近日，国家自然资源部办公厅印发关于全域土地综合整治试点名单的通知，从化区鳌头镇成为广东20个试点之一，也是广州全市唯一入选的试点。
鳌头镇地域广袤，既是农业大镇也是工业重镇。位于超大城市近郊，城乡要素资源流动频繁，“生长”出如植物工厂、从化香米、玫瑰柑、智能家居等农业和工业的新品牌。
在粤港澳大湾区和城乡融合发展试验区建设大背景下，超大城市独具特色的生态优势、区位优势、土地要素优势、绿色发展优势进一步凸显。
美丽乡村是国际大都市的有机组成部分，也是综合城市功能的重要承载地。以“土地整治+”促进项目集合、政策融合、资金结合，从化区的“点上突破”，将为全市乡村振兴带来什么启示？
1.什么是全域土地综合整治？
全域土地综合整治是将田、水、路、林、村按照生命共同体和生态文明要求整体规划设计的新政策，是贯彻新发展理念推进乡村振兴的重要举措。
2018年6月，党中央国务院发布《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，提出加快国土综合整治，实施农村土地综合整治重大行动，到2020年开展300个土地综合整治示范村镇建设。《全国国土规划纲要（2016-2030年）》和《全国土地整治规划（2016-2020年）》分别就实施农村土地综合整治作出具体部署。2019年12月国家自然资源部正式在全国部署开展试点工作。
全域土地综合整治是在一定区域内，按照土地利用的总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂靠（钩）为平台，推动田水路林村综合整治，推进城乡融合的一项系统工程。通俗而言，就是乡村的土地散乱，利用效率低，需要用政策引导规划起来。
从现实来看，近年来，随着工业化、城镇化和农业现代化的快速推进，自然资源和生态环境约束日益凸显。在同一空间上，乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等多维度问题并存，单一要素、单一手段的土地整治模式已经难以完全解决综合问题，急需综合性整治手段进行破题。
全域土地综合整治思路可以追溯到浙江省“千村示范、万村整治”工程（以下简称“千万工程”），这项启动于2003年的全域乡村综合治理工程在这十余年来不断推进，久久为功。2018年9月，浙江“千万工程”获得联合国环境规划署“地球卫士奖”，得到了国际上的充分认可。该工程证明，通过全域土地综合整治，不仅能促进耕地保护和土地集约节约，还能改善农村生态环境，为农业农村提供发展空间，助推乡村振兴，是践行绿水青山就是金山银山理念的最佳典范。
继浙江之后，河南、湖北等多省积极跟进。与此同时，上海郊野公园建设、武汉田园综合体建设、成都市小组微生整治等工作，以及湖南省安仁稻田公园、重庆市铜梁奇彩梦园等项目实践，都体现了全域土地综合整治的基本内涵，创造了国土综合整治新模式。
在“中央有要求，现实有需要，地方有实践”的前提下，全域土地综合整治试点工作有条不紊地展开。根据相关部署要求，在总结浙江经验的基础上，广东以乡镇为基本实施单元，优先选择当地党委、政府积极性高、整治潜力大、群众基础好的地区开展试点工作。对“田水路林村”等进行全要素综合整治，逐步构建农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态高效节约的土地利用新格局。
广州城市规划设计勘测研究院规划研究中心空间整治修复部部长代欣召认为，全国设置的全域土地综合整治试点，不仅是推进乡村振兴战略实施的重要抓手，也是自然资源部门统一行使国土空间生态修复的重要平台，更是推进生态文明建设的重要支撑。
2.如何破解乡村发展痛点？
自然资源部有关文件明确了全域土地综合整治的重点任务：农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复。
“目前，乡村普遍存在土地利用效率低，功能不全，不利于美丽乡村建设和生态保护。”广州市规划和自然资源局从化区分局有关负责人表示，从化乃至广东的特点是岭南丘陵地带，结合“三旧”改造、乡村振兴、城乡融合等多方面需要，需要通过整体规划打破以前的区域空间，塑造一二三产融合发展的新形态。
他说，乡村土地资源相对丰富，宅基地和建设用地很多，但零散分布且结构不合理，制约了乡村振兴发展。现在，试点对田水路林村等统筹规划，有望复制德清、莫干山等地先进的工作经验从三个方面来解决当前的发展痛点。
在农用地整理方面，更加突出耕地“三位一体”保护，适应发展现代农业和适度规模经营的需要，统筹推进低效林草地和园地整理、农田基础设施建设、现有耕地提质改造等。
