【观点】谢琳:地方政府债务的司法化解

【作者】谢琳,北京大学法学院博士研究生。主要研究方向为财税法、商法、破产法。

【来源】《中国政法大学学报》2021年第1期,转载已获得作者授权。

摘 要

地方政府债务从程序角度可以类型化为进入司法程序的地方政府债务和未进入司法程序的地方政府债务。进入司法程序的地方政府债务可以进一步分为政府债券类债务和政府非债券类债务。当前司法实践中主要是政府非债券类债务,公法人强制执行制度的引入,可以通过对特定政府资金豁免、安排特殊执行程序、限定具体执行措施等方式解决此类债务问题。但是公法人强制执行制度受到民事执行程序本质、个别化处理等限制,难以解决可能由政府债券类债务等引发的地方政府债务综合性问题。市政破产制度恰好可以提供一个综合性补充参考方案,为地方政府解决债务问题争取喘息机会,为通过司法途径促进地方政府债务化解提供一个明确的制度框架,促进地方政府不同债权人之间的公平安排。

关键词:地方政府债务;公法人强制执行;市政破产

引 言

如何化解地方政府债务风险,是当前理论和实务都面临的一个重要命题。当前关于我国地方政府债务的研究主要集中于典型的政府债务——政府债券。但是对于其他类型政府债务还缺乏深入探讨,实务中对政府债务的处理与普通主体债务无异。政府与普通民事主体一样,可能被法院列为“失信被执行人”,在一定程度上影响了政府的公信力。地方政府债务关乎国家治理,任何类型的政府债务化解不当都可能对国家治理产生不利影响。〔1〕因而有必要对地方政府债务化解进行系统化研究,促进地方政府债务化解制度完善。

本文基于以下几个考虑从司法角度讨论地方政府债务化解的制度完善。首先,从司法角度切入便于从程序角度将地方政府债务类型化。地方政府债务可以从实体和程序两个角度进行类型化。当前研究主要是从实体层面将政府债务区分为政府债券债务与政府非债券债务两类展开,而从程序角度对地方政府债务进行的研究还较少,从司法角度切入可以弥补此方面探讨之不足。具体而言,从程序角度可以将地方政府债务类型化为通过司法途径化解的地方政府债务与非通过司法途径化解的地方政府债务。其次,进入司法途径的地方政府债务风险较高,其妥善化解有助于维护政府公信力、司法权威,以及社会稳定。在进入司法程序之前的地方政府债务一般只涉及债权人和债务人两方关系,而在进入司法程序之后,还涉及到司法机关的地位与角色等方面问题。并且,司法通常被视为维护公平正义的最后一道防线,〔2〕若通过司法途径仍然不能使地方政府债务风险得到化解,将对公平正义产生不可估量的影响。再次,实践中已经有不少地方政府债务试图通过司法途径处理,为从司法途径梳理我国地方政府债务实际存在的问题提供了实践素材。进入司法途径的地方政府债务并非都能得到完全化解的事实,也使得从司法角度系统性探索地方政府债务的化解显得尤为必要。最后,公法人强制执行制度、市政破产制度等从司法角度化解地方政府债务的制度实践与理论探索,可以为我们提供一些参考。

因此,本文第一部分通过梳理与地方政府债务相关的司法案例总结当前通过司法途径化解地方政府债务的现状。在此基础上,第二部分总结本土司法途径化解地方政府债务所遇到的主要障碍,并提炼相应的理论问题。第三、四部分则分别对通过司法途径化解地方政府债务的两个典型途径——公法人强制执行制度和市政破产制度。第五部分依据公法人强制执行制度和市政破产制度的不同特色,以及我国不同类型地方政府债务的特点,探讨未来化解我国地方政府债务风险的参考性方案。

