“十三五·看变化”系列之五丨用“检察蓝” 守护“生态绿”

用“检察蓝” 守护“生态绿”

湖北:以公益诉讼为抓手强化生态环境司法保护

2021年1月18日,湖北宜昌长江三江段发现大量江豚。它们在水中悠闲嬉戏,还时不时浮出水面向岸上的人们“打招呼”。江豚被誉为长江中可爱的微笑精灵,深受人们的喜爱。

“近两三年来,看见江豚的次数越来越多了。”经常在长江边跑步的黄先生向沿江巡查长江生态环境的湖北省宜昌市葛洲坝检察院公益诉讼检察官说道。

江豚的频频出现,传递出令人欣喜的信息:长江水质日趋向好。这样的信息对葛洲坝检察院检察公益诉讼检察官来说很有成就感。

“污染少了,环境变美了,我们也有了幸福感和安全感。”散步在武汉江滩的陆先生说。

经过不懈努力,“绿水青山就是金山银山”的理念已深入人心。

“十三五”期间,湖北省检察机关以习近平生态文明思想为指导,践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念,持续贯彻习近平总书记考察长江、视察湖北重要讲话精神,按照党中央、最高检、湖北省委决策部署,围绕重点依法履职尽责,服务保障环境生态保护大局,书写湖北检察公益诉讼的奋进与担当。

从先行先试到全面实施

随着国家社会经济的快速发展,环境安全问题日趋凸显,严重影响着发展的可持续性。同时,人民群众对生态环境等美好生活的向往与日俱增。

2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定,授权最高人民检察院在湖北等13个省、自治区、直辖市开展为期两年的提起公益诉讼试点。

“万事开头难”,公益诉讼试点工作是一项全新的检察业务,牵扯面广、办案难度大,且无先例可循。要顺利开展试点工作,必须采取“非常之举”。

湖北省检察院党组高度重视提起公益诉讼试点工作,把试点工作作为事关检察事业长远发展的重大任务来抓。2015年7月试点工作刚开始,省检察院和各试点院就成立了试点工作领导小组,由各级检察院检察长任组长。

随着试点工作的大门开启,全省9个地区69个县级检察院全面铺开,实现了在生态环境和资源保护、国有土地使用权出让、国有资产保护、食品药品安全等四个领域的全面覆盖。

设立公益诉讼专班,是湖北省检察机关推进公益诉讼试点工作的突出特色。

试点工作刚开始,湖北省检察院就以行政、民事检察部门为主体,在全省自侦、公诉、侦监等部门抽调20余人组成公益诉讼专班,采取“分片包干、分案到人”的方式,负责全省公益诉讼案件的指导、督办,并承担层报案件的审批工作。全省所有试点市级院和绝大部分基层院都成立了专班,专门办理公益诉讼案件。

试点工作以来,湖北省检察院党组四次听取公益诉讼工作专题汇报,湖北省检察院检察长王晋就试点工作五次作出重要批示,要求各级院党组特别是检察长一定要强化责任意识,勇于担当,强化措施,全力推进,选准、办好一批诉前程序和提起公益诉讼案件。

湖北检察机关的试点工作,从无到有,从一片空白到大胆探索,王晋始终记挂在心,并要求该省检察机关在办理公益诉讼案件时,要做到“考虑周全,加强指导,保证庭审效果”。在王晋的带动下,各试点地区检察院检察长纷纷将公益诉讼作为“一把手”工程亲自抓,为案件的顺利办理提供了坚实的组织保障。

“请容许我对于过往我的同事们怠于履职,对国家、社会公共利益造成的侵害表示真诚的道歉!”

