《中国城市政商关系排行榜2020》全文
中国人民大学国家发展与战略研究院政企关系与产业发展研究中心
作者：聂辉华、韩冬临、马亮、张楠迪扬
一、引言
1、背景
2020年注定是历史上不平凡的一年。由于新型冠状病毒感染的肺炎（COVID-19）在全球肆虐，世界各国的生产和生活都受到了巨大的冲击。全球经济陷入了严重的衰退状态。中国由于防疫得当，第二季度经济增长由负转正，并且在第三季度持续实现正增长。根据英国《经济学人》（The Economist）的统计，中国将是全球范围内三个实现全年正增长的经济体之一。 相比之下，中国经济显示了强大的动力和韧性。我们相信，这种不平凡的经济成就，在某种程度上得益于新型政商关系的构建和营商环境的改善。因为健康的政商关系和市场化、法治化、国际化的营商环境，能够为中国经济的恢复和增长提供有利的制度环境，能够为居民、企业和投资者提供良好的产权保护和契约实施。
在此特殊背景下，中国人民大学国家发展与战略研究院政企关系研究中心（简称“人大国发院政企关系中心”）对中国290多个地级以上城市的政商关系进行系统、全面的评估，发布今年的“中国城市政商关系排行榜”，不仅有利于总结各地营商环境的成就，改进营商环境的不足，鼓励各地形成良性的营商环境竞争，而且有利于从营商环境的角度总结中国经济韧性的原因，为世界各国和地区早日恢复经济增长提供“中国之治”和中国经验，从而彰显中国的大国担当精神。站在历史的高度看，我们对各地政商关系的评估，不仅具有重要的实践价值，而且具有深远的理论价值。
必须说明的是，受COVID-19疫情影响，人大国发院政企关系中心在采集“中国城市政商关系排行榜”所需数据时，与去年相比有明显的延迟。本次排行榜的主旨是对2019年中国所有地级以上城市的政商关系进行评估，因此主要数据的采集时间是2019年，部分年鉴数据是2018年。通常来说，国内外各类统计数据、排行榜的数据年份通常晚于发布年份一年，即当年发布上一年的数据。循此惯例，人大国发院政企关系中心从今年开始，以报告的发布年份来命名报告的标题，即2020年发布“中国城市政商关系排行榜2020”，而报告的数据年份仍然是以上一年为主。此前，人大国发院政企关系中心分别于2018年、2019年发布了“中国城市政商关系排行榜2017”、 “中国城市政商关系排行榜2018”。尽管报告的标题年份从2017、2018年跳到了2020年，但并不会在实质上影响读者和研究者的使用。
2、主要结果
根据《中国城市政商关系排行榜2020》，政商关系健康总指数前10名的城市是：深圳、北京、广州、上海、济南、东莞、珠海、青岛、无锡、厦门。东莞在连续两年蝉联第一之后，今年未能卫冕成功，深圳从连续两年第二名变成第一名。（1）加总到省级层面比较，北京排名第一，上海第二，天津第三。在连续三年中，北京和上海轮流摘得“冠军”，显示两大都市在营商环境方面难分伯仲。（3）按城市级别比较，重点城市前5名城市为：深圳、北京、广州、上海、济南。除了“北上广深”，济南作为北方城市开始崛起，从两年前的20多名进步到去年的前10名，今年首次进入前5名。普通城市前5名为：东莞、珠海、无锡、金华、中山。东莞已经连续3年在普通城市中雄踞第一，并且前5名普通城市连续三年几乎均为南方城市，尤以广东省的城市居多。（4）与去年相比，今年名次上升最快的10个城市是：梅州、吉安、揭阳、天水、枣庄、钦州、玉林、三亚、牡丹江、焦作。
在亲近指数方面，前10名城市为：深圳、北京、济南、东莞、上海、广州、厦门、中山、青岛、珠海。（1）直辖市中3个城市保持在前20名位置，重庆依旧未能进入前20名。（2）省会城市占比继续提升，7个省会城市进入前20名，占比35%，比去年提升10%。（3）亲近程度整体水平较高的区域依旧为长三角、珠三角两个增长极。（4）珠三角内部非省会、非副省级城市表现出缓降态势。
在清白指数方面，前10名城市是：东营、潍坊、聊城、银川、烟台、广州、巴中、襄阳、桂林、威海。（1）山东省依然是清白指数排行榜前10名中入榜城市最多的省份，并且囊括了前十名中的一半。其中，东营、潍坊蝉联前两名，聊城位列第3名。（2）银川作为西部城市改革先锋，位列第4名，排名前进52名。（3）从省级加总数据来看，上海名列第一，广西、四川进步幅度较大。
