分手后别再找我?“脱欧”还有续集

距离1月31日英国正式“脱欧”已经半月有余,但英国和欧盟在达成共识方面不仅处于“零突破”阶段,双方还纷纷发出强硬表态试图增加未来谈判筹码。2月13日,英国首相约翰逊改组内阁,分析人士认为,英国今后可能采取更具扩张性的财政政策。

英国这场“脱欧”大戏尚未落幕,未来与欧盟谈判前景如何?我们有请复旦大学欧洲问题研究中心主任丁纯为您分析。

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英国忐忑不安“驶向未知”

约翰逊加强管控“钱袋子”

:经过长时间谈判终于实现“脱欧”,英国改组内阁透露哪些动向?

:1月31日,自2016年6月23日公投决定“脱欧”以来,经过了1317天的反复博弈,历经三任首相,三次推迟,英国终于迎来了正式“脱欧”的历史时刻。既有议会广场上兴高采烈庆祝英国重新单飞的“脱欧”拥趸,也有支持“留欧”人士充满唏嘘地在英国离欧洲大陆最近、隔海相望的多佛海峡白崖上,用投影在欧盟旗帜的蓝色背景下让象征英国的那颗星缓缓消逝,打出“这是我们的星星,替我们照顾好它”;既有约翰逊在“脱欧”演讲中“这是一个新时代的黎明”的宣示,也有欧委会主席冯德莱恩的深情道别“只有面对离别的痛苦,我们才知爱有多深”;既有大多数欧洲议会议员不舍地高唱苏格兰民歌《友谊地久天长》,亦有“脱欧”党前领导人法拉奇“我们走啦,再不回来”的得意挑衅。

约翰逊2月13日自就任首相以来首次改组内阁,多名“脱欧派”人士入阁。财政大臣贾维德拒绝留任,让原本温和的内阁调整突生枝节。约翰逊很快任命财政部第一副大臣苏纳克“补缺”以平息风波。

苏纳克先前在高盛供职,是印度一名富豪的女婿,坚定支持首相,常常现身媒体宣介政府政策。不少保守党人认为,苏纳克与约翰逊的“脱欧”后愿景可能更合拍。多家媒体预期,随着贾维德离开财政部、首相府加强对“钱袋子”管控,英国今后可能为推行“脱欧”后政府议程采取更具扩张性的财政政策。

按约翰逊的计划,在此后为期11个月的过渡期里,英欧要就未来的双边关系具体定位和安排,进行谈判博弈,才能最终完成真正现实意义上的“脱欧”。最新一期的《经济学人》中有关“脱欧”评述文章,在孤寂大海上一艘航船的背景配图下,冠以“驶向未知”的标题,或许充分反映了当下英国社会,对“脱欧”前路茫茫的焦灼和忐忑不安的茫然心情。

欧盟坚持一体化不能“点菜”

英欧谈判注定是难啃“骨头”

:英国与欧盟未来谈判的难点有哪些?

:婚离了,如何界定和旧伴侣的关系,对双方来讲,无疑是个难题。相较于拖沓了三年半的“脱欧”历程,过渡期中即将开启的实质性双边未来关系谈判,才是刺刀见红的难啃“骨头”,前者恐怕只能算是个“开胃菜”而已。

不再是一家人了,但还是搬不走的邻居。双方均表示要好聚好散,但如何弥合撕裂的伤口,委实不易。货物和服务贸易等经贸关系、人员流动、税收、数据共享、渔业、药品监管、航空业等一长串双边待谈的问题将会是今年3月正式开启的英欧经贸谈判和反复拉锯的焦点。

其中最核心的无疑就是“脱欧”后英欧间新经贸关系的界定。对英国来说,最希望是仍然保持单一市场和关税同盟的地位,却又不履行成员国需要承担的相关经济、社会义务及主权让渡。这显然无法获得欧盟的首肯。因此,目前约翰逊政府的现实选择和总体谈判思路,应该是倾向于在保留对人员流动、移民等主权和劳工权利、环境标准、国家补贴、食品、药品等经济、社会领域主权和自主规则以及司法独立等前提下,与欧盟建立零关税、零配额的、近似欧盟和加拿大那样的自由贸易协定关系。这在“脱欧”后的英欧经贸关系从最紧密的单一市场、关税同盟到最疏离的普通的世贸成员国之间的诸多选项中,无疑属于比较松散的一种。

一方面,约翰逊希望能满足强硬“脱欧”派的诉求:对边界(移民、人员流动)等领域的主权控制。另一方面,在谈判要价上,他又希望尽可能获取类似单一市场和关税同盟成员国的优惠,减少“脱欧”对英国经济和民生的冲击,使“脱欧”收益最大化。目前,英国已组建了40人的谈判队伍。

欧盟的谈判主导思想和条件也坚定清晰:鱼和熊掌不可兼得。一体化不是摘樱桃,不是自由挑选式的吃饭点菜。冯德莱恩言辞犀利:“如果不是成员,就不能继续享受成员国的好处,没有人员间的自由流动,就不可能拥有资本、货物和服务的自由流通。”原本在欧盟内部,就有很多成员国想减义务、增权利,诸如减少预算分摊,推迟开放劳工市场,获得优惠税率等。如果现在允许英国的不对称要求,无疑开了不是成员国,不用承担义务,仍然可以享受待遇的恶劣先例,岂不是有鼓励大家分家,而致队伍全散之虞。这意味着,英国在与欧盟的新经贸关系中能获取多大的红利,取决于英国愿履行多大的义务。

