拜登的“两岸政策”初探

自2020年美国大选前后，总统当选人拜登的外交政策及其对于两岸的立场日益显现，同时其内阁也已成形，因而美国新政府的两岸政策走向也日渐明朗。本文先从拜登的国际与两岸的立场出发，再分析他内阁重要代表性人士对两岸政策的描述，最后再以台湾方面的反应为对照，以便获得拜登政府两岸政策可能的完整的图像。

早在2019年七月，拜登在参加美国民主党总统初选时，他就提出了有关美国的外交政策构想演说，他认为内政与外交的联系密切，所以主轴是要恢复美国在国内的尊严和在世界上的领导。若当选，拜登将会立即更新美国的民主和联盟，并将引领世界应对最紧迫的全球挑战。可见拜登这种建构型的立场，正好与特朗普解构型的立场相反。

拜登认为，美国将团结世界共同面对的挑战包括：从气候变化到核扩散，从大国侵略到跨国恐怖主义，从网络战到大规模移民，这是任何国家都无法独自面对的。在演讲中他曾提及中东、南美、韩国与日本，但未提及台湾地区，同时也只是在讨论朝鲜以及碳排放的部分提到大陆，可见他当时并未触及对两岸的立场。

在选举活动中，拜登把俄罗斯视为头号敌人，大陆只是竞争对手，但批评特朗普在人权方面对大陆太软弱。可能是因为民进党当局压宝特朗普，使得拜登还投书偏蓝的世界日报，他特别称许台湾的民主政体、主要经济体与科技重镇，将强化与台湾的关系;也会在符合美国利益的领域，与中国合作，包括公共卫生和气候变迁，可见他支持台湾以及与中国大陆合作立场的两岸政策雏形。

由此可知，由于中国的崛起成为世界大国，拜登外交政策的重点，将很大程度上取决于如何应对中国。由于美国反中情绪甚高，拜登不仅要防止恶化特朗普所遗留下的中美之间新冷战，而且还要遏制中国对于区域和全球的影响力。因而，拜登将期盼北京参与全球事务，例如贸易与气候等，同时又要采取坚定的立场，反对大陆对较小邻国和内部少数民族的打压，并批评大陆的人权问题。同时拜登也曾提及，新政府将恢复派任驻中国大使，有重新修补中美关系的意味。

整体观之，拜登还将会回到奥巴马时期的“一中政策”，尽量不要伤害对大陆的关系，因而很可能重返传统美国对两岸的“战略模糊”，减少对台湾的军售与高官互访，但会加强台美之间的经贸关系。易言之，特朗普对大陆是竞斗多于合作，因而大打台湾牌牵制大陆;但拜登对北京将会是竞斗加上合作，因而期盼两岸和平发展。

综观拜登的内阁团队，有人戏称这是奥巴马的第三任，也并非没有道理，因为其中一些关键的职位都是由奥巴马时期的要员来担任，其作风必将会与特朗普政府有相当的差异。而与两岸关系最相关的，则包括未来的国务卿布林肯(Antony Blinken)，以及国安顾问苏利文(Jake Sullivan) 与高级顾问坎贝尔(Kurt Campbell)，从这三人的背景与至今对于台海的言论，当可更清楚理解拜登的两岸政策。

布林肯出生外交世家，生长于法国，他的法语能力形同母语，又长年生活在海外，十分了解外国人对美国的看法。他毕业于哈佛大学，并在哥伦比亚大学取得法学博士学位之后成为为职律师。布林肯1993年进入国务院，担任负责欧洲和加拿大事务的助理国务卿的特别助理，并于次年进入白宫，也曾任奥巴马的副国务卿，并与当时任副总统的拜登建立了深厚的友谊。在2011年狙杀宾拉登语2014年回应俄罗斯入侵克里米亚，以及2015年伊朗签订核协议等重大外交事件上，他都扮演了举足轻重的角色，外交经验丰富。

在拜登当选后不久，布林肯即被内定为国务卿后曾表示，在上任后将首先恢复美国与盟友的关系，并重返在特朗普时期退出的多边协议和组织，回归多边合作，比如巴黎气候协议、世界卫生组织，以及伊朗核协议等。因而会联合欧洲国家与借助国际机制，来共同处理相关的外交问题。

再者，他曾批评特朗普的退群政策削弱了美国的联盟，尤其中国正试图增加影响力，是正中北京的下怀。布林肯重视民主和人权问题，并认为世界目前正出现民主衰退，而中国正试图利用此一弱点，在北京推行香港《国安法》之后，中国可能会对台湾采取同样的做法，因此美国必须重建国际领导的角色来加以制衡。

不过，布林肯也认为，在特朗普政府之前，中美与台湾地区关系是相对稳定，未来的美国政府应该恢复这种平衡。在南海问题上，布林肯曾表示，拜登政府会坚持国际法、确保自由航行，并以外交手段解决领土争端，而在气候变化、武器管控与疫情等全球议题上，中美双方还是有合作的必要性。由此可见，拜登新政府的国际与两岸政策，将会与奥巴马时期相仿而与特朗普的做法差异甚大。

此外，今年才44岁的苏利文，曾是耶鲁与牛津大学高材生，主修国际关系和政治学，还在耶鲁大学获得属于实务性质的法律博士(Juris Doctor, J.D.)。苏利文过去是希拉里长期的政治幕僚，后又成为时任副总统拜登的国安顾问。在2011年希拉里担任国务卿任内，当时苏利文是她办公室主任，他曾提出所谓的“弃台论”，以放弃台湾来换取抵销中国持有的1.14兆美债。而当时希拉里也觉得是个聪明提议可以讨论，以至于引发台湾的惊异。