3、报告特色
公开资料显示，从2013年到2020年，每年第一次国务院常务会议的主题都是改善营商环境。毫不夸张地说，改善营商环境已经成为新一任中央政府的中心工作和主要抓手之一。为了将改善营商环境落到实处，政府部门已经开始将营商环境列入地方考核内容之一。
2018年，国家发展和改革委员会选取了22个城市，进行营商环境试评价。2019年4月9日，国家发改委副秘书长周晓飞表示，将在40个城市开展营商环境评价。
国内外各类非官方机构纷纷参与了对中国营商环境的评价。最著名的当然是世界银行自2003年开始的《营商环境报告》（Doing Business）。然而，近期该报告的权威性遭受质疑。前世行首席经济学家罗默（Paul Romer，2018年诺贝尔经济学奖得主之一）在接受《华尔街日报》采访时称，世行“营商环境排行”至少4年来都有失准确，排名方法随意改变，政治意图显而易见，无法成为各个国家营商环境的真实反映。
国内也有一些第三方机构或民间机构对各地营商环境进行评价，这些评价活动构成了一个日益活跃的“观念市场”。然而，已有评价体系还存在一些明显的缺陷：第一，指标覆盖面太窄，主要关注“亲”而忽视“清”；第二，覆盖城市范围有限，一般不超过70个；第三，主观指标较多，缺乏可比性；第四，数据不公开，无法进行对比和深度研究；第五，中立性缺失，评价结果容易受到干扰。
与已有评价体系相比，人大国发院政企关系中心持续发布的城市政商健康指数排行榜具有以下特色。
第一，在研究框架上，人大报告是第一份从“亲”和“清”两个方面对新型政商关系进行系统评价的研究报告。人大报告很可能是唯一一份对全国城市廉洁度进行排名的报告。
第二，在研究对象上，人大报告是国内第一份专门关于政商关系的城市排行榜。国际上的营商环境排行榜通常以国家为单位，一些国内的评价报告通常以省份为单位，或者只是侧重于城市某个方面的指标。本报告没有评价定义宽泛的“营商环境”，而是聚焦于营商环境中短期内可以改进、地方官员可以有所作为的“政商关系”。
第三，在数据来源上，人大报告综合使用了官方数据、网络数据和企业调查数据。人大报告不仅独创性地利用大数据和网络爬虫技术抓取政商关系的关键指标（例如领导人视察、腐败指数），并且与全国工商联基于4万名企业主的营商环境调研结果高度吻合。
二、政商关系评价指标体系
1、指标体系说明
为了保持同上一年政商关系评价体系的一致性和连续性，我们尽可能维持原有的评价指标和测算方式。但是，由于数据来源方面的变化，我们对一些评价指标进行了调整。表1为中国城市政商关系健康指数（2020）的评价指标体系，包括一级、二级和三级指标，数据来源和采集方式等。
表1 中国城市政商关系健康指数评价指标体系
来源：聂辉华、韩冬临、马亮、张楠迪扬，2020，《中国城市政商关系排行榜2020》，中国人民大学国家发展与战略研究院报告。
在“亲近”方面，政府对企业的关心（10%）、政府对企业的服务（40%）的算法和2018版完全一致。领导座谈和调研次数是正向指标，次数越多说明当地政府对企业越关心，政商关系也越健康。政府对企业的服务包括基础设施（10%）、金融服务（10%）、市场中介（10%）、电子政务效率（10%），完全保持不变。
电子政务效率反映地方政府通过互联网和移动互联网提供政务服务的友好程度，为此我们主要关注两个方面。一个方面是政府网站提供的在线服务事项和效率，另一个方面是移动政务的服务效率，如微信公众号、官方微博和移动客户端。我们的数据来自清华大学国家治理研究院发布的《2019年中国政府网站绩效评估报告》，该报告的评估指标体系包括政府网站的内容、展现、保障和应用等四个维度，下设7个一级指标，包括：信息公开、政策解读、政务服务、互动交流、展现设计、监督管理和传播应用。与此同时，该报告还征集优秀案例并予以加分。我们重点使用该报告提供的政务服务评分和互动交流评分两项，分别衡量在线服务和移动政务两个方面。
