副部级央企国家管网公司:资产边界待定,三大难题待解,监管面临考验

由于油品管道的运输方向较为固定,国家油气管网公司的成立对油品市场的影响不大,其影响主要是在天然气产业。政府重组管网的初衷就是为了加快管网建设,鼓励天然气下游市场的发展。

文 |《财经》记者 徐沛宇 韩舒淋

编辑 | 马克

延宕多次的国家石油天然气管网集团有限公司(下称国家管网公司)今天终于成立,这是中国政府推动石油天然气行业市场化改革的关键一步,对油气行业、尤其是天然气行业的未来发展至关重要。

按照“管住中间、放开两头”的顶层设计思路,设立国家管网公司的目标是构建“X+1+X”的市场化新格局,即上游资源多主体、多渠道供应,中间环节通过国家管网公司统一集输,下游销售市场充分竞争。

12月9日上午10点,国家管网公司在京举行了简短的成立大会,仅约35分钟即告结束。中共中央政治局常委、国务院副总理韩正,国家发改委主任何立峰、国务院国资委主任郝鹏等领导出席了会议。中石油董事长王宜林、中石化董事长戴厚良、中海油董事长汪东进及多家能源央企高管也均参会。

如此前外界预期,中石油总经理张伟出任国家管网公司董事长,中石油副总经理侯启军出任国家管网公司总经理。

国家管网公司筹备组于今年7月底成立,筹备组领导班子有七位成员,其中来自中石油的三位,来自中石化和中海油的各两位。张伟为筹备组组长,筹备组成员还包括侯启军,中石油管道公司总经理、党委书记姜昌亮,中石化副总经理刘中云,中石化财务总监王德华,中海油副总经理李辉,中海炼化董事长何仲文。公司成立后,公司领导班子成员共有8位,除已有筹备组成员外,还包括一名纪委书记。

筹备期间,在中石油旗下东方地球物理公司临时办公的筹备组核心团队有三十余人,加上借调人员共有七十余人。

新生的国家管网公司为副部级央企,据《财经》记者了解,公司已经完成工商登记注册,办公地点为朝阳区东土城路5号城科大厦。相关业务重组、资产划拨的进展情况,国家管网公司相关人士对《财经》记者说,都在有序进行之中,目前没有可公布的时间表。

据《财经》记者了解,划归国家管网公司的资产大部分已有定论,少部分有待协商,公司短期内尚不具备独立运营的条件。

多家天然气下游企业相关人士12月7日对《财经》记者表示,暂未接到与国家管网公司对接业务的通知,预计短期内不会改变现有对接模式。

本轮油气体制改革可以追溯到2014年6月召开的中央财经领导小组第六次会议,但其后三年,改革进展缓慢,直至2017年5月中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》,改革才得以加速。从那时起,国家油气管网公司即将组建的消息就开始传出。到今年3月19日,中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过《石油天然气管网运营机制改革实施意见》,国家油气管网公司成立被认为只差临门一脚,但仍然延宕至今。

或许是吸取了电力体制改革的经验教训,国家管网公司的商业模式被明确为“准许成本+合理收益”,这将有力防止出现新的垄断巨头。但此种模式下,管网公司如何保证运营效率是一个巨大挑战。

资产边界待定

国务院发展研究中心资源与环境研究所研究员郭焦峰12月7日对《财经》记者表示,划入国家管网公司的资产边界还在讨论之中,尚未完全确定,但资产与相应债务同时划拨这一原则总体已确定。

国家管网公司的股权结构尚未公布,这也是筹建过程中博弈的焦点之一。此前业内曾有国资委、中石油、中石化、中海油四方按4:3:2:1的比例持股管网公司的方案流传,但据《财经》记者了解,这一方案已被舍弃。

另据《财经》记者多方了解,管网公司暂由国务院独资现金出资注册,由国资委履行出资人职责。未来将划入三大石油公司相关资产,届时三大石油公司也将持有公司股权。此外,还可能有其他国有资本参股,从而在集团层面实现股权多元化,各方参股比例也已初步有定论。

国家管网公司的组建以《石油天然气管网运营机制改革实施意见》(下称《意见》)为指导。意见由中央全面深化改革委员会今年3月审议通过,未公布全文。据《财经》记者了解,该意见对国家管网公司的资产组成表述是:三大石油公司全资和控股的天然气干线管网,即4兆帕及以上的天然气管道及附属设施全部纳入国家管网公司。三大石油公司全资和控股的6.4兆帕及以上的原油、成品油管道原则上全部纳入国家管网公司。储气库和液化天然气(LNG)接收站部分纳入国家管网公司。

目前争议最大的是哪些LNG接收站纳入国家管网公司。坊间流传有三种版本,分别为:共5个、7个、9个接收站纳入国家管网公司,各版本纳入的接收站项目各不相同。另据《财经》记者了解,未来可能纳入国家管网公司的LNG接收站也有可能超过9个。郭焦峰说,纳入国家管网公司的LNG接收站已基本确定,三大油均有相关资产并入。其中,来自中海油的接收站将成为国家管网公司接管LNG接收站的主力。

“中海油划入国家管网公司的LNG接收站偏多,主要是其管网资产较少。” 中海油研究总院规划研究院战略研究员许江风对《财经》记者说,中海油为了达到在国家管网公司相应的持股比例,只能拿出比中石油、中石化更多的LNG接收站。

三大石油央企拥有中国油气管网总里程80%以上。其中,中石油运营的油气管道总长度为 8.4万公里,约占全国总里程的63%,其原油管道、天然气管道长度分别占全国的68.9%、76.2%。中石化和中海油的管道总里程没有官方口径数据,有统计称中石化旗下油气管网约占全国的15%,中海油约占7%。