一、现状透视:司法途径化解的地方政府债务主要类型

从程序角度,可以将地方政府债务类型化为通过司法途径化解的地方政府债务与非通过司法途径化解的地方政府债务。进入司法途径化解的地方政府债务,又可以进一步类型化为政府债券债务与政府非债券债务两类。通过梳理与地方政府债务有关的司法案例发现,政府债券债务进入司法程序较少,比较具有典型性的郑州市财务开发公司、中国长城资产管理公司郑州办事处与郑州市财政局、郑州市人民政府、中国工商银行河南省分行营业部债券认购款返还纠纷由最高人民法院于2006年审结,〔3〕距今已经十余年。司法程序中,与地方政府债务有关的纠纷主要由政府与行政相对人之间的行政行为引起,或者由政府作为平等民事主体参与的私法行为引起。

(一)因政府行政行为引发的债务纠纷

行政行为是政府日常的一类主要行为,指“行政机关决定个人权利义务的裁判,其效力及于行政之外”。〔4〕基于行政行为引起的纠纷一般通过行政诉讼解决。同时,行政行为也是导致政府债务的一个重要原因。在司法中常见的可能导致政府债务的行政行为主要是针对企业的吊销营业执照、撤销、责令关闭、歇业等行为。此类纠纷主要的争议在于政府是否要为企业债务承担责任。而由于企业债务通常金额较高,一旦确定政府需要承担责任、甚至可能是连带责任,对于政府将是不小的负担。

通过梳理司法案例发现,行政机关在实践中是否需要对自己作出的与企业相关的行政行为承担责任的标准主要可以归纳为以下几个。

第一个标准是出资或主管标准,即看行政机关对企业是否有出资,或者行政机关是否是涉案企业的主管单位,出资与主管两个因素通常一并考虑。例如在湖北省沙市市第二建筑工程公司北海分公司、北海隆舜制药总厂企业借贷纠纷执行案中,法院基于北海市银海区人民政府既不是北海隆舜制药总厂的投资人,也不是该企业成立登记的主管部门,因而拒绝追加其为被执行人。〔5〕

第二个标准是获益标准,即看行政机关是否因为其行政行为而无偿获得了利益。如果行政机关对企业做出吊销营业执照、撤销、责令关闭、歇业等行为,并因该行为而无偿接受企业的财产,则要在接受财产的范围内承担责任,举证责任通常由企业承担,例如,在大连喜力通国际贸易有限公司、辽阳市宏伟区人民政府企业借贷纠纷执行案中,法院以“喜力通公司提交的证据不能证明被执行人嘉胜开发公司的财产依行政命令被无偿调拨、划转给宏伟区政府”为由而没有支持追加宏伟区人民政府为被执行人。〔6〕持类似观点的还有冯恩荣等执行案,〔7〕洛阳洛烟资产管理中心执行案,〔8〕广州市轮回投资咨询有限公司、佛山市南海区九江镇经济发展总公司、佛山市南海区西樵镇人民政府等执行案,〔9〕廉瑞海、天津市宁河区宁河镇人民政府劳务合同纠纷执行案〔10〕等案件。

两个标准可能在同一个纠纷中被不同层级法院使用,例如,在蔡廷雄、广西浦北县龙门水泥厂执行案中,龙门水泥厂被注销,因为浦北县龙门镇政府对龙门水泥厂有出资被申请追加为被执行人。基层法院和中级法院分别适用了不同的判断标准。浦北县人民法院以龙门水泥厂为集体性质企业为由,通过否认浦北县龙门镇政府出资的合法性,而否认了其应当承担连带责任。〔11〕钦州市中级人民法院采取了获益标准,通过认定蔡廷雄未能提供相关证据证实龙门镇政府存在“无偿接受其财产,致使该被执行人无遗留财产或遗留财产不足以清偿债务”的情形,而不支持追加龙门镇政府为被执行人。〔12〕在此纠纷中,两级法院依据的标准不同,但认定的结果相同,从一定程度上说明了两个标准的相互关联与呼应。