在建设用地整理方面，统筹农民住宅建设、产业发展、公共服务，基础设施等各类建设用地，开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地整理，提升农村建设用地使用效益和集约化水平，支持农村新产业新业态融合发展用地。
在乡村生态保护修复方面，按照山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理的要求，结合农村人居环境整治，优化调整生态用地布局，保护和恢复乡村生态功能，维护生物多样性，提高防御自然灾害能力，保持乡村自然景观。
前述负责人表示，一方面是通过整理乡村废旧物业、废置建设用地挪腾发展空间，按照宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整的原则盘活资源；另一方面，通过整理空心村、工矿土地腾退返还，促进乡村用地效率，更好地引进项目。“通过全域土地综合整治腾退的建设用地，在保障项目区内农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地的前提下，重点用于农村一二三产业融合发展，增强乡村自我造血功能和发展的内生动力。”此外，全域整理还有一个重要的目标就是生态保护。他说，就是打破碎片化，让农业更加集约，最终实现田成方、路成行、渠相连,打造与现代农业生产相适应的高标准农田的新面貌。
在代欣召看来，鳌头镇的试点对从化乃至广州乡村振兴意义重大。“首先作为国家级试点，从国家到省到市都会在政策方面有所倾斜，可在鳌头镇先行先试，改善镇域的生态环境。其次通过试点优化镇一层级的空间治理，建设全域土地综合整治平台。”他认为，现在从国家到地方，都在对规划体系进行重构，统一整合为国土空间规划，试点是一个重要的抓手，可以为规划体系的传导和落实提供一个非常好的契机。
3.从化试点如何先行先试？
为什么从化鳌头镇能从广州众多乡镇中脱颖而出？
从地理来看，面积近350平方公里、土地广袤的鳌头镇既是农业大镇，又是工业重镇。工农相宜是这里的最大特色——猪种业中心、风行牛奶、壹号鸡蛋、玫瑰柑等知名农业品牌交相辉映；植物工厂、苏宁电商、煜丰智能家居、好莱客等特色产业汇集。
位于超大城市近郊，城乡要素资源流动，乡村振兴和城乡融合发展的机遇在这里叠加。以工补农、以城带乡，在构建工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系的背景下，鳌头镇有工农基础，整治提升的潜力也大。
纵观全国，各省试点在保留传统土地整治做法的基础上，突出以村庄规划为统领，以制度创新为重点，整合各类建设项目和资金，实施全域全要素整治，有效推动空间规划落地。而作为超大城市的试点，从化如何先行先试？
“从化鳌头的特点是贯彻“土地整治+”的概念，全域土地综合整治工作要与现在各个归口部门正在推进的这些乡村振兴工作、美丽乡村建设等各项行动结合起来。”鳌头镇有关负责人说，就是将全域土地综合整治当做一个综合平台来实现项目集合、政策融合、资金结合。
多年来，由于考核目标的单一性，土地整治较少体现“综合整治”的要求，主要以单一的土地整理、土地开发、土地复垦、高标准基本农田建设等为主，土地整治的功能价值没有被激发。而“土地整治+”将给全域土地综合整治注入强大活力，以土地整治为平台，推动城乡土地要素的优化配置和保值升值，有效延长土地整治产业链、价值链和生态链，丰富土地整治功能，为实施乡村振兴战略提供强劲动力。
该负责人说，按照“土地整治+”的理念，在粤港澳大湾区和城乡融合发展试验区大背景下，研究鳌头镇在全域土地综合整治中的区位特点来确定目标，建立点线面结合、既可重点突出又能全域统筹的传导体系，打造“大都市周边地区的乡村全域综合整治示范区”。
试点工作与乡村振兴紧密结合，全域土地综合整治最终就是服务于乡村振兴战略走深走实。“我们有考虑把京珠高速鳌头出口片区作为试点的启动区或者说是重点片区，与从化西部门户‘一线统筹推进，五片组团提升，一个园区联动’的发展战略相结合。”
以后从高速下来，人们可以看到产业有活力，文旅有特色、人与生态和谐的景象，京珠高速出口地区成为较有代表性的全域土地综合整治的展示窗口。
“土地整治+”做好加法，从化在尊重村民意愿的基础上构建发展共同体，因地制宜实施有效的空间规划，把国家城乡融合发展试验区、水系连通及农村水系综合整治试点县等国家级试点打通，形成政策叠加效应。
“依托试点将通过碧道、绿道、水系、农田、文旅、研学等功能整合，促进一二三产融合发展，打造独具岭南风貌的可持续发展的生态宜居美丽乡村。” 广州市规划和自然资源局从化区分局有关负责人说。
附：
【南方+记者】朱伟良
【城市智库研究员】郑四方
【作者】 朱伟良
【来源】 南方报业传媒集团南方+客户端