文/李铁 编辑/杨溪
出品 | 腾讯新闻×原子智库
户籍制度改革一直是人们呼吁已久的一项公共改革，也是从2001年以来政策、文件持续推进的一项改革。但其进展之难，出人意料。
而在5月18日公布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中，又再次吹响户籍改革的号角：在促进要素市场化配置方面，提出了“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制”之外，还提到了“探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度”。
那么这究竟释放了何种信号？
本期“原子智库”分享中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁的解读：一是坚持户籍管理制度改革的方向和政策决心不变，作为推动要素市场化配置的一个重要组成部分；二是在推进改革的操作过程中要实现先易后难，而不是先啃硬骨头而造成不必要的麻烦——城市群内部公共服务差别不大，容易稳步推进，取得效果。
以下为正文：
谈到要素和资源的市场化配置，户籍管理制度改革是绕不过去的坎儿。
从2001年开始，党中央、国务院颁发了一系列文件，由简到难，在县以下小城镇率先放开落户管理，之后延伸到地级城市；在全面取消城区常住人口300万以下城市落户限制的基础上，现在又放开放宽城区常住人口300-500万的大城市的落户条件。
虽然在人口流出地区，对于各类地级城市来说，户籍的重要性已经不再如以前那般。但是在人口流入地区的城市，无论是大城市还是小城镇，几乎没有落实任何有关户籍管理制度改革的政策，甚至还设置了各种落户门槛和条件，提高了外来人口的落户难度。
不仅农民难以进城落户，城里人也难以到农村落户
其实说穿了，户籍管理制度改革就是涉及到一个更广泛人群的利益结构调整的问题。
改革开放前，户籍管理制度之严格，重点是在城乡关系上。那个时期，城市间的公共服务水平和供给能力差别不是太大，除少数个别城市外，其他城市间的人口流动并不存在太大障碍。当然，在不同人口规模和不同行政等级的城市，人口流动还存在着一定的条件限制，但至少没有像现在这样，落户条件如此严格。而不论哪一类城市，户籍管理制度的限制重点是在城乡上，所谓非农业户口和农业户口，有着天壤之别的差异。有了城市非农业户口，就可以确保商品粮的供应和各种轻工业品和副食品的票证供应；而农业户口，则只能靠自己种的粮食和蔬菜以及饲养的牲畜来养活自己。
对于进城落户之所以严格限制，是因为物资短缺、经济贫困的时代，特别是农产品供给严重不足。政策制定者一方面担心如果更多农业户口的人进城落户，那么将无法确保就业，形成很多的流浪人群，造成城市不稳定；另一方面则是担心农产品和依赖于农业的轻工业原料的供给严重不足，影响到城市里工人的生活保障和各种利益。
所以我们看到，从那个时候沿袭到现在的户籍管理制度，不仅是农民难以进城落户，而且城里人也难以到农村落户。因为农村集体经济组织的土地也不够城里人到农村来参与分配，而且有限产出也确实无法保证更多的城里人在农村占用更多的农村资源。
尽管为解决城市就业的困境，上世纪六七十年代曾经先后有2000多万应届中学毕业生上山下乡，挤占了部分农村资源。但随着后来进城落户政策的调整，绝大部分下乡知青基本都返城，从事各类就业。城乡人口变迁的格局就此相对稳定了一个时期。但是并没有改变因户籍制度形成的日益固化的城乡利益新格局。
改革开放前后，农村人要进城，除了通过高考、部分军人复员转业安置和婚姻等方式可以进城落户之外，也有因城市征地安排一部分被征用土地的村庄农业户口进城落户和就业。要想通过其他途径进城落户，则十分艰难。可见当时的城乡差距之大。
我们现在讨论的户籍问题，可能与当时的户籍管理制度有着根本的区别。至少随着改革开放，社会经济条件已经发生了天翻地覆的变化。
举例来说，本地农民进城落户的条件已经大大放宽，可以说没有更多的障碍。原因在于，城市郊区农民手中的土地比户口还要值钱，在盼望着征地拆迁获取高额补偿费用的预期之外，农村集体经济组织的各项福利也在水涨船高。虽然一部分远郊区农村集体经济组织的土地红利不高，但随着城市产业向远郊区的转移，还是会有升值的潜力。可以说，对于一个城市管理辖区的农村，进城落户的变迁压力不大，只要有钱买房，农民就能进城落户。
而相比之下，城里人到农村落户几乎没有任何可能。因为一方面有严格的政策限制，严禁城里人进入农村购买宅基地，限制城乡要素流动；另一方面，村里宅基地、各项福利和基于集体经济组织的选举行为，绝对不允许更多外来人口分享村集体利益。