企业的税费负担（10%）变化较大，这和评价指标的数据来源有变。《中国城市统计年2019》未报告规模以上工业企业总产值，仅报告了规模以上工业企业的主营业务税金及附加、本年应交增值税和利润。因此，我们采用地区生产总值中第二产业构成的产值，作为规模以上工业企业总产值的代理变量。对于有数据缺失的城市，我们采用其上一年度的数值予以替代。
在“清白”方面，我们对政府廉洁度（10%）的评价指标和2018版保持一致，即使用食品安全许可证代办价格（5%）。我们在调研中发现，食品安全许可证的代办价格可以反映当地政府对企业审批的合规程度以及制度性交易费用，这正是世界银行评价一个地区营商环境的核心思想（聂辉华和张雨潇，2018）。食品安全许可证价格是负向指标，价格越高，表明当地越是腐败。百度腐败指数（5%）保持不变，该指数是负向指标，被搜索到的腐败关键词越多，说明当地越腐败。采取搜索指数来度量腐败程度，是国际上学术研究的通常做法（例如Goel et al.，2012；Saiz and Simonsohn，2013）。
政府透明度（30%）包括两个指标，分别是信息发布指数（15%）和财政透明度（15%）。其中，信息发布指数的评分来自《2019年中国政府网站绩效评估报告》。由于该报告仅公布了省级政府网站的前20名、省会城市政府网站的前25名和地级市的前100名，合计有154个城市的得分公布。我们以该报告公布的地级以上城市最低分（0.49）除以2，作为未公布排名的其他所有城市的得分。
在政府信息公开中，财政信息公开是非常关键的环节，因为“钱袋子”关乎政府财政纪律和问责。财政透明数据来自清华大学公共管理学院公共经济、金融与治理研究中心课题组发布的《2019年中国市级政府财政透明度研究报告》。该报告对市级政府对预算与预算执行情况和其他重要财政信息的公开状况进行客观评估，包括全国294个地级以上城市。其中，预算与预算执行的公开情况是“四本账”的公开情况，包括公共财政、政府性基金、国有资本经营和社保基金；其他重要的财政信息包括地方政府债务、产业投资基金、政府与社会资本合作（PPP）等。我们将其换算为0-100分，分值越高意味着透明度越高。
因为数据缺失严重，我们在排名中没有包括儋州市、那曲市、哈密市、山南市、三沙市。2019年，莱芜市并入济南市，我们在排名中不包括莱芜市。对于存在缺失值的城市，我们首先考虑使用《中国统计年鉴》或城市统计公报予以补充，其次以其上一年度的数值作为衡量依据，再次以城市所在省份其他城市的中位数得分来替换。对于存在极端值的变量（如政府负担、百度腐败指数），我们分别采用90%和10%的分位数取值对处于上下两端的极端值进行替换。
2、指标和数据处理过程
在确定指标和权重之后，指标计算和数据加总的具体过程如下，指标和数据处理过程与2018版排行榜完全一样。
第一步，对所有逆指标进行正向化处理，即用1除以原指标。除了企业税收负担、政府廉洁这两个一级指标外，其余指标均为正向指标。因此我们对企业税收负担、政府廉洁下设的三个三级指标进行正向化处理。
第二步，对所有三级指标进行标准化，使其成为均值为0和方差为1的标准化指标。处理公式如下。
第三步，对各个二级指标下设的三级指标进行简单平均，形成二级指标的得分，并再次对二级指标进行标准化。对于二级指标下设的三级指标存在缺失的情况，则将缺失值忽略不计，而仅计算不存在缺失的三级指标。
第四步，按照设定的权重将二级指标进行合并，形成一级指标。对于一级指标下设的二级指标存在缺失的情况，则将缺失值忽略不计，而仅计算不存在缺失的二级指标。
第五步，对一级指标进行标准化，再按照一级指标的权重分别加权加总，产生“亲近”和“清白”两个方面指标得分。若有两项及以上一级指标存在缺失值的情况，该城市不计入最终的排名。将两个分项指标按照上述权重加总，就得到最终的政商关系健康指数。
为便于解读，对于总指数和分项指数均进行了正常化处理，即使用如下公式进行转换。其中，X为初始值，Min和Max分别为该指标的最小值和最大值，Y为最终值。据此获得的指数得分介于0分到100分之间。
三、中国城市政商关系健康指数排名及分析
1、中国城市政商关系指数排名
根据上述政商关系健康指数的指标体系，我们计算了中国各个城市的政商关系健康指数，并且进行年度排名。本报告涵盖的292个城市包括直辖市、副省级市、省会城市和地级市，不包括自治州、盟、地区和县级市。
