持续推进产业扶贫 助力乡村全面振兴

湖北省政协农业和农村委员会 湖北省社会科学院

产业扶贫是精准扶贫最直接、最有效的办法,是管根本、管长远的扶贫方式,也是推进脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接的必然要求。农业农村部调查数据显示,全国有92%的扶贫户已经参与到带动作用明显的特色优势产业发展当中,已脱贫人口中主要通过产业帮扶实现脱贫的高达67%。由此表明,产业扶贫是实现脱贫攻坚的重要支撑,也是贫困地区全面小康与乡村全面振兴的基础性工程。在当前乃至今后一段时期内,我们必须持续深化推进产业扶贫各项工作,不断巩固既有脱贫成果,助力乡村全面振兴。

一、产业扶贫成效显著

近年来,湖北省委、省政府认真贯彻落实习近平总书记关于扶贫工作的重要论述和视察湖北重要讲话精神,各级政府、扶贫办和各对口扶贫单位积极探索和总结各类产业扶贫模式,切实将产业扶贫作为实现稳定脱贫的根本之策,并按照村有主导产业、户有增收项目的扶贫思路,不断做大做强扶贫主导产业,延伸产业链条,建立起稳定的利益联结机制。总体而言,我省产业扶贫成效显著,扶贫质量明显提升,基本实现了由“扶生存”到“扶发展”的根本性转变。

(一)扶贫产业体系加快构建

我省坚持因地制宜兴特,按照“新建发展一批、巩固提升一批、淘汰退出一批”的总体思路,持续推进区域性特色产业发展。2019年,全省37个贫困县农林牧渔增加值平均增长4.0%,建成主导产业54个;创建5个国家级特色农产品优势区和23个省级特色农产品优势区;创建44个全国“一村一品”示范村镇、85个省级休闲农业示范点、858个农旅产业扶贫基地。建成特色产业扶贫基地近2万个,优质粮油和特色经济作物生产面积稳定在4500万亩左右,累计惠及贫困人口316万人,带动率达到88.7%。建立起以龙头企业为引领、农民合作社为纽带、特色产业为承载的产业扶贫体系,逐步形成了“大产业、大聚集,小产业、广覆盖”的良性发展格局。

(二)脱贫增收效果显著增强

产业扶贫是保障贫困人口持续增收的重要途经。2013年至2019年,全省建档立卡贫困人口由581万人减少至5.8万人,贫困发生率从14.4%下降到0.14%,贫困县农民人均可支配收入由7266元增加到12911元,年均增长10.06%,比全国农民人均可支配收入增幅高2.56个百分点。此外,全省农村低保平均标准由2015年的3139元增加到2019年的5594元,农村特困人员救助供养平均标准由5692元增加到10286元。

(三)扶贫政策保障充足有力

产业扶贫政策是通过农林牧渔产业、乡村旅游开发等途径激发农户内源动力,是促进贫困地区脱贫农户摆脱生计脆弱性并实现稳定增收和长远致富的重要保障。近年来,我省投入资金力度不减,扶贫力量总体稳定。围绕农业产业新技术应用、新产品开发、新业态拓展先后制定并印发了《湖北省农业产业扶贫三年行动工作方案》《省农业科技助力精准扶贫三年行动方案》《湖北省农产品品牌三年培育方案》等系列产业扶贫支撑政策。今年13个部门又联合出台了《湖北省消费扶贫行动实施方案》,进一步强化了扶贫政策措施。

(四)利益联结机制更加紧密

在产业扶贫过程中,我省不断完善利益联结方式,逐步形成了长期可持续的产业扶贫模式。一是利益联结方式得到进一步完善,通过采取“党支部、企业、基地、合作社+低收入群体”的产业扶贫模式,稳定带动265.9万农村贫困人口,形成了“租金、薪金、股金”利益分配机制。二是利益联结渠道不断拓宽,指导各地建立股份经济合作社3106个,量化集体资产390.6亿元,推进“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革,支持贫困县建立县级交易机构25个,部署“湖北农村资产交易管理信息平台”,为开展产权抵押创造了有力条件。

(五)扶贫产业品牌更加响亮

2018年以来,我省不断加强扶贫产业品牌宣传,积极开展各类产业扶贫对接活动,着力优化农产品流通体系,深入实施“荆楚农优品”工程,推动质量兴农、绿色兴农、品牌强农。目前,我省已经创建28个省级以上特色农产品优势区,“三品一标”品牌数达1021个。去年印发的《湖北省农产品品牌三年培育方案》中提出实施农产品品牌培育“222”行动,重点培育2个省级核心大品牌、20个区域公用品牌和200个企业产品品牌,极大地提升了我省扶贫产业品牌知名度和价值。