金融业是英欧谈判的一大焦点。以伦敦金融城为核心的金融业为英国提供了200万个就业岗位,创造了12%的GDP,贡献了服务贸易顺差的50%,而欧盟是其最大的出口市场。“脱欧”后,欧盟已明确不给单一市场以外国家金融准入执照。英欧双方应该会循着“脱欧”协议中双方议定的“监管等效”原则,即双方审核对方金融规则,确定双方的金融监管是否足够“相似”,协商谈妥相关金融监管等效原则的具体法规条文。在谈判中,英国应该会倾向于在获得准入的基础上,尽可能少采纳欧盟较紧的监管标准,为英国金融业赢得更多的自由和盈利机会。而欧盟则会坚持较紧的审核监管,并以此为筹码,换取英国在渔业等其他领域的让步。

从欧盟来看,出于法国等成员国的利益考虑,英国领海的共同捕鱼权是个还未谈拢的棘手问题。根据欧盟“共同渔业”政策,欧盟成员国享有成员国领海以外海域互相开放的“自由入渔原则”。约翰逊已经明确喊话,过渡期后要收回英国海洋主权。“脱欧”过渡期后,欧盟其他国家渔民将面临失去在英国海域共享捕鱼权的危险。这对欧盟的渔业和消费者造成双重打击。因此,欧盟提出要将共享捕鱼权和双边金融关系捆绑一起谈判。

此外,英国和西班牙有争议的飞地直布罗陀主权问题,应该也会成为英欧谈判的议题。欧盟成员国均站在西班牙一方,支持英欧达成的“脱欧”协议不包含直布罗陀的主张,实际声援西班牙对这一飞地的声索,而英国则认为属于英国飞地的直布罗陀,自然应适用英欧间达成的协议。

英国欧盟能否好聚好散

谈判可能变成“持久战”

:英国与欧盟的谈判未来前景如何?

:英国正式“脱欧”后,近日双方均已开始隔空喊价,亮出经贸关系谈判的要价和原则。但对双方能否在今年年底如期完成经贸谈判,结束过渡期,实现真正的“脱欧”,持怀疑态度的大有人在;对最终双方能达致何种经贸协定,也可谓是众说纷纭。

有关谈判时限结局,存在三种可能性:一是年底如期达成协议,皆大欢喜。二是年底前敲定大体框架和原则,并谈成主要内容,经双方同意延长过渡期,继续细谈,达成一个双赢可操作的全面自贸协定。三是达不成协议,也无意再延长谈判和过渡期限,出现实质上的“硬脱欧”。

笔者认为,第三种结局是双输,可能性不大。第一种较乐观的估计,有一定的可能性。英国约翰逊政府至今仍咬定年底前完成谈判,结束过渡期,有着较强烈的内在激励和外部约束。在国内,约翰逊在大选时许下了诺言要尽速“脱欧”,弥合撕裂的英伦社会,打造“全球化英国”。无论是许诺要加大注资英国医疗体系、投资基础设施和扶持相关产业等非传统保守党的政策举措,改善民众福利和生活,还是安抚和平息苏格兰、北爱等地区的独立呼声,均需尽快结束“脱欧”的羁绊,将注意力集中到发展经济,改善民生,安抚选民上来。对外,尽早结束与欧盟经贸谈判的掣肘,有助于英国加速与其他国家谈判确定新型经贸关系。

最可能出现的是第二种情况。谈成一个双方均可接受的协议无疑是双赢,符合共同的愿望。但全面的经贸协定,堪称包罗万象,双方一定会紧扣各自谈判的优先重点,给出可交换和妥协的筹码,经过讨价还价,博弈和磨合出各自的平衡点。英国与欧盟这对精于谈判,长于算计,锱铢必较的谈判老对手,一个欲图鱼和熊掌兼得,一个稳坐钓鱼台、坚守公平对等原则,肯定是针尖对麦芒,讨价还价,搏杀缠斗,必定耗时长久。就拿约翰逊最为心仪的欧加自贸协定模式而言,当时谈判就花了7年之久。而英国自身,光实现形式“脱欧”就花了三年半时间。且约翰逊本人此前也流露过谈判可能延长的说法。

至于谈判可能达成什么水准的英欧经贸协定,现在判断还为时尚早。有两点值得我们注意:第一,主动“脱欧”的英国无疑是个“叫牌者”,它需要塑造怎样的英欧新关系,并愿意付出多大的交换代价,有着“先手”选择优势。尽管英国政府内受强硬“脱欧”派和死忠“留欧”派的左右,外有美国等非欧盟国家的变相制约。英欧达成的经贸协定越全面、紧密,英国被要求遵守的欧盟的规则越多、领域越宽,它与美国等经济体谈判的余地和吸引力就越小。

第二,英欧这两个谈判对手之间,尽管双方互相需要对方,剪不断理还乱,但欧盟挟27个成员国之众,相较急于寻找新伙伴、单飞的英国,有求于英方的不多,谈判中更具主动和优势。笔者看来,谈判考验双方的意志、判断、智慧、耐心和技巧。最终英欧达成一个较松散的双边自贸协定的可能性颇大。

总之,宣布“脱欧”易,真正“脱欧”难。让我们拭目以待,追看“脱欧”谈判“续集”。祝英国欧盟好聚好散,归来还是朋友;愿全球化反浪中“脱欧”的英国,能改弦更张,再度踏上全球化之旅。