但是,两个标准并不等同,行政机关对企业的主管并不等同于行政机关无偿接受企业的资产。认定政府承担责任关键需要证明政府存在无偿接受企业财产的行为。例如,在广东省肇庆星湖装修有限公司、肇庆市人民政府国有资产监督管理委员会装饰装修合同纠纷执行案中,法院指出“肇庆市国资委对星湖万松苑管理的管理行为不能直接等同于接受资产的行为”,认定肇庆市国资委承担责任还需要公司举证证明其无偿接受财产导致不足以清偿债务。〔13〕

法院认定政府承担责任需要有明确的法律法规依据,除了与前述两个标准相关的行政行为之外的其他行政行为一般不能使政府承担责任。例如,在广东省肇庆星湖装修有限公司、肇庆市人民政府国有资产监督管理委员会装饰装修合同纠纷执行案中,法院拒绝了因广州市花都区人民政府征收并拆除了被执行人花都市花都宾馆集团有限公司房屋的行为而将其追加为被执行人的请求,理由是此情形“不符合追加被执行主体审查的法定情形”。〔14〕

(二)因政府私法行为引起的债务纠纷

行政机关参与的私法行为中涉及到债务承担的主要有股权投资行为、合同行为等。投资企业是行政机关因参与私法行为而承担责任的情形中的一个重要原因,通常涉及到出资不实、抽逃出资等情形。实践中,如果确实存在行政机关出资不实或者抽逃出资的情形,法院一般认定行政机关应承担相应的责任。例如,在江苏苏州港集团有限公司与江阴市农林局、江阴市人民政府国有资产监督管理办公室买卖合同纠纷执行案中,法院认定江阴市农林局、江阴市人民政府国有资产监督管理办公室“应当在各自抽逃出资的范围内对公司债务承担连带责任。”〔15〕

但是,关于行政机关在股权投资行为中是否应承担出资不到位的责任,在司法实践中有不同做法,尤其是在举证责任的分配上,有的案件中将举证责任分配给行政机关。例如,在陈伟堃、佛山市禅城区南庄镇人民政府、佛山市禅城区南庄镇经济发展总公司借款合同纠纷执行案中,法院认为“佛山市禅城区南庄镇人民政府未能提供其已出资的验资报告或已出资的证据,”〔16〕因而支持追加其为被执行人。

有的案件中将举证责任分配给主张提出人。例如,在深圳齐物财富管理有限公司、黄河经济协作区联合发展集团公司民间借贷纠纷执行案,〔17〕山西省物资协作总公司、绍兴市城区燃料公司等合同、无因管理、不当得利执行案,〔18〕任双喜与浠水县人民政府、浠水县南城综合开发总公司建设工程合同纠纷、返还原物纠纷执行案,〔19〕王镇与贵阳市联源物业管理公司执行案〔20〕等案件中法院都因申请人证据不足而没有支持其关于行政机关出资不实的主张。

还有的通过之前的裁判文书予以确认。例如,在李超彩、海阳市黄海水产公司企业借贷纠纷执行案中,法院指出“海阳市行村镇人民政府对海阳市黄海水产公司投资不到位有生效的判决书确认,应当承担投资不到位的责任。”〔21〕

前述情形主要涉及到行政机关设立或参与设立的企业履行了工商注册登记等法定程序,而实践中还有行政机关设立企业未进行工商注册登记、不属于依法设立的企业的情形。对于此类企业撤销之后的责任承担则不再依据设立普通企业的规则进行,而是直接由其设立机关或撤销机关承担。例如,在河北达安安全技术有限公司、河北省深泽县医药药材总公司合同、无因管理、不当得利纠纷执行案中,由深泽县人民政府批准设立,但未进行工商注册登记,也没有注入任何资产的医药总公司被撤销后,法院确定由深泽县人民政府承受其权利义务。〔22〕