(六)产业扶贫模式日益成熟

近年来,各地积极探索并总结成功经验,形成了各具特色符合地方实际的产业扶贫模式。一是龙头企业引领模式。逐步建立起“政府扶龙头、龙头建基地、基地联农户”的帮扶带动机制,37个贫困县培育规模以上龙头企业1735家,带动18.3万户62.4万人。二是农民专业合作社服务带动模式。形成了“合作社+基地+贫困户”“合作社+贫困户”等经营模式,37个贫困县建立35841家农民专业合作社,4821个贫困村专业合作社覆盖率达96.88%,507个深度贫困村专业合作社实现全覆盖。三是“壮大集体经济”扶贫模式,通过建立和完善村集体经济的管理体制机制,差异性扶贫到户,探索出一条“统分结合、权责分明”的集体经济“共建、共管、共享”的发展之路。二、扶贫产业发展存在短板

湖北是全国脱贫攻坚的主战场,大别山、武陵山、秦巴山、幕阜山4个集中连片特困地区,各地自然资源禀赋差别较大,产业发展面临的短板各不相同,在产业扶贫的实施过程中,一些问题逐渐开始暴露,并成为制约扶贫产业发展乃至乡村振兴的关键因素。

(一)扶贫产业“自理能力”不够

我们在调研中发现,部分政府官员受脱贫攻坚时间和任职期限限制,导致脱贫考核周期短与产业扶贫周期长之间存在严重冲突,地方政府官员不得已追求短期效益和政治收益最大化。不少产业扶贫项目存在着过度依赖政府职能部门、驻村干部等对口帮扶单位的问题,比较突出的现象是,部分扶贫产品会过度依赖帮扶单位的“包销”。随着扶贫干部的更替、离任,尤其是在全面脱贫之后,此前依赖于扶贫干部及帮扶单位的信誉和人脉资源所建立起的扶贫产业难以自力更生。

(二)扶贫利益联结机制不全

扶贫产业发展的困境之一是缺乏良性利益联结机制,一些地方政府和贫困户在产业发展过程中,会极力地避免“中间商赚差价”,这种行为是违背市场规律的。农业企业是市场供应环节当中的核心主体,建立扶贫产业发展长效机制的关键在于找到“赚取合理差价”的中间商,并充分发挥其在农户与市场间的对接作用。此外,资源配置不精准的问题也比较突出,主要表现为对扶贫对象的误识上,出现扶富不扶贫、扶业不扶贫的问题。在乡村振兴战略实施过程中,应注重资源配置的合理性与精准性,尽可能避免出现“扶富不扶贫”的“精英俘获”现象。

(三)扶贫产业“生命力”不强

受定期定量脱贫的短期考核机制倒逼影响,一些“短平快”项目能得到上级的认可,使得地方政府官员更倾向于选择“短平快”的农业产业项目。但由于部分贫困地区资源禀赋高度类似,产业错位多元发展的空间较小,突然涌入的产业扶贫资源,会改变地方市场体系中的扶贫产品供求关系,“贵买贱卖”屡见不鲜。此外,由于基层匆匆选择帮扶产业,忽视了对贫困户增能的影响,许多农户不具备独立销售的能力,使不少扶贫产业成为“短命产业”。

(四)扶贫龙头企业发展定位不清

扶贫龙头企业与政府目标差异导致企业发展定位不清,企业开发扶贫产业的首要目标是盈利,是典型的市场化导向,但地方政府的目标则是尽可能“发展生产脱贫一批”。其结果,一是扶贫产业发展规模不合理,地方政府为了吸纳劳动力就业或突出政绩,引导企业盲目扩大扶贫产业开发规模的现象相当普遍,扶贫产业的投入产出效率十分低下;二是扶贫产业的经营范围严重受限,不少地方政府为防止相邻县市间出现竞争,会强制性限制一些扶贫企业的经营范围,甚至不允许企业在外县市经营同类型业务,违背了市场规律。

(五)扶贫产业风险预期不够

产业扶贫中的一些风险因素开始暴露,成为制约扶贫产业稳定发展的主要瓶颈。一是技术风险控制能力不强,贫困户对特定的种养技术不熟悉,导致生产成本过高,且产品质量也不佳;二是对市场风险认知不够,不少扶贫产业初期发展时,市场行情还不错,但等到产品收获时,可能供过于求导致“谷贱伤农”;三是对资金接续风险预期不足,农业投资的回收周期较长,且目前农业产业在融资贷款上有一定的制度性障碍,导致扶贫项目后续很容易出现资金短缺甚至断裂的问题。(下转第8版)