公开资料显示,目前中国已投产的LNG接收站共21座,中海油拥有9座,年处理能力为3380万吨,居全国首位。中石油和中石化各拥有3座接收站,年处理总能力分别为1600万吨和900万吨。

另一方面,上述意见称,三大油在省级管网公司所持股权全部纳入国家管网公司;国际管网则暂不纳入国家管网公司。《财经》记者从多位业内人士处获悉,这部分资产划拨已无争议。

三大难题待解

国家管网公司的主营业务是油气管网的调度。未来,三大石油央企的管网调度业务将全部转为国家管网公司运营。如何建立一个公平、公开、公正的调度规则,将是管网公司面临的第一大难题。

此外,成立国家管网公司后,原有的油气运营体系将无法继承,须全部重构,这在运营层面相当棘手。已有的合同未来如何处理,以后新的购售合同是否需要引入管网公司共同来签订?诸多细节问题,都需要逐一解决。

郭焦峰认为,国家管网公司成立后面临最大的挑战即是调度系统的磨合。短期内国家管网公司将与三大石油公司协同调度、相互配合,预计在明年供暖季可实现由国家管网公司独立调度。此外,还需要出台一系列配套的法律法规,才能保障国家管网公司平稳顺利运营。

国家管网公司与省级管网公司的关系是其第二大难题。《意见》对此仅做出方向性表述——鼓励地方以省级管网资产入股国家管网公司,积极引导和推动省级管网公司以市场化方式融入国家管网公司。

省级管网的改革将成为油气体制改革接下来的重要议题。许江风表示,国家管网公司需要花很大精力理顺与省级管网公司的关系。由于三大油企以后将不再负责管道建设,国家管网公司需要吸引外部资金来建设管网,因此,最好的办法是在各省重组现有的省级管网公司,由国家管网公司控股,以省公司的平台去融资。

如何将三大石油央企相关资产从其上市公司里剥离是第三大难题。“管道在上市公司里的原值是多少?增值了多少?划拨到新的公司里如何作价?这些都需要有精确的计算,以及合理的评估。”中石油经济技术研究院高级经济师徐博此前曾对《财经》记者说,“国有资产的划拨也需要走符合证券市场规则的程序,这不是一时半会儿可以完成的。”

在这三大难题之下,国家管网公司从挂牌到完全独立运营,还需要少则半年,多则三年的过渡期。

融资和运营效率挑战

由于油品管道的运输方向较为固定,国家油气管网公司的成立对油品市场的影响不大,其影响主要是在天然气产业。政府重组管网的初衷就是为了加快管网建设,鼓励天然气下游市场的发展。

在中国能源结构转型的大背景下,天然气作为最清洁的化石能源,被决策当局定位未来主体能源之一。但管网的欠缺是我国天然气产业大发展的短板,公开资料显示,目前国内油气长输管道总里程约13.31万公里,其中,天然气管道约7.72万公里。

与北美、欧洲天然气大国相比,中国管网里程明显偏少。美国天然气干线管道长度为42万公里,俄罗斯天然气干线管道长度为19万公里。从干线管道密度来看,中国仅为美国的1/8、法国的1/9,且互联互通程度低。

《财经》记者了解到,中国政府经过考察和调研后决定,将中国天然气产业发展对标美国。国家发改委和能源局发布的《中长期油气管网规划》提出:到2025年,油气管网规模达到24万公里,其中原油、成品油、天然气管道里程分别为3.7万公里、4万公里、16.3万公里。也就是说,未来五六年的时间里,新建油气管网的总里程要超过10万公里,天然气管道的总里程要翻一番。

中石油管道局去年曾测算,“十三五”到“十四五”期间,要实现新建10万多公里油气管道的目标,需要投资1.6万亿元。

根据《天然气管道运输价格管理办法》,国家管网公司的管输价格由国家发改委按照准许成本加合理收益的原则给出,具体以可行性研究报告的成本参数,以及税后全投资收益率8%、经营期 30 年确定。

剔除包括融资成本在内各项成本及费用后还能实现8%的利润率,这对管网公司的运营效率提出了非常高的要求。

监管面临考验

国家管网公司的成立受到国际石油公司的极大关注。埃克森美孚中国天然气市场营销总裁辜子珊12月7日在 “2019全球能源转型高层论坛”上表示,中国国家管网公司的成立只是第一步,相关的监管制度和市场都需要进一步的配套政策,才能够保证该公司的成功。油气市场的秩序应该简单且透明,保证监管和商业的分离,才能实现公平的市场竞争。

一般而言,监管由市场准入、价格、市场运行三大部分组成。鉴于干线管输环节由国家管网公司独家运营,管输价格由发改委制定,那么市场运行环节的公平开放就成了焦点。

在过去的一体化经营模式下,干线管网环节基本由三大石油公司垄断,其它市场主体很难得到公平接入。在管网公司独立运行之后,理论上消除了利益冲突,公平接入得以实现。今年5月,国家发展改革委、国家能源局、住房城乡建设部、市场监管总局联合发布《油气管网设施公平开放监管办法》,也提前为国家管网公司成立做了准备。

但从过往经验来看,即便机构设置和法规制定到位,也未必能够实现市场的公平开放。以电力行业为例,发电和与输配电的分离之后,实际情况与改革初衷背离甚远,反而让电网公司形成了新的垄断和价格话语权。“监管者成为被监管者的俘虏”这一经济学经典命题再次得到印证。

鉴于国家油气管网公司是“准许成本+合理收益”的商业模式,与新一轮电改前电网公司两头吃差价的模式迥然不同,因此很大程度上可以避免新公司的利润冲动,但新公司仍然是事实上的垄断主体,如何避免其利用垄断地位不当牟利,同时避免其陷入低效运营,对于监管方和资产所有者,都是不容忽视的挑战。