首先，我们根据各个城市的政商关系健康指数的分值，绘制了全国政商关系健康指数地图（图1）。图1中，颜色越深的区域表示政商关系健康指数得分越高，即政商关系越是健康。直观上，东南和南部沿海省份整体上城市政商关系健康指数分值较高，而东北地区整体颜色偏浅，显示该地区政商关系健康指数的分值较低。此外，纯白色的部分表明由于各种原因没有统计数据，因此为体现为缺失数据。
图1 全国各城市政商关系健康指数地图
然后，我们根据各个城市的政商关系健康指数，对中国城市进行排名。表2展示了前20名的中国城市政商关系排行榜。在全国各城市中，深圳的政商关系健康指数排名第一。前十名城市为：深圳、北京、广州、上海、济南、东莞、珠海、青岛、无锡、厦门。除了直辖市北京，前10名的城市几乎都处于东南和南部沿海地区。在前20名城市中，绝大多数城市同样也是沿海城市，只有西安、成都和武汉是中西部城市。按省份归属，广东省表现最为亮眼，其所属城市有5个（深圳、广州、东莞、珠海和中山），大幅度领先于其它省份。特别是，“双子星”深圳和广州的指数分值，高于除北京之外的其他城市，东莞和珠海的排名也在前十名之内。其次为江苏省（无锡、南京和苏州）和山东省（济南、青岛、威海），分别有3个城市进入前20名。
与上一年的排行榜相比，政商关系健康指数的“第一方队”在2019年基本保持了稳定，并且大部分城市的得分有所提升，城市之间的差距缩小。首先，“第一方阵”的范围相对稳定。一线城市排名靠前，“北上广深”四个城市排名处于排行榜前4名。同时，从前20名的榜单看，虽然有些城市排名顺序有所变化，但是入围的城市基本稳定，只有天津和威海为新入榜的城市。第二，如果从得分进行比较，本次前20名的分值普遍比去年高，即使是第20名的分值，也比去年第20名的分值高。第三，如果从城市之间的差异来看，各城市之间的差异比去年小，前20名得分的方差小于去年。
表2 城市政商关系排行榜（前20名）
接着，我们根据政商关系健康指数得分，排列了第21名到第292名的剩余全部城市（表3）。在每一个分段中，按照得分进行排序。表3第一行排列了第21-50名，也是大家关注的重点名单。第21-50名城市包括郑州、东营和舟山等一系列大中小城市。在第21-50名中，不仅有11个省会城市（长沙、福州、贵阳、海口、合肥、拉萨、南宁、南昌、太原、银川和郑州），也包括了1个计划单列市（宁波），还有18个中小城市（常州、东营、佛山、桂林、嘉兴、湖州、惠州、济宁、聊城、梅州、三亚、宿迁、潍坊、烟台、枣庄、舟山、淄博、遵义）。但是整体而言，前21-50名中，省会城市和中小城市占了最大的比例。从区域看，前21-50名的排名中，华东和华南的城市入榜较多，华中、西北和西南都有城市入榜，但是东北的城市在榜单中缺席。
表3 城市政商关系分区排行榜第21-292名（每段按得分排列）
来源：聂辉华、韩冬临、马亮、张楠迪扬，2020，《中国城市政商关系排行榜2020》，中国人民大学国家发展与战略研究院报告。
2、政商关系健康指数分析
为了更好地了解中国城市政商关系健康指数分布的特点和规律，本报告从不同的方面对所有城市的得分进行进一步的分析。
（1）按省份比较
我们首先计算了中国大陆31个省、市、自治区的省份政商关系健康指数（图2）。省份政商关系指数根据省内各市政商关系指数的平均分计算，其中直辖市的省份政商关系指数等于城市政商关系指数。北京在全国排名第一，上海其次，天津排第三，而在各个省份中，海南省排第一，浙江省在排名第二，山东、广东和江苏排名靠前。整体而言，直辖市明显排名高于省份，并且优势明显。在各个省份中，海南省排名靠前，一方面是因为海南只有海口和三亚两个城市参与了排名，内差异性较小。另一方面，2018年10月，国务院批复海南全省成为自贸试验区，对当地政商关系产生了积极的影响。此外，山东省和江西省的排名比去年也有了明显的提升。
图2 各省政商关系健康指数排名
（2）按区域比较
从各大区域来看（图3），华东地区表现最优，其次为华南地区，但是两地差别不大，明显高于中国其他地区。并且，在分类的亲近指数和清白指数的排名中，这两个区域也明显高于其他区域。相对来说，东北和西北地区的整体表现落后，得分低于全国的平均值。特别是东北地区，今年的排名较为靠后，不仅没有城市进入前20名，而且整体分值也处于各个区域的底部。和去年相比，各个地区的排名基本保持稳定。