图为:十堰市郧阳区检察院诉该区林业局怠于履职案庭审现场。

这是湖北省十堰市郧阳区法院在审理郧阳区林业局怠于履职损害公共利益案时的一幕。该案也是湖北省检察机关提起的首例行政公益诉讼案。

在两年的试点时间内,全省检察机关共办理公益诉讼诉前程序案件581件,向法院提起诉讼102件,不仅办案数量位居全国前列,而且办理的案件覆盖了所有授权领域、所有案件类型和所有试点地区,圆满完成试点任务,创造了可推广、可复制的经验,为公益诉讼制度立法作出了湖北贡献,受到最高检、省委充分肯定,省检察院先后4次在全国检察机关重要会议上作经验交流。

从统计数据看,通过试点全省共督促恢复被毁损的公益林地、耕地2000余亩,督促治理水源地8900余亩,江河、湖泊面积2.3万余亩;促成收回土地出让金2.9亿余元,促成收回国有资产和权益6700余万元,有效维护了国家和社会公共利益。

图为:2017年5月22日,湖北省人大常委会听取和审议检察机关关于生态环境司法保护案件办理情况专项报告。

2017年5月22日,在湖北省十二届人大常委会第二十八次会议上,王晋代表省检察院报告了全省检察机关关于生态环境保护案件办理情况。在报告中,王晋特别提到了以公益诉讼为抓手,强化生态环境民事行政检察工作的做法和经验。

2017年6月27日,十二届全国人大常委会第二十八次会议审议通过修改民事诉讼法、行政诉讼法的决定,检察机关提起公益诉讼制度明确写入这两部法律。这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。

两年试点期满,公益诉讼检察工作随即进入全面实施阶段。

2019年1月,最高检进行重塑性内设机构改革,公益诉讼检察由第八检察厅负责。随后,湖北省检察院对应成立第八检察部负责公益诉讼检察工作,全省检察机关也设立了公益诉讼检察机构。

公益诉讼检察机构主要负责办理生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的公益诉讼案件,以及侵害英雄烈士姓名、肖像、名誉、荣誉的公益诉讼案件等。

2019年4月23日,十三届全国人大常委会第十次会议通过新修订的检察官法,将“开展公益诉讼工作”作为检察官的职责之一。

从法律明确授权,到成立专门的机构,再到立法明确规定为检察官的基本职责,公益诉讼检察工作从此踏上了新的征程。

从“独角戏”到“大合唱”

通过试点,一批群众反映强烈的环境保护等问题得到妥善解决,促进了依法行政,维护了国家和社会公共利益。省检察院指导的十堰市郧阳区检察院诉区林业局怠于履行职责等一批案件,成为全国样板案,最高人民检察院组织全国试点检察院现场观摩学习。

在取得成绩的同时,也暴露出制约公益诉讼工作的瓶颈问题。

“公益诉讼是一项系统工程,涉及环保、食品、土地、水利、民政等诸多部门,仅靠检察机关一家来协调办理力有不逮。需要凝聚社会共识、借助各方力量,推动公益保护从‘独角戏’走向‘大合唱’。”一名基层检察官说道。

记者了解到部分行政机关对公益诉讼工作的目的、监督方式、办案效果了解不多,在支持配合方面存在顾虑。

“少数单位或个人片面认为公益诉讼就是检察机关的事,对公益诉讼工作产生抵触情绪。”生态环保部门工作人员向记者反映。

同时,实践中还存在调查核实难、线索发现难、鉴定评估难、赔偿金管理、使用难、社会认知度不高等问题。

生态文明建设没有止境,解决环境问题更需久久为功,公益诉讼工作越是艰难越向前。

按照民事、行政诉讼法和英烈保护法规定,检察机关履行公益诉讼职责的范围是“4+1”,即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让和英烈权益保护。立法如此规定,正因为这些领域与老百姓切身利益密切相关。

图为:2019年9月25日,随州市检察院对一起章某诋毁四川凉山救火烈士的名誉案提起公益诉讼。

民有所呼,我有所应。面对难点、痛点、堵点,省检察院党组站位全局,高度重视公益诉讼检察工作,多次召开会议进行研究部署,强调一方面要立足检察职能,练好“内功”,另一方面,也要积极争取外部支持和协作配合,变检察监督为共建共享,多方共同发力,推动公益诉讼工作高质量发展。

省检察院先后7次向省委、省人大专题汇报公益诉讼工作,向省人大专项报告“保护生态环境、促进绿色发展”专项法律监督工作。

省委、省人大、省政府对检察工作高度支持。省委、省政府专门出台《关于支持检察公益诉讼工作的意见》。全省各级党委政府纷纷出台专门文件支持检察公益诉讼工作,党委领导出席检察机关公益诉讼工作会议并讲话。

