问教丨建立国家教育公务员制，是《教师法》修法的重要看点

资料图（东方IC）

作者 | 熊丙奇 教育学者、21世纪教育研究院副院长

据法制日报报道，我国《教师法》自1994年施行以来，对提高教师地位、加强教师队伍建设、保障教师合法权益、促进我国教育事业发展起到了重要作用。但随着我国经济社会发展，教育事业也发生了翻天覆地的变化，法律的一些规定已不能适应教育改革发展和教师队伍建设的实际和要求。目前，修改教师法已列入十三届全国人大常委会立法规划。记者近日从全国人大教科文卫委员会获悉，该委已促请有关部门加快修改教师法的立法工作进程，争取早日将法律修订草案提请全国人大常委会会议审议。

去年，教育部就曾表示，2019年教育部将全面深化新时代教师队伍建设改革，启动修订《教师法》，此外还将推动各地盘活事业编制存量，向教师队伍倾斜，并提高中小学教师入职门槛，进一步完善教师待遇保障机制。在笔者看来，修订《教师法》，关键在于明确公办中小学教师作为国家公职人员的特殊法律地位，同时，要切实建立依法保障教师权利的救济机制与问责机制。

我国现行《教师法》第二十五条规定，“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。建立正常晋级增薪制度，具体办法由国务院规定。”但是，这一规定在法律颁布25年之后，在一些地方尚未落实。为此，有不少教师对立法保障教师待遇并不看好，已有的法律规定都没有落实，仅立法能解决问题吗？

这就要看法律法规为何没有得到落实了。从《教师法》的具体落实情况看，存在两方面问题。一是教师的身份模糊不清。目前，在各地对教师的管理中，大多把公办中小学教师作为国家公职人员对待，比如，参照《公务员法》，明确教师不得有偿家教，但是，却没有按国家公职人员（公务员）依法保障教师的待遇。虽然《教师法》规定“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平”，但由于教师不是公务员，因此，不少地方对教师待遇的保障力度，不如公务员，还有的地方，把工资水平混淆为基本工资水平，不包含津贴、奖金，教师的基本工资水平比公务员高，但实际全部到手的收入，却比公务员低不少。

为此，2018年颁布的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的实施意见》明确，突显教师职业的公共属性，强化教师承担的国家使命和公共教育服务的职责，确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位，明确中小学教师的权利和义务，强化保障和管理。各级党委和政府要切实负起中小学教师保障责任，提升教师的政治地位、社会地位、职业地位，吸引和稳定优秀人才从教。这其实就是要明确教师的公务员地位，建立并实施国家教育公务员制。这应该是修订《教师法》的重要内容。

建立并实施国家教育公务员制，不只是给教师一个“身份”，更重要的是以此理顺教师待遇保障、责任界定。要建立并实施国家教育公务员制，必须有与之配套的教育经费保障机制，不能再由县级财政保障中小学教师的待遇，而要建立省级财政统筹保障的新机制。没有省级财政统筹保障的机制，也是一些地方不落实《教师法》的重要原因。而在实施国家教育公务员制之后，教师依法履行交流轮换责任，不得有偿兼职，也就顺理成章。这也是美日韩等发达国家的做法，作为国家教育公务员的公办中小学教师，依法享有国家教育公务员的待遇、权利，但同时必须履行相应责任，包括每五年必须轮换一次（一次推进义务教育均衡），同时不得在校外培训机构兼职。

二是对不依法保障教师待遇、落实教师权利的问责机制不健全。《教师法》规定，“地方人民政府对违反本法规定，拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的，应当责令其限期改正。违反国家财政制度、财务制度，挪用国家财政用于教育的经费，严重妨碍教育教学工作，拖欠教师工资，损害教师合法权益的，由上级机关责令限期归还被挪用的经费，并对直接责任人员给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但从实际情况看，有的地方拖欠教师工资，但对地方政府的问责并不严，除了经费是由地方财政保障外，一个重要原因是问责是由上级部门问责下级部门，也就是“老子问责儿子”，问责也就不了了之。

对此，近年来我国强调发挥教育督导的作用，依法督促地方政府履行教育职责，没有履行就公开问责。去年底，国务院教育督导委员会办公室发出通知，将于2020年开展义务教育教师工资待遇落实情况督导，对发现政策落实不到位的，将采取约谈、问责等多种措施督促整改。在此基础上，还应该加大人大问责和司法问责的力度，即全国和地方人大，要加大对法律落实的检查、监督力度，对落实法律规定对地方进行问责；对于地方政府部门官员不履行教育职责涉及违法犯罪的行为，要纳入司法程序依法追究法律责任。