此外,在政府被列为被执行人的案件中,有些是因为政府签订了合同愿意承担责任。例如,在哈尔滨市第七建筑工程有限责任公司、哈尔滨华丰机动车清洗有限公司建设工程施工合同纠纷执行案中,因松北镇政府签署了《关于哈尔滨东金物资有限责任公司兼并松北镇政府下属企业哈尔滨市前进工业公司的协议》同意为其旗下企业承担连带责任而被追加为被执行人。〔23〕地方政府签署合同使自己受到连带责任约束的效力,以及其签署程序的限制都值得进一步探讨。否则,政府的公共财产会处于较大的不确定风险之中。此方面涉及较多的具体问题,例如,合同中的一些特定约定如何解释,债务清理是否等同于清偿?〔24〕又例如,政府可能是企业的创办人,同时又与债权人签订了愿意承担责任的合同。这样的情形下,是依据公司法等组织法由政府承担有限责任,还是依据合同法让政府承担合同责任?〔25〕涉及政府债券等特殊合同的纠纷,是否可以因政府债券发行违规而免责?〔26〕在实践中已经出现过诸多问题,司法裁判中给出了裁判结果,同时也留下了很多值得进一步探讨的问题。

总之,当前司法途径化解的地方政府债务纠纷主要涉及到政府非债券类纠纷,具体地例如政府与相对人之间的行政行为纠纷,以及政府作为平等私法主体的私法纠纷;虽然也有涉及到政府债券类纠纷,但是较少。接下来将进一步探讨地方政府债务纠纷在司法程序中遇到的具体问题。

二、本土困境:司法途径化解地方政府债务的边界

通过司法途径化解地方政府债务风险的难题,主要涉及到债务标的作为公共资金具有的特殊性,纠纷本质的非司法性,以及政府和法院之间关系的处理等问题。政府债务以公共资金为履行标的,涉及到公共利益;政府作为债务人,往往也涉及到与其他政府之间关系的处理;通过司法途径解决政府债务问题涉及到法院对政府权力介入的程度与方式。

(一)债务标的:政府资产涉及公共资金

政府债务的履行,涉及到对公共资金的使用。公共资金使用的问题涉及到不同层级不同领域的法律法规等规定,例如《预算法》《招标投标法》《政府采购法》等法律,《政府投资条例》《国库券条例》等行政法规,《政府购买服务管理办法》《财政部门监督办法》《财政部门内部监督检查办法》《乡(镇)国库管理办法(暂行)》《预算外资金管理试行办法》等规章,以及《普惠金融发展专项资金管理办法》《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》《国家文物保护专项资金管理办法》《地方政府专项债务预算管理办法》等规范性文件,以及不同地区的各类法规文件的规定等,体系较为复杂,为司法途径解决政府债务增添了许多挑战,其中有些问题已经在司法案例中体现。

第一,政府资金中有些属于专项资金,必须专款专用,即使法院强制执行也不能干涉。如何认定是否属于专项资金、谁可以证明政府账户中所涉资金为专项资金等这些问题在实务中尤为重要,但在不同法院有不同处理方式。

资金通常都存于银行中。有的行政机关有多个银行账户,并且不一定是以该行政机关本身的名义开立的账户;有的行政机关不一定有自己的账户,而是将资金放在其他行政机关名下。定性为具体哪个行政机关的资金决定了不同行政机关对该笔资金的权限,从管理、监督到使用不一。立法对于如何认定是否是特定行政机关资金的标准还并不明确,实务中多引用其他相关的规定。例如,《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十五条第一款关于如何确定权利人的规定。〔27〕但是该规定仅适用于执行案件,在非执行案件中对于是否是政府专项资金则难以据此判断。