图3 政商关系健康指数分区比较
（3）按城市级别的排名
同时，我们根据城市的不同级别进行了比较。表4显示，总体上行政级别越高的城市，政商关系健康总指数越高，即直辖市高于副省级城市，副省级城市高于省会城市，省会城市高于普通地级市。除了总指数，亲近指数和清白指数也呈现一样的递减特征。这是因为高等级城市在资源分配、优惠政策、人才吸引等各个方面具有更多优势，并不完全是市场竞争的结果（江艇等，2018）。
表4 城市级别与政商关系
来源：聂辉华、韩冬临、马亮、张楠迪扬，2020，《中国城市政商关系排行榜（2020）》，中国人民大学国家发展与战略研究院报告。
然后，我们区分了重点城市和普通城市。重点城市包括直辖市、副省级城市、省会城市以及计划单列市。普通城市则是除了重点城市的所有地级市。表5显示了重点城市政商关系健康指数的前20名。结果显示，在各个区域中，华东地区的重点城市入榜最多，东北地区没有城市进入。例如华南有深圳、广州和海口，华东有上海、青岛、厦门、济南、杭州、宁波、南京和合肥，华北有北京、天津、郑州，华中有武汉、长沙、贵阳，西南有成都，西北有西安和银川入选。整体而言，华东地区重点城市进入榜单的最多（8个），并且普遍分值较高。
表5 重点城市政商关系健康指数排名
和重点城市相对应，本报告也列举了普通城市前20名榜单（表6）。其中，东莞、珠海和无锡分列第一、第二和第三。之后是金华、中山、苏州、威海、佛山、东营、舟山、烟台、嘉兴、三亚、潍坊、湖州、枣庄、淄博、聊城和常州。整体而言，华南地区在前10名中占比例最高，排名普遍靠前（东莞、珠海、中山和佛山），一共占了四席。而华东地区在整个前20的比例中最高（无锡、金华、苏州、威海、东营、舟山、烟台、嘉兴、潍坊、湖州、枣庄、淄博、聊城、常州和济宁），远超过了一半的比例。因此，华南和华东的普通城市也相对具有相对良好的营商环境。然而，在其他区域，例如东北、华北、西南和西北地区，则没有普通城市入选前20名的榜单。
如果对比重点城市的榜单，整体而言，普通城市的政商关系指数分值比重点城市的分值低。如果比较前20名城市的政商关系指数的均值，重点城市的政商关系指数均值为66.28，而普通城市的均值为57.36，重点城市明显高于普通城市。同样，如果比较排名第20的城市，重点城市是湖南省省会长沙，分值是49.60，普通城市为山东省的济宁市，分值为49.20，仍然是重点城市略高于普通城市。和去年的结论一样，中小城市在营商环境方面，由于城市的规模或者城市的级别，存在相对的弱势。这种弱势，主要体现在高分城市的缺失，特别是在前5名的缺失。但是在后面的排名中，中小城市的弱势逐渐淡化。
表6 普通城市政商关系健康指数排名
（4）进步明显的城市排名
本报告比较了2019年和2018年的政商关系健康指数，找出了其中上升幅度较快的城市，列出了“进步城市20强”。表7显示了具体的城市以及排名，梅州、吉安、揭阳、天水、枣庄、钦州、玉林、三亚、牡丹江、焦作分别列排名上升的前10名。
表7 进步城市20强
从城市的分布而言，虽然排名上升的城市处于全国各个地区，但是以华南地区居多，广东（梅州、揭阳、汕尾、潮州和韶关）、广西（钦州、玉林）和海南（三亚）。江西省的城市也进步明显，包括吉安、萍乡和抚州三个城市。其他的地区则比较分散，处于甘肃、山东、江苏、河南等省份。
其次，进步明显的城市主要为普通城市，特别是中小城市，显示中小城市政商关系改善的空间巨大。同样，进步明显的城市，其整体经济发展水平并不高。
因此，本年度的结果显示，政商关系呈现一种“扩散”的特点。处于沿海地区的城市，之前营商环境基础相对比较薄弱，但是由于周边存在政商关系特别优秀的城市，通过政策学习，也能够快速的改善政商关系（朱旭峰和张友浪，2015）。与之对应的，处于内陆地区的中小城市，由于距离的差异，比较难通过“扩散”的方式来提升政商关系。
