为法院是推卸责任,不想办事。

这也是赵阳所担忧的,但他觉得,加强立案前的调解不仅可以缓解法院压力,减少对抗性诉讼,也有利于基层的和谐稳定。他还是决定,写个报告给平湖市委政法委。

刚转任市委政法委书记不久的王道平,与他的想法不谋而合。王道平此前任平湖市常务副市长,分管城乡建设、综合执法等工作。2019年11月3日,王道平对南方周末记者说,如今社会矛盾纠纷处于易发、多发期,信访案件中有70%都涉及城乡建设、执法等,都是他分管的领域,他在当时感到压力很大,但政府的资源和力量又很有限,“管不过来”。

用王道平的话来说,既通过基层善治从根本上避免和减少矛盾纠纷的产生,又通过非诉讼的方式使矛盾纠纷少流入诉讼和信访渠道,是平湖一直在探究的问题。

王道平把法院和自己的初步想法,向平湖市委书记祁海龙作了汇报,祁海龙很重视,表示可以加紧研究。当时,距平湖五十多公里的海宁市已经开始行动,平湖和海宁都是嘉兴下属的县级市。2017年6月,嘉兴首个“无讼村(社区)示范点”落户海宁市斜桥镇华丰村,试验如何把矛盾化解在诉前。

带着追赶的心态,陆稼书故里平湖也启动了“无讼村”创建工作。

“有些问题调解不了”

“无讼工作室可以集合人力和组织资源,化解一些原有解决途径无法化解的问题。”沈晓斌是平湖新埭镇星光村治保主任。作为当地人,他考上“大学生村官”后就回村协助村支书搞建设,一个很深的感受是,在农村化解矛盾纠纷很不容易,一些途径在风俗习惯、宗教仪式面前,发挥不了作用。

体会更深的是马根良,担任新埭镇党委副书记之前,他在派出所工作过几年。在他印象中,基层有两个明显特征。一是矛盾突出,一些纠纷若无法化解容易升级演变为暴力行为;二是基层自治组织未能充分发挥作用,没有形成有效的化解纠纷的途径。结果要么是纠纷日积月累,最终引发群体性事件,要么直接诉诸法律,浪费司法资源。

经过一年多探索,新埭镇逐渐总结出了“发现问题-协商讨论-调解处置-监督指导-评议评价”的工作路径。

发现问题是“息事无讼”的第一步。“你都没发现问题,怎么实现‘小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交’呢?”沈晓斌说。

如何发现?平湖的基层干部通常依靠四种方式:一是村民反映,二是无讼调解员走访,三是上级部门交办,四是网格员下沉。

“村里现在构造了三道防线,我和胡付生是第一道,其他村干部是第二道。此外,10名由法官、律师等组成的兼职调解员成了第三道。”沈晓斌说,但有时候也会防不胜防,反映到上面了,他们才知道。

“上面”是指村以上还有镇(街道)和市级“无讼”中心,再往上就是法院诉前调解。一般情况下,法院认为可以在村级调解的纠纷,会直接通报给村一级,让他们介入。

“我们实在解决不了的,也只有向上汇报。”胡付生说,特别是涉及多部门的或者需要执法力量来解决的。

平湖市委政法委书记王道平也坦承有些村里的矛盾纠纷,诸如退役军人的安置、企业遭遇的产业政策等问题,还是需要市一级领导重视和市、镇级“无讼”中心直接介入。

谨防“无讼”变“压讼”

“应该认识到,‘无讼’建设是一项复杂的社会系统工程,并不是一蹴而就的。”王道平认为,“息事无讼”是深化自治、法治、德治“三治融合”的新实践。

自治、法治、德治“三治合一”作为社会建设领域的一项改革,被十九大报告予以确认后,已在全国多地推广开来,例如江苏丰县的“乡贤调解室”,浙江桐乡的“乌镇管家”。

长期关注“三治”改革的浙江大学公共管理学院院长郁建兴,在考察多地社会基层治理后觉得平湖的做法是个不错的尝试,既节省了诉讼成本,也缓和了社会矛盾和对抗,缓解了法院案多人少的困境。

2007年中国各级人民法院受理的案件总数为550多万起,到2017年,这个数字上升到了1290多万起。在郁建兴看来,诉讼是社会矛盾的集中反映,要化解以诉讼方式表现出来的社会矛盾,必须采取社会化的对策措施,而“无讼”文化催生的民间调解制度把国家权力与社会力量结合起来,通过综合运用理、法、情等手段和村规民约来调和矛盾。

从平湖两年多取得的成绩来看,“无讼”是有效的。2019年前9个月,平湖市法院收案总数为9381件,同比下降8.2%,民商事案件同比下降13.9%。2018年,平湖市信访事项县级走访比为90.8%,列全省县(市、区)第一位。

收案总数下降的背后是万人诉讼率的降低。作为村里的兼职无讼调解员,沈晓斌感觉工作压力变大了,村里一旦出现纠纷,他就会和无讼调解员第一时间赶到现场,若遇到想通过打官司解决问题的,他们会邀请当事人在线和法律顾问联系,争取诉前化解。对未成功解决的问题,他们要进行评议讨论,形成新的解决方案。尽管如此,他还是担心村里的万人诉讼率会提高,影响考核。

根据平湖市“无讼”村(社区)创建指标体系(试行)要求,村(社区)万人成讼率凡是高于所属镇(街道)平均数的,考核要被扣分,发生以本村(社区)居民为原告,以本镇街道为被告的行政案件也要被扣分。

在行政考核指标的高压下,如何避免基层把“无讼”变“压讼”是道难题。浙江省社科院院长何显明到平湖调研后就指出,要避免简单地以无讼或者法院收案数作为衡量治理成效的最高尺度,更要避免把诉讼案件的发生率作为考核指标,因为在执行过程中,很可能产生威逼利诱。

2019年11月3日,当记者追问王道平有什么具体措施来避免上述问题时,旁边一位政法委的工作人员连忙解释,根据规定,凡是侵犯、剥夺当事人依法诉讼权的,一律实行一票否决,“无讼不是为了‘压住’问题,而是通过‘三治合一’的方式,通过调解解决问题。”

当天,在平湖召开的息事无讼文化高峰论坛上,也有专家提到这个问题。王道平关注到了学者的担忧,他表示在将来的工作中,会注意这块工作,强化和完善包括加强司法调解在内的多元化解机制,引导、指导当事人在多元化解平台上进行矛盾纠纷的调处。

郁建兴给当地政府的建议是,要强化引领性指标,弱化绩效性目标。也就是说管理者要多注意每天可以化解多少矛盾纠纷,而不是规定每天必须要化解的纠纷数量。用何显明的话来说,“不能像有些干部看GDP数字一样,为了追求无讼的政绩效果,只盯着无讼案件的发生率来看。”

南方周末记者 杜茂林