李伯重:皇帝最重要的权力是什么?

国家权力包括哪些?孟德斯鸠在《法意》中说:“无论何等政府,其中皆有三权之分:曰立法之权,曰行政之权,曰刑法之权”,“是故专制之君主,其三权萃于一人”。

但是他所说的是近代政府权力的结构。近代以前,这种“三权分立”的权力构架尚未出现。因此近代以前的国家权力主要是行政权,立法权和司法权则是行政权的附庸。行政权又可分为决策权、执行权和监督权。

帝制中国的国家权力也主要是行政权,且其行政权也主要由执行权、监察权与决策权组成。在理论上,这些权力都掌握在皇帝手中,但是皇帝要依靠臣下去做各种工作,而要他们做工作就要给他们相应的权力,因此皇帝必须“出让”一部分权力给臣下。

那么,皇帝通常会“出让”哪些权力而自己保留哪些权力呢?

皇帝“出让”的权力首先是监察权。因此在帝制中国政治史上,很早就出现了监察权与其他两种权力(决策权和执行权)的相对分离。

明代将唐代建立起来的御史台三院制度合而为一,统归于都察院,并创设了负责监察六部的六科给事中制度。都御史与六部平行,合称七卿,“职专纠劾百司,辩明冤枉,提督各道,为天子耳目风纪之司。凡大臣奸邪、小人构党、作威福乱政者,劾。凡百官猥茸贪冒坏官纪者,劾。凡学术不正、上书陈言变乱成宪、希进用者,劾。遇朝觐、考察,同吏部司贤否陟黜。大狱重囚会鞫于外朝,偕刑部、大理谳平之。其奉敕内地,拊循外地,各专其敕行事”。

十三道监察御史“主察纠内外百司之官邪,或露章面劾,或封章奏劾”。明代都御史的权力比前代御史更大,到了明代中后期甚至皇帝本人也往往成为他们批评的对象。因此到了明代,监察权的独立性比前代有所增强。

决策权与执行权的关系比较复杂,因此二者的分离也比较困难。理论上,决策权和执行权都掌握在皇帝手里,但是由于皇帝个人无法承担这些工作,因此需要助手帮助。

明代以前,皇帝的主要助手是丞相。丞相“掌丞天子,助理万机”;“宰相之职,无所不统”。用汉哀帝的话来说,就是“丞相者,朕之股肱,所与共承宗庙,统理四海,辅朕之不逮,以治天下也。……秉社稷之重,总百僚之任”。

由于丞相的这种地位,他不仅可以参加决策,而且在决策中还拥有相当大的权力。因此宰相不仅握有执行权,而且与皇帝分享决策权。

然而,决策与执行是不同性质的工作,要更加有效行使行政权,必须把二者分开。这两种工作的分离在秦汉就已显现,皇帝和宰辅之间大体上存在着一种分工,即前者主导大政方针、后者负责日常政务。这种分工在唐代已经开始制度化,但是在实际运用中分工程度尚不高。

到了宋代,主要决策往往仍然是皇帝与宰辅商议而最终定案,双方在决策过程中是高度“一体化”。由于皇帝与丞相之间的分工不明确,彼此之间的权限有重合之处,使得丞相成为皇帝猜忌和提防的对象。

正因如此,明太祖废了宰相之职。但是废除宰相之职后,皇帝必须自己来做原先是宰相做的工作,结果是连精力过人的明太祖也感到劳累不堪。他询问臣下应如何办,监察御史许士廉等说:

创制立法,天子之事。既出圣裁,实为典要。但虑陛下日应万机,劳神太过,臣愚以为宜设三公府,以勋旧大臣为太师、太傅、太保,总率百僚庶务。其大政如封建、发兵、铨选、制礼作乐之类,则奏请裁决,其余常事循制奉行,庶几臣下绝奸权之患,主上无烦剧之劳。

明太祖虽然好强,但对此也表示同意。

他在《皇明祖训》里把君臣之间的分工进行了清楚的界定:“今我朝罢丞相,设五府、六部、都察院、通政司、大理寺等署,分理天下庶务,大权一归朝廷,立法至为详善。”五府、六部、都察院、通政司、大理寺等“分理天下庶务”,是执行部门,拥有执行权。“大权一归朝廷”的“大权”,就是决策权。这个权力是“朝廷”独占的,而“朝廷”就是皇帝。

因此,各政府部门只是“分理天下庶务”,执行皇帝的决定。换言之,皇帝只需负责“大政”的决定,其他“常事”则由三公领导百官依照制度处理。这清楚地表明皇帝和百官之间的分工:皇帝负责决策,百官负责执行

然而,即使仅只是决策工作,皇帝也必须有辅佐臣僚予以协助。这些辅佐臣僚起先都是皇帝的私人秘书或者顾问,只“参预机务”而“不得平章国事”。然而事情发展总是与皇帝的个人意愿相违。这些臣僚开始是为皇帝决策提供咨询,逐渐转变为皇帝决策的主要助手,最后又变成不仅参与决策,而且实施决策的“真宰相”。

于是皇帝又不得不绕开他们,任用新的私人秘书或者顾问来协助他决策。

由此可见,决策权是皇帝最重要的权力,不容与任何人分享。

由以上讨论可见,决策权是帝制中国国家权力的核心。以西蒙(HerbertAlexanderSimon,司马贺)为代表的决策理论学派认为决策是管理的中心,决策贯彻于管理的各个方面和全部过程,管理就是决策。组织是作为决策者的个人所组成的系统,组织中的领导人的重要职能就是做决策。

国家是一种特殊的组织,其领导人最重要的职能也是做决策。在帝制中国,皇帝是国家这个组织的最高负责人。因此皇帝最重要的职能就是对国家大事进行决策,而决策权也是皇帝最重要的权力。

本文选摘自李伯重:明代后期国家决策机制研究,《中华文史论丛》2019年第1期