这种扩散效应，既包括了省内的扩散，也包括了省份之间，即相邻省份的扩散。这点在广东省和江西省特别明显。在省内扩散中，广东省的深圳、广州、东莞、珠海等城市有良好的政商关系基础，由此带动了省内城市的进步。枣庄和连云港也有类似的情况，山东省和江苏省全省层面有相对良好的政商关系，省内也有表现特别优秀的城市，因此省内其他城市在政策扩散中能够快速改善当地的政商关系。
在省际扩散中，江西省与广东省和浙江省相邻。近年来，江西逐渐实现了电子政务“一网通办”。省政府与阿里巴巴集团进行合作，全省联网，电子政务一体化程度仅次于浙江。在数据融合方面，实现了所有证件的电子认证。江西省会南昌市从2017年开始推行“六多合一”（多证合一、多规合一、多介合一、多评合一、多审合一、多测合一）审批服务改革，一枚印章管审批，一个窗口就可以把事情办好。2020年，该项改革覆盖南昌所有的县级审批。从这一角度而言，即使之前的基础薄弱，通过政策学习，优秀城市的周边地区也能提升本地的政商关系。
四、中国城市政商关系亲近指数和清白指数排名及分析
前面从政商关系健康总指数的角度分析了全国城市政商关系健康指数的特点和规律，下面将健康总指数分解为亲近指数和清白指数两个方面，以便进一步了解政商关系的具体内容和规律，并且帮助各个城市有针对性地改善政商关系。
（一）亲近指数分析
1、亲近指数全国地图
首先，我们根据中国城市政商关系健康指数排行榜，绘制了亲近指数地图（图4）。图4中，颜色越深的区域表示亲近指数得分越高，即政府对企业的服务越好。总体上，和政商关系健康总指数的分布类似，东南沿海地区和东部沿海地区的城市亲近指数得分较高。
图4 全国各城市政商关系亲近指数地图
2、亲近指数前20名
其次，我们列举了亲近指数排名前20名的城市（表8），它们包括：深圳、北京、济南、东莞、上海、广州、厦门、中山、青岛、珠海、苏州、无锡、南京、杭州、佛山、西安、成都、天津、郑州、金华。其中，深圳排名第1。直辖市中北京排名第2，上海排名第5，天津排名18，重庆未能跻身前20名。省会城市济南排名第3，广州排名第6，南京排名第13，杭州排名第14，西安排名第16，成都排名第17，郑州排名第19。
相比2018年的情况，18个城市在2019年依然位列亲近指数前20名，这意味着亲近指数“第一方队”已经形成基本队形。其中10个城市的名次稳中有升，济南提升9名、北京提升5名、广州提升5名、杭州提升3名、苏州提升2名、无锡提升2名、成都提升2名、天津提升2名、深圳名次提升1名，上海名次不变，珠海名次不变。
2019年亲近指数前20名城市呈现出一些特征。第一，直辖市中3个城市保持在前20名位置，重庆依旧未能进入前20。北京在亲近指数上进步显著，天津在2019年进入稳步上升期，上海与去年持平。第二，省会城市占比继续提升，7个省会城市进入前20名，占比35%，比去年能提升10%。第三，亲近程度整体水平较高的区域依旧为长三角、珠三角两个增长极。长三角6个城市进入前20名，约占比30%；珠三角5个城市进入前20名，占比25%。第四，珠三角内部非省会、非副省级城市表现出缓降态势。比如，东莞降低3名，中山降低6名，佛山降低4名。这说明在全国优化营商环境的宏观改革背景下，城市间相对竞争和角逐越发激烈。
值得注意的是，青岛首次进入前20名，名次较之上年前进18名，前20名城市中提升幅度最大。紧随其后的是前进9名的济南，提升幅度排名第2。近年来，山东掀起新动能改革，推进制定并出台《山东省优化营商环境条例》，推进“减事项、减环节、减流程，减税降费”改革，推行“先照后证、一窗办理、一次办好”等改革，在提升政务服务质量、优化营商环境上持续发力。青岛和济南在营商环境方面的地位提升，是山东改革红利释放的具体表现。
表8 亲近指数前20名城市
3、亲近指数排名的特点和规律
按省份来看，与2018年相同，前三名城市包括北京、上海、和天津。不同的是，北京在亲近指数的排名超越上海成为第1名。青海和云南排名末位。
图5提供了各省样本城市亲近指数得分均值以及省内标准差。北京排名最高（100分），其次是上海市（90.7）、天津市（58.9），海南省（49.6），然后是广东省（38.3）、浙江省（37.9）、山东省（35.6）、江苏省（35.1）、重庆市（34.6）、福建省（28.9）和江苏省（35.1）。北京、上海的得分明显高于其他省市，其他省市与之差距较大。这说明两个城市在近年来在参与世界银行营商环境评价中获得显著提升，也为国内其他省份立下了标杆。