2019年7月省人大常委会出台《关于加强检察公益诉讼工作的决定》(以下简称《决定》),要求全省各级共同支持和推进检察公益诉讼工作,更好地维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家和社会公共利益。《决定》针对检察公益诉讼准点、堵点问题,对全省各级国家机关在支持和推进检察公益诉讼工作中应当承担的责任进行了细化,提出了明确要求。

图为:2019年9月4日,湖北省检察院召开全省检察机关学习贯彻《湖北省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》。

“《决定》对于构建完善公益保护大格局,有效破解制约检察公益诉讼难题,完善检察公益诉讼制度具有重要意义。”王晋说。

与此同时,在省委政法委组织协调下,省检察院与政法各部门健全完善了联席会议、信息通报、案件会商等机制,会同省公安厅、省法院、长江水利委员会、长江航务管理局等部门签署了相关合作协作文件。全省各级检察机关结合长江流域案件特点,主动走访环保、水利、交通等部门,就协作配合机制达成一致意见,广泛建立重大案件协商、执法司法信息互通与反馈等机制。

多管齐下,共护生态环境、资源保护的合力已然形成。

图为:荆州市荆州区检察院检察官对沮漳河污染案件水质整改情况进行“回头看”。

通过协作配合,全省检察机关办理了一批有影响的案件。宜昌、荆州、黄冈、咸宁等地探索建立河湖长+检察长协同机制。咸宁市咸安区检察院针对向阳湖国家湿地公园存在违法围垦、放牧、排污等问题,向相关行政机关提出检察建议,争取区政府组织制定了《向阳湖国家湿地公园管理工作细则》;随县检察院针对部分畜禽养殖户违法排污问题,向地方政府、生态环境、农业农村部门发出检察建议,推动全县689家养殖场完善排污设施,实现绿色发展;秭归县检察院结合办理该县柑橘类案件发现的问题,对全县6个乡镇共计57家柑橘洗果包装企业污染环境问题进行摸排,向该县农业农村局、生态环境局秭归县分局、县住建局及县卫健局,6个乡镇制发检察建议10份,督促上述单位分别对柑橘洗果包装企业生产、生活污水、厕所粪污未经无害化处理直排长江及支流,废气直排外环境,厂区废弃果和其他垃圾乱堆乱放等问题履行监管职责,还推动县农业农村局等四个单位制定《进一步加强柑橘洗果包装行业规范管理的通知》,建立起长效治理机制。

那么,检察建议发出后,落实不到位怎么办?为确保真正推动解决一批诉前检察建议落实不到位问题,排查整治一批办案不规范问题,更好地健全完善公益诉讼办案机制,2019年,湖北省检察机关组织开展了公益诉讼“回头看”专项活动,各地检察机关邀请人大代表、政协委员、人民监督员共同参与,通过查阅案卷、现场勘验、听取相关单位意见等方式,加强跟进监督、督促整改工作。

图为:2020年10月,武汉市检察机关开展南湖、巡司河治理公益诉讼专项“回头看”工作。

通过公益诉讼“回头看”专项活动,推动了检察建议的落实落地。对于检察建议不能落实的,坚决依法提起诉讼,努力将案件办成法治教育样本,达到办理一案、警示一片、教育社会面的效果。

“办理公益诉讼案件既要注重与相关行政部门加强沟通协作,同时,对于要案难案也要主动争取党委、政府支持,提升办案质效。”省检察院第八检察部副主任高丹在接受采访时表示。

通过相关案件的办理,唱响了依法行政、维护公益的“大合唱”。

统计显示,2017年7月(公益诉讼正式立法),全省检察机关在生态环境保护领域依法建议行政机关移送涉嫌犯罪案件679件,批准逮捕1409件,提起公诉3828件,立案公益诉讼案件7455件,发出诉前检察建议和诉前公告7259件,起诉528件。

积极开展“等”外探索,拓展监督领域,在安全生产、文物和文化遗产保护、公民个人信息保护等新领域办理案件1955件。

从生态修复到环境之变

被称为“千湖之省”的湖北,不仅是长江径流里程最长的省份,更是三峡工程库坝区和南水北调中线工程核心水源区,水源地的生态环境保护关系着老百姓的生命安全。

图为:2019年8月,应最高人民检察院邀请,来自吉林、上海、江苏的23位全国人大代表来到湖北,对公益诉讼工作情况进行现场专题调研。

习近平总书记强调,长江经济带发展要坚持“生态优先、绿色发展”“当前和今后相当长一个时期,要把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发。”