最近，苏利文被内定为拜登的国安顾问后表示，由于台湾的历史因素复杂，不宜片面改变现状，且认为以往奥巴马时期中美对台湾问题的处理是成功的，美军和中国人民解放军可以在印太地区共存，但台湾和南海是最大的挑战，应避免擦枪走火。同时苏利文认为，中美之间是一种竞合关系，两国虽有歧见，比如经贸与人权等，但是相互合作方面的范围也很广，尤其是全球性的议题。

2020年12月上旬，苏利文首度表达对于香港情势的关切，并认为在香港问题之后，中方很可能会对台湾施压，因此美国各界需要对台湾更加关注，这也正反映美国建制派的意见。由此可见，与特朗普单打独斗型不同的是，拜登的内阁将会以整体但相对和缓的谈判方式，回归美国传统大国外交路线，同时维持台海的现状。

同样在2020年12月上旬，在台北举行的一次印度太平洋安全论坛上，前美国政府官员坎贝尔发表了一次视讯讲话，确实勾勒了拜登新政府未来两岸政策的走向，当时蔡英文还亲自参加，可见其讲话的重要性。

坎贝尔曾获牛津大学国际关系博士，曾任美国海军参谋长联席会议军官，也是肯尼迪政府学院公共政策和国际关系副教授，哈佛大学科学与国际事务中心助理主任，并曾任奥巴马时期亚太地区副助理国防部长，国家安全委员会工作人员主任等职务，现任华盛顿的战略和资本咨询组织“亚洲集团”的董事长。渠学术基底深厚，行政经验俱足，必将受到拜登政府重用，现为拜登团队高级顾问。

在上述演讲中，坎贝尔提及，北京已成为美国面临的前所未有的挑战，军事和经济上都对亚太地区一些国家构成威胁，拜登政府将必须更加大力道，来证明美国对这一地区的承诺，而在与中国有关的问题上，新政府将有望与其他亚欧国家合作。坎贝尔也预期，中美之间的主要战场将涉及人工智能和5G网络等尖端技术，而国在气候变化，新冠肺炎和朝鲜等问题上，两国将会有相当的合作空间，这与布林肯的立场类似。

但在拜登政府成立之初，预计美国将主要应对国内挑战，包括抑制疫情与经济复苏，以及修补美国内部的分裂问题。不过，美国不会放弃其在亚洲的重要角色，而还会提高美国在该地区的作为。因此，美国政府重视对台湾的承诺，台北和华盛顿之间的伙伴关系将牢固保持，尤其美方有许多人了解台湾对美国的深刻意义，以及我们维护与台湾牢固关系的战略利益。但是，重点在于，坎贝尔希望台湾和大陆能够恢复对话，而球是在北京这边。

由此可见，坎贝尔期盼两岸恢复对话，又说主动权在北京，这可能是针对台湾的外交辞令，又不便公开对台施压。因北京对台的和平策略一直未变，而变的是台湾从马英九转换为蔡英文，为何球在大陆这边?虽然如此，这仍可视为是美方期盼两岸和平交往策略的起点。

12月16日，坎贝尔在美国的另一场演讲中则稍微修正了其看法。他再次提到，美国确保台海和平的承诺十分重要，更必须鼓励台海对话，因这符合相关各方战略利益，但重点是未提及球在北京这边，美国“挺台但不反中”，仍希望在特定议题上与中国发展建设性关系。

至于美台关系是否更加军事化，坎贝尔则比较保守，认为每任美国政府支持 “台湾关系法”连同六项保证，此乃美台关系基础，因为这符合美国利益。此外，美国需要谦卑并广泛地向台湾学习，提升台湾国际地位，并加强经贸与技术等领域交流，还赞扬台美“经济繁荣伙伴对话”。

由此可见，上述拜登新内阁中三位重要成员，都是学术根柢深厚与外交经验丰富，对于两岸的态度也都比较和缓与可以预期。未来中美之间将是一种竞合关系，也与特朗普一股脑与大陆脱钩的政策迥异，美方重申对台湾的各项承诺，但是拜登政府要先把重点放在美国内部，尤其是疫情与经济问题。更可以确认，美方殷切期盼两岸重启对话，明确给予蔡当局相当的压力。

在坎贝尔第一次讲话之后，蔡英文也在一场与美方智库的录像演说中指出，台湾不愿与中国大陆永久对立，但坚决捍卫自由的生活方式，看来好似是对于坎贝尔谈话的响应。但是，蔡英文又称，愿在不预设前提下，和平解决歧见，导致瞬间善意尽失。

然而在2021年蔡英文元旦谈话中，她强调愿与对岸共同促成有意义的对话，却未如前所强调不设前提，并期待两岸人民逐步恢复交流，这已是一项转圜。可是蔡英文还称要找出务实解决问题的方法，但仍未触及两岸认同的议题，似乎比先前的立场稍微软化，但距离真正缓和两岸关系还有相当差距。

这里问题的症结就在于两岸关系的定位性质，若真的“不设前提”，那两岸何必以国台办与陆委会来处理双方关系，由外交部出面即可，但这可能吗?其实，若蔡英文不接受九二共识也没问题，那就必须要提出一套新的说法来加以取代，否则应该先从将陆委会并入外事部门着手，但又好似没有这项计划，此乃民进党当局所面临的困境。

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作者 汤绍成 前台湾政治大学国际关系研究中心前美欧所所长

责任编辑：黄杨