图5 各省份亲近指数及标准差
（二）清白指数分析
1、清白指数全国地图
我们根据城市政商关系清白指数绘制了全国电子地图（图6）。如果说政商关系健康总指数和亲近指数在地图上的分布呈现了明显的东西差距，那么清白指数地图相对偏离了“胡焕庸线”，这表明经济发展水平和清白指数并非高度相关。从地图上看，一些中西部城市在清白指数方面得分较高，不低于东南沿海某些城市。
图6 全国各城市政商关系清白指数地图
2、清白指数前20名
在清白指数上，排名前20名的城市是：东营、潍坊、聊城、银川、烟台、广州、巴中、襄阳、桂林、威海、金华、济宁、珠海、武汉、成都、无锡、深圳、上海、淄博、揭阳。与2018年相比，山东省共7个城市位列清白指数前20名，增加了一个城市，继续成为各省中进入清白指数前20名最多的省份，其中东营、潍坊蝉联前两名，聊城位列第3名，烟台第5名，威海第10名，济宁第12名，淄博第19名。
与去年相比，亲白指数前20名排名展现出新特征。首先，银川作为西部城市改革先锋，排名前进52名。2019年以来，银川提出“打造西部最优全国一流的营商环境”，推进“1230”第三轮审批制度改革，改革成果被国家发改委《中国营商环境报告2020》列为“营商环境示范引领标杆城市”。这与银川近年来成立行政审批局，“一颗印章管审批”，深化“审管分离”改革，多措并举优化营商环境紧密相关。其次，山东省个别城市进步显著，淄博、聊城清白指数排名分别提升115名、87名。如前所述，这得益于山东省近年来系列改革措施。
表9 清白指数前20名城市
3、清白指数排名的特点和规律
按省份来看，上海、北京、天津位居前三，西藏、河南、内蒙列末位。图7提供了各省样本城市清白指数得分均值以及省内标准差。前十名中，上海排名最高（100分），其次是北京（96.7）、天津（91.7）、山东（86.6）、浙江（82.7）、广西（71.8）、四川（71.7）、广东（71.3）、江苏（67.6）、重庆（67.2）。
与2018年相比，前三名上海、北京、天津的表现基本持平，上海提升1名，位列第一。山东超越浙江，清白指数由2018年的第4名晋升为第3名。广西、四川进步幅度较大，广西由2018年的第10名晋升为第6名；四川由第12名晋升为第7名。
按省内差异看，省内差异较大（高于均值14）的省份多为经济欠发达省份。大陆31个省有13个省内部差异高于均值。省内差异最大的为宁夏（sd=29.6），其次为陕西（sd=20.7），山东（sd=19.9），云南（sd=19.4），湖南（sd=19.4），江西（sd=18.3）等。值得注意的是，山东省内部差异高于均值较多，说明虽然部分城市进步较快，但其他城市较之平均水平仍有明显差距。
图7 各省份清白指数及标准差
五、结论和政策建议
根据本报告的研究结论，我们提出如下政策建议：
第一，注重南北城市协调发展，警惕东西城市差距扩大。无论是从政商关系健康总指数的分布来看，还是从亲近指数来看，南北方城市之间的差距都非常明显。但是有“胡焕庸线”决定的东西部城市之间的差距更加明显。实现区域协调发展是实现高质量发展的重要基础，建议国家在政策优惠、体制创新方面，加大对西部地区的支持力度。
第二，中西部地区要善于利用数字技术，在改善营商环境方面实现后发优势。跟前两年相比，江西省的政商关系健康指数在2019年实现了快速进步。尤其是省会南昌，从2018年的110名前进到2019年的45名，进步非常显著。通过两年的努力，江西实现了电子政务“一网通办”，做到所有人的证件全部电子化，办事甚至可以不必带任何证件。而南昌市近年来还推行了“六多合一”（多证、多规、多介、多评、多审、多测）行政审批新模式。
第三，通过自上而下推动政商关系和营商环境的改善，是一种可行的改革路径。山东省近几年在转换经济增长动能和优化营商环境方面进行了大刀阔斧的改革，效果持续体现。在清白指数方面，山东省持续囊括前几名。