湖北省委、省政府要求,系统推进长江生态环境保护修复,以钉钉子精神推动湖北长江经济带高质量发展。

确保一江清水东流、一库净水北送,湖北检察使命特殊,抓好长江经济带生态保护与绿色发展,责任如山。

“我们坚决贯彻落实习近平总书记关于长江经济带发展的指示精神,按照省委、省政府的部署,将修复长江生态环境摆在压倒性位置,把长江生态环境和资源保护作为公益诉讼的主攻方向。”王晋表示。

湖北省检察机关积极落实《关于长江经济带检察机关办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》,抓好区域协作,整合检察资源,凝聚监督合力,全面强化对长江流域生态环境的保护。

针对跨区域环境资源类案件管辖难问题,积极探索长江干支流领域民事公益诉讼案件、跨省级及省内跨区域环境污染案件等重大复杂案件由铁路检察机关集中管辖模式。

宜昌市检察院探索将发生在长江宜昌段的普通刑事犯罪和公益诉讼案件统一交由宜昌市葛洲坝检察院管辖。

这一调整理顺了关系,提升了办案质效,湖北省检察院武汉铁路运输分院就黄石网湖湿地内投肥养鱼污染,导致湖水由Ⅲ类降至劣Ⅴ类一案向武汉海事法院提起民事公益诉讼,督促违法行为人赔偿生态环境损害修复费用194万元,该案被评为2019年度湖北十大法治创新案例。

图为:2019年6月4日,武汉海事法院公开宣判湖北省检察院武汉铁路运输分院诉被告杨某、周某非法排污民事公益诉讼一案,判决两被告公开赔礼道歉,并赔偿环境修复费用等。

葛洲坝检察院自管辖权调整以来,与长江航运公安局宜昌分局迅速开展全面对接,加快了相关案件的办理。

2018年5月底,省检察院专门部署开展长江流域生态保护公益诉讼专项行动,以长江流域水资源保护森林草场和实地保护岸线资源保护以及生物多样性保护为重点,着力解决饮用水源地外黑臭水体,治理长江干线,非法码头,非法采砂,化工企业违法排污等突出问题。瞄准水中、岸上、地上问题,立争实现长江水清、岸绿、河畅的愿景。

省检察院坚持一体化办案,通过挂牌督办、现场指导、提前介入引导、联合督查等方式推进重大跨区域破坏生态环境案件的办理。如省检察院现场指导武汉市江夏区检察院办理跨武汉、咸宁河流南宁港跨区域水体污染公益诉讼案。

图为:宜昌市伍家岗区检察院公益诉讼办案组监督长航公安局宜昌分局、三峡坝区海事处在长江秭归段对破坏环境违法犯罪行为进行摸排,查看污染土壤恢复情况,保护长江生态环境。

特别是葛洲坝检察院在省检察院的指挥下、在宜昌市委市政府的领导支持下,办理最高检督办的长江宜昌段码头船舶污染案,推动地方政府投入2550万元建成5个船舶污染物转运码头,督促相关部门加大船舶污染监管力度,并对船舶污染背后的深层次机制性问题进行梳理,向最高检、湖北省委省政府提出有针对性的建议,该案被评为2020年最高检服务保障长江经济带发展典型案例。

跳出湖北,探索区域协作。2018年11月,湖北、湖南、江西省院在三省检察机关服务长江中游城市群建设合作协议的基础上,签署了《关于加强新时代区域检察协作服务和保障长江经济带高质量发展的意见》,将长江流域跨区域公益诉讼和刑事检察协作作为重要内容部署,同频共振同下“一盘棋”,共护“一江水”。

图为:鄂湘赣三省检察机关共同签署《关于加强新时代区域检察协作服务和保障长江经济带高质量发展的意见》。

在协议框架下,三省检察机关共同加强对长江、湘江、赣江等流域及鄱阳湖、洞庭湖、梁子湖等湖泊生态环境的司法保护,加大对跨省倾倒污染物、违法采砂、违法捕捞等的打击力度。如鄂州市鄂城区检察院成功办理了一起跨省层层转包最终在鄂州境内长江边倾倒7300余吨有毒渣土案,依法追究4名犯罪嫌疑人刑事责任,斩断“黑色交易链”。