这也说明了，我们经常提到的所谓户口的城乡界限，已经从原来的进城难变成现在的进村难。当我们提到要素和资源按照市场化进行配置的时候，无论是从户口，还是基于户口的土地以及福利分配，都存在着城乡反向流动的巨大阻力。
户籍制度改革难点在于本地人口和外来人口的差异
回过头来我们再看，涉及城市的户籍管理制度改革，难点不在于进城，而在于本地人口和外来人口的差异。其实道理和村庄一样，基于原来户籍管理体制的公共服务供给系统，也是按照行政管理区域提供的。例如某个城市的各项公共服务，特别是教育、社保等是严格限制只提供给本市城乡户籍人口的。
曾经有个发达地区城市的市长告诉我，他们有外省教师数万名，服务于外来人口子女教育。在职期间，这些外地户籍的教师可以享受与当地户籍居民和教师同样的待遇，但是一旦退休，他们只能回到家乡去享受原户籍所在地的社保。因为这个城市的财政无法承担这些外来人口退休后的养老负担。
大到上千万人口的城市，小到十几万人口的建制镇，不在于城市人口规模的大小，而在于外来人口所占比重的高低，未来会给当地财政增加多少社保负担。尽管这些外来人口已经给就业所在地的城镇做出了巨大的贡献，但是他们仍然不能完完全全地享受与本地城镇居民同等的所有公共服务待遇。户口和行政管辖区域公共服务提供的关系，决定了在人口流入地区的城市，户改难度类似于现在村庄。因为有限的财力大多提供给本地户籍居民的公共服务，不希望再有更多的新增外来人口来平摊未来可能的公共服务增长预期，而且也不希望因外来人口分蛋糕而影响到本地户籍居民可能享受到的各项待遇。
之所以限制公共财政对外来人口的支出，还存在着另一个重要原因，就是城市公共服务水平的差距。如果在改革开放前，全国城市的发展差距不大，可能在城市间流动人口的矛盾并不那么突出。但是随着改革开放，我国区域间和城市间经济发展水平拉开了巨大的差距，也不可避免地拉大了城市间公共服务水平的差距，而且这些都是需要财政支出来保障的。
对于人口流出地区和城市，希望得到更多的发展机会，希望增加更多的产业和人口；而对于人口流入地区和城市，则是希望外来人口保持增长，创造并留下更多的财政收益，但是人不能在这里落户。
而且长期以来，由于户籍管理制度改革进展较慢，财政支撑的公共服务把更多投入和利益分享给了本地户籍居民。而当户籍居民的利益增长之后，更不希望有更多的外来人口来平摊这部分利益，因为这会直接影响到每一个户籍居民的切身利益。除非外来人口身怀绝技，可能为本地发展做出超常规的贡献，或者是花大价钱投资和购买住房，才有获取落户权利并享受与本地城镇居民同等公共服务的可能。
回看一下我国户籍管理制度改革的进程，也就清楚，当经济发展水平没有形成足够差别，或者是资源和要素可能提供无限供给时，户口身份变迁的影响并不是特别大。但是一旦形成了供给能力的差距或当资源要素供给有限时，就会通过户籍制度来限制外来人口落户，人为限制可能额外增加的公共资源消耗。
当这种体制维持了较长时期后，利益格局就会相对固化，也导致了改革中会遇到的屏障。无论是城乡间户籍制度的反向限制，还是城市间户籍管理制度的强化，都在当前形成了严重的改革阻力。因为是针对城市内部更为广泛的社会群体，或者是全国较普遍的农村社区群体和组织，所以这项改革的推进就会受到各方面的阻碍。尽管中央有关政策和文件一再颁发，但是遭遇到地方、城市和农村社会的全面阻击，也会影响到政策的进一步落实。
我们注意到，这次中央新近颁发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中，在促进要素市场化配置方面，提出了“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制”之外，还提到了“探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度”。
这至少说明：一是坚持户籍管理制度改革的方向和政策决心不变，这是推动要素市场化配置的一个重要组成部分。二是在推进改革的操作过程中要实现先易后难，而不是先啃硬骨头而造成不必要的麻烦。城市群内部公共服务差别不大，容易稳步推进，取得效果。三是在经济高速增长过程中，可以加速推进改革。发展的成果可以缓解社会矛盾。而在经济增长遇到困难时，可以调整改革力度。特别是面临着新冠疫情对全球化产生的巨大影响，对我国经济发展也造成了前所未有的局面，我们可以先解决容易操作的问题，再逐步扩展公共服务城市间户籍和居住证识别和认证的推广面，把未来可能要攻关的矛盾面逐渐缩小，也是一个比较符合现实国情的考虑。
（文章标题为编者所加）
原子智库·腾讯小满工作室出品 | 第395期
实习运营编辑：赵家宁
本文版权归“原子智库”公众号所有，如需转载请在文后留言，经允许后方可转载，并在文首注明来源、作者及编辑。