第四，鼓励城市之间的公平竞争。竞争才能导致资源流动，才能实现资源优化配置。然而，目前来看，高等级城市（直辖市、副省级城市和省会城市）与普通地级市之间的差距正在扩大，这是值得关注的趋势。要实现城市人口合理流动，防止“大城市病”，关键是保证城市之间的公平竞争环境，尽量让市场发挥资源配置的基础作用，减少行政干预的因素。
参考文献
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Saiz, Albert, Uri Simonsohn, 2013, “Proxying for Unobservable Variables With Internet Document-Frequency”,Journal of the European Economic Association, 11(1): 137–165.
江艇、孙鲲鹏、聂辉华，2018，《城市级别、全要素生产率和资源错配》，《管理世界》，第3期。
聂辉华、韩冬临、马亮和张楠迪扬，2018，《中国城市政商关系排行榜（2017）》，中国人民大学国家发展与战略研究院政企关系与产业发展研究中心年度报告。
聂辉华、韩冬临、马亮和张楠迪扬，2019，《中国城市政商关系排行榜（2018）》，中国人民大学国家发展与战略研究院政企关系与产业发展研究中心年度报告。
聂辉华、张雨潇，《痛割权力之肉，营商环境才能好起来》，凤凰网，2018年7月18日。
朱旭峰、张友浪，2015，《创新与扩散：新型行政审批制度在中国城市的兴起》，《管理世界》，第10期。
作者简介
聂辉华，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、政企关系研究中心主任，经济学院教授，入选中组部首批青年拔尖人才计划、教育部青年长江学者项目。他近期主要关注政企关系、僵尸企业和腐败问题，在Review of Economics and Statistics、《中国社会科学》、《经济研究》等国内外顶级刊物上发表了几十篇学术论文。他向中央提交的多篇内参获得了党和国家领导人的重要批示。
韩冬临，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、国际关系学院教授，比较国际政治经济研究所副所长，《世界政治研究》副主编。研究兴趣包括中国政治、政治态度和研究方法，曾在Political Studies、Chinese Journal of International Politics、Democratization、China Quarterly、Journal of Contemporary China等学术期刊发表论文多篇。
马亮，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授，《公共管理与政策评论》副主编和Chinese Public Administration Review副主编。马亮在Public Management Review、Public Administration等国际一流学术期刊发表论文多篇，总共发表中英文论文80多篇，同时在联合早报、凤凰网、财新、腾讯等主流媒体上发表多篇评论文章。
张楠迪扬，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、政企关系研究中心副主任，公共管理学院副教授，具多年智库工作经验，主要研究领域为中国行政体制改革、地方政府治理与创新和香港公共政策，曾在Journal of Contemporary China、《中国行政管理》等国内外期刊发表多篇学术论文，在凤凰网、财新网、《法制日报》、香港《明报》、《信报》等多个媒体发表评论并接受采访。
鸣谢
本报告得到聂辉华主持的教育部重大课题攻关项目《深化“放管服”改革促进营商环境持续优化研究》（18JZD048）的资助，特此致谢。本报告属于学术研究成果，不代表作者所在单位的观点或立场。文责自负。
欢迎社会各界关注和引用本报告。本报告引用来源：聂辉华、韩冬临、马亮、张楠迪扬，2020，《中国城市政商关系排行榜2020》，中国人民大学国家发展与战略研究院报告。