2021年1月1日起,长江流域重点水域全面实行十年禁捕。这是党中央、国务院保护长江生态环境的重大决策,是推动长江经济带绿色发展的重要举措。

为确保“十年禁捕”的顺利实施,湖北省检察机关积极开展打击长江流域非法捕捞专项整治行动和“落实禁渔令我先行”检察公益诉讼专项行动。

图为:2019年6月,在长江涴市码头上,松滋市检察院联合法院、渔政、水政、海事、涴市镇政府、涴市派出所等部门,在松滋市人大、政协、新闻记者及广大人民群众的见证下,举办“打击非法捕捞,修复长江生态”活动。

宜昌市伍家岗区检察院通过提起刑事附带民事公益诉讼,督促李某等八人在其电捕鱼水域放流成鱼7976斤、幼鱼174万尾,该案被最高检评为长江流域生态司法保护典型案例。老河口市检察院针对该市农业农村局未依法对汉江老河口段渔民利用地笼网等违禁工具非法捕捞水产品行为履行监管职责一案提起行政公益诉讼,督促该局加大清理收缴汉江河道内地笼网力度。2020年12月24日,法院判决:确认被告市农业农村局未能对汉江老河口段电打鱼、地笼网捕鱼等非法捕捞现象全面履行监督和管理职责行为违法。

全省检察机关从教育、禁捕、生态修复等源头抓起,做到查处一案、修复一处、警醒一片,推动禁捕为自觉共识,让长江休养生息。

数据显示,2020年以来,该省检察机关共办理非法捕捞案件556件,非法捕捞公益诉讼案件152件,发出诉前检察建议及公告70件,放流1700余万尾。

除主攻方向外,湖北检察机关还在其他公益领域依法同步发力,修复和保护生态环境。

紧盯乡村振兴战略,针对农村禽畜养殖污染,农用地破坏、生活污水和生活垃圾污染等突出环境资源问题,在全省范围内开展服务保障乡村振兴战略公益诉讼专项监督行动,推动农村人居环境明显改善,留住鸟语花香的田园风光;

紧盯生物多样性保护,严厉打击非法捕捞、非法狩猎等,保护濒危物种栖息地,为生物多样性提供最严格的司法保护;

紧盯湖泊修复治理,根据湖北“千湖之省”的特点,重点加强对违法占湖填湖、投肥养殖、污水直排等问题的监督,守护好清水绿岸,再现鱼翔浅底美景;

紧盯耕地林地修复,督促修复被污染土壤、清理固体废物、补植复绿等。

……

五年来,湖北检察机关沿着生态优先、绿色发展的道路,以长江生态环境和资源保护为主攻方向的生态修复,在日复一日的努力中发生着可喜变化:

一顷碧波东流,数据为证。2020年1月至11月,全省国考水质优良断面为103个,占比90.4%,同比上升2.7个百分点。生态环境部11月监测数据显示,从武汉白浒山出境的长江水质已连续两年保持Ⅱ类,优于国家要求的Ⅲ类水质,这意味着长江干流武汉段水质稳定保持优良,为20年来最优水质。

昔日“非法捕捞”屡禁不止的梁子湖,如今芦苇铺绿、水清景美;

曾经“化工围江”的湖北宜昌,今朝水清岸绿、江豚逐浪;

石首市聚焦长江岸线生态修复,打造百里沿江画廊,麋鹿欢跃、鸟儿欢唱。笔架山长江故道湿地与长江自然连通,形成长江中游独特的湿地景观;

取消围栏围网养殖后,洪湖生态环境明显改善,野生莲藕的面积不断增加。

一片片被破坏的林地、湖泊得到了修复,一座座英烈设施得到了修缮和保护,一批批有毒有害的污染物被清理……

“绿水逶迤去,青山相向开”。在习近平总书记生态文明思想和法治思想的指引下,按照“十四五”规划蓝图,湖北检察机关将沿着绿色发展之路,一茬接着一茬干,持续发力,开拓前行,绘就更加壮美的新时代美丽中国画卷。

来源丨鄂检在线