三、以发展壮大扶贫产业带动贫困地区乡村全面振兴

今后,如何实现由“产业扶贫”与“产业兴旺”的有效衔接,是推进乡村振兴战略过程中亟待解决的重要课题。2020年底,在我省脱贫攻坚任务完成“交账”之后,乡村振兴将成为今后一段时期内我省农业农村工作的重中之重,我们要充分利用好产业扶贫所建立起来的基础优势,发挥好产业扶贫的支撑作用,全面推进乡村振兴战略落地生根,同时,也要利用好乡村振兴战略机遇,进一步巩固脱贫攻坚成果。

(一)产业奠基:产业扶贫与产业振兴

产业政策是发展乡村产业以及实现产业振兴的重要保障,要持续稳定脱贫政策支持,将脱贫攻坚中有用管用的政策措施转化为乡村振兴的制度性安排。一是强链补链,拓展扶贫产业链广度,推进扶贫产业与相关产业深入融合发展,提高广大农户参与产业融合、嵌入产业链条之中的能力,将高附加值部分留在农村,增强产业带动和促进农民增收作用。二是优化政策支持方向,逐步将产业发展方向从种养环节向加工、销售、品牌建立、产业融合等环节转变,将产业扶持主体从普通农户向新型农业经营主体转变,将产业支持方式从特惠向普惠转变,将产业经营决策从以政府为主体向以市场为主政府为辅转变。三是强化现代要素管理,不断推进贫困地区产业要素集聚、主导产业配置、主体培育和科技进步,提高产品市场竞争力。

(二)人才储备:产业扶贫与人才振兴

一是加强扶贫人才力量接续使用,将扶贫驻村工作队和扶贫第一书记转变为乡村振兴驻村工作队和第一书记,探索组建由政府部门、企事业单位和社会组织参与的乡村振兴驻村工作队。二是强化扶贫产业的人才载体作用,加大对乡村产业及其人才支持力度,提升高技能、高层次优秀人才待遇,吸引更多人才助力乡村产业发展。三是拓展人才引进渠道,利用好高等院校及科研人员扶贫帮扶队伍力量,大力提升乡村“智力”水平。完善人才评价激励机制,对脱贫攻坚中农村涌现出的致富带头人、创新创业人才、专业技能人才等,应加大政策、资金和项目支持。

(三)文化引领:产业扶贫与文化振兴

一是提升农户市场思维意识,引导农户掌握跟踪和分析农产品市场信息,建立以市场为导向的产品生产导向。二是增强龙头引导作用,建立健全“政府扶龙头、龙头建基地、基地联农户”的龙头帮扶体系,以产业帮扶为手段,不断向农户输入新理念、新思维,不断激发农户的内生发展动力。三是挖掘文化资源潜力,深入发掘贫困地区传统文化资源和文化优势,推动文化与多种产业融合发展,形成独具特色的文化产品和文化产业链,实现社会效益和经济效益相统一,推动乡村文化振兴。

(四)生态修复:产业扶贫与生态振兴

连片特困区与生态脆弱区存在地理空间的高度重叠,实现生态振兴要以“两山”思想为指导,将生态振兴与产业振兴融合起来,推进产业生态化、生态产业化,实现贫困地区绿色、可持续发展。一是通过发展生态种养殖业,实现“基地+合作社+贫困户+生态养殖”“企业+基地+贫困户+环境”等利益联结紧密的生态产业发展模式,以产业发展推动贫困地区生态保护;二是大力发展全域旅游生态产业,建立起“旅游+贫困人口+服务+产品”的生态发展模式,实现旅游业在精准扶贫和生产振兴中的“金钥匙”功能。

(五)组织保障:产业扶贫与组织振兴

农村组织创新是农业农村发展的核心驱动力,能有效提高农村社会的运行效率,增强农村集体的行动能力。一是继承并创新领导体系和工作机制,建立健全责任体系、监督体系、考核体系等制度体系,持续发挥精准脱贫中建立起的“县级领导包乡镇、包村、包户”制度优势,强化县-乡-村多级贫困治理体系。二是加强县级涉农项目整合,推进项目融合与村庄自组织能力提升融合发展。三是巩固和完善利益联结机制,将原有的各种“+贫困户”模式升级为“+农户”模式,完善新型农业经营主体与小农户间的利益联结机制。

(本文节选自2020年10月召开的湖北省政协“持续推进产业扶贫,深化巩固脱贫成果”月度专题协商会参阅报告。)