光明时评:制定反家庭暴力法实施细则,让反家暴落地有声

作者:刘永廷

连日来,“家暴”新闻不断被爆出,再次成为人们集中关注的热点。但反家庭暴力不应只是一阵风,而应该成为一种社会共识,一种长期的、始终的关注。

2016年3月1日《反家庭暴力法》实施,对预防和制止家庭暴力起到了非常重要的作用,成为各地各相关机关防治家庭暴力的基本法律依据。同时,部分地方也积极出台地区性的反家庭暴力实施办法或者条例,来具体落实细化其相关规定。但纵观推进成效,仍有一些问题亟待完善,具体的制度操作及落地方面还需加强。

可操作性的制度落地,执行才有力。《反家庭暴力法》总共38条,其中规定的一些防治家庭暴力的重要制度、规定都比较笼统、原则,缺乏可操作性。比如,行政告诫是《反家庭暴力法》的制度创新,但其对行政告诫的规定的适用条件、其与治安处罚适用条件的区别、行政告诫的程序、行政告诫书的样式、告诫后的回访、告诫后行为人再次施暴的处置措施等,都没有明确的规定。这种情况就导致基层公安民警在实务中缺乏执法的具体依据。

再如,我国《反家庭暴力法》将庇护场所定义为“为家庭暴力受害人提供临时生活帮助”,但没有明确界定有关庇护所的设置标准、工作原则、申请庇护、脱离庇护条件、庇护期限、日常管理等内容。由于法律对庇护场所的定位存在一定的问题,实践中有的地方将庇护所设置在老人院,有的设置在区县的民政社会救助站里。这样的庇护所,在保护受害人人身安全方面的效果令人质疑。目前庇护所的入住率非常低,有的基本处于空置状态,对庇护所的功能定位也比较偏窄。比如在庇护所开展劳动技能培训、心理干预、社工介入、方便受害人及其未成年子女居住需要等功能被忽略。

多机构合作干预,各司其职才有联动效力。家庭暴力是一个复杂的社会问题,具有隐蔽性、反复性、周期性和长期性等特点。妇女和儿童是家暴的主要受害者,受害后产生的服务需求是多种多样的。任何单一机构都无力承担所有干预工作,无法满足受害人的多样服务需要。而多机构合作的工作机制可以依照工作流程迅速聚集起各种资源满足家暴受害人的需要,例如保护令、告诫书、庇护中心满足安全需要,伤害鉴定满足证据需要,法律援助满足诉讼需要,慈善救助满足资金需要等。

根据各国反家庭暴力的经验,家庭暴力防治需要多机构合作干预,但目前来看,国内多机构合作机制并没有真正建立起来。根据《反家庭暴力法》的规定,县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构,负责组织、协调、指导、督促有关部门做好反家庭暴力工作(第4条)。但从性质上看妇儿工委只是一个妇女儿童工作的协调机构,法律虽然明确了由其牵头开展反家暴工作,但对其在多机构合作机制中应该发挥什么样的主导作用,可以支配哪些资源,拥有哪些具体权限并没有做进一步的规定。面对具体个案和具体问题,如果主导机构缺位,各部门被动等待,多机构的合作就无法实现,或者会流于形式。一些地方虽然创立了自己的多机构合作模式,如湖南的多机构联席会议、山东将家庭暴力纳入社区网格化管理服务中等,都在为多机构合作搭建平台,但这都是地区尝试,尚未有全国的统一制度出台。《反家庭暴力法》没有明确上述多机构成员单位如果违背应当履行的法律职责,将承担怎样的法律后果,这很大程度上降低了多机构联动在实践中的操作性。从法理上讲,一个法律行为,有假设就必须有制裁,否则假设就形同虚设。

加强反家暴专业知识培训不可少。目前来看,反家庭暴力机构工作人员缺乏反家庭暴力专业知识的培训。受害人遭受家庭暴力后首先的反应就是找警察,警察的态度和处理方式直接影响后续的工作进程,是否构成家庭暴力,应该采取什么措施,是否需要其他机构的介入和干预,往往需要借助于警察在现场的判断。没有经过专门的反家暴知识和技能的培训的警察往往将家庭暴力和一般家庭纠纷混同,多以民事调解来处理,容易导致不良后果。2019年6月7日山东滨州阳信县16岁的初三女孩杨瑞立被亲生父亲杀死,其父之前一直存在对杨瑞立及其母亲的家暴行为,杨瑞立及其母亲多次报警,当地警方却往往以调解结案,并没有启动行政告诫程序,更没有启动多机构合作来干预家庭暴力。

当然,除上述问题外,在实施《反家庭暴力法》过程中,各级人民政府也应当对反家庭暴力工作给予必要的经费保障。比如,《湖南省反家庭暴力法实施办法》明确规定县级以上人民政府有关部门、人民法院、人民检察院、人民团体、救助管理机构、福利机构,可以通过购买服务、项目合作等方式,为家庭暴力受害人提供心理辅导、家庭纠纷调解、法律咨询等服务,这对于预防家庭暴力是非常积极的。

综上,这些客观存在的问题,制约甚至影响着反家庭暴力相关工作的进一步实施与推进。因此,应尽快制定全国统一的反家庭暴力法实施细则,从全国范围统一防治家庭暴力的具体措施和执法标准,避免地方立法的立法层级低、立法资源有限等限制,从而,让《反家庭暴力法》更好地发挥作用。

(作者系中华女子学院法学院讲师)