对于非执行案件,法院在实践中的做法并不统一,主要的裁判冲突体现在举证责任的分配上。有的是要求由行政机关举证。例如,在肥城市安驾庄镇人民政府、刘忠泉金融借款合同纠纷执行审查中,岱岳区人民法院认为“安驾庄镇政府异议称该案涉账户系民政和农业专项资金的专用存款账户,缺乏依据,”因而不予支持。〔28〕山东省泰安市中级人民法院在复议程序中基于其他理由将案件发回岱岳区人民法院重新审查,对于所冻结的资金是否属于专项资金的问题没有回应。此案中法院实际上将举证责任分配给了政府。在陇西县马河镇人民政府与甘肃省陇西建筑安装总公司第六工程处建设工程施工合同纠纷执行案中,通过政府开户许可证、银行账户交易明细对账单、银行拨付款凭据等证据证实了法院冻结的资金性质,认定冻结政府账户会影响扶贫工作和职工利益,因而解除冻结。〔29〕在滦平县滦平镇人民政府、承德盛世建筑工程有限公司执行案中,由于滦平县滦平镇人民政府没有提供证据而未被法院认定被冻结的存款为专项资金。〔30〕

有的案件是由非政府方举证。例如,在营口德昌环卫设备有限公司、平度市蓼兰镇人民政府执行案中,法院依据案外人提交的安居工程预付款分配表等证据肯定了从平度市财政国库支付中心汇入平度市蓼兰镇财政所的5万元资金,为案外人应分得的危房改造预付款,而非平度市蓼兰镇人民政府的存款。〔31〕此案中,法院实际将举证责任分配给了利害关系方。

第二,法院对于政府非专项资金是否可以如普通资金一样执行。对于专项资金法院不能强行干涉,那对于普通政府资金法院可否对政府采取执行措施,可以采取什么类型的执行措施,以及对政府执行时的具体程序等细节都值得引起注意。

关于法院可否对政府采取执行措施,司法实践中做法不一,有的案件中否定了法院对政府的执行请求。主要理由可以概括如下:一是《民事诉讼法》第一百零一条关于保全措施的规定目的是防止逃避执行,而政府不存在此可能;二是避免影响政府公共职能的正常行使;三是要避免对政府的执行影响扶贫工作、职工利益等方面。例如,在甘肃省陇西建筑安装总公司第六工程处建设工程合同纠纷执行案中,法院对此论述较为详细。〔32〕

有不少案件都肯定法院可以对政府采取强制执行措施,未就具体理由进行详细论证。但是,关于执行措施的类型及程序等问题仍然有不同做法。

关于法院对政府可以采取何种类型的执行措施,实践中不仅涉及到政府银行资金账户的冻结,还涉及到对政府财产的执行。有的案件中将对资金的执行与对财产的执行并列,例如,在董成松、杜秀侠侵权责任纠纷执行案中,法院裁定“查封(冻结、划拨)被执行人兰陵县庄坞镇人民政府银行存款人民币69286.7元或扣押同等价值的财产”。〔33〕有的案件中财产的执行是资金执行的补充途径,例如,在肥城市安驾庄镇人民政府、刘忠泉金融借款合同纠纷执行案中,法院裁定“如无存款或存款不足,即查封或扣押其相应价值的财产。”〔34〕有的案件中,直接对财产进行执行,例如,在崔宝荣、淄博市淄川区昆仑镇人民政府民间借贷纠纷执行案中,法院裁定“对被申请人淄博市淄川区昆仑镇人民政府的财产在价值450000元以内予以查封或冻结。”〔35〕

此外,在具体程序上,当前法院对政府强制执行时的限制主要体现在程序方面的限制。政府作为被执行人时涉及到合议庭、听证等程序。例如,在中国二冶集团有限公司、河北华章热力有限公司建设工程施工合同纠纷执行案中,执行裁定因为执行法院未举行听证而被撤销。〔36〕但是在更多情形中,对于政府财产与其他普通被执行人的财产并无区分,统一适用《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》等规定,并未充分考虑到政府财产的特殊性——政府财产的执行可能会影响到政府正常职能的履行,影响公共利益,甚至进而影响申请执行人的利益。此外,未充分考虑政府财产特殊性也导致此类条款对于政府也多只是名义上的适用,实践中难以落实的情形并不鲜见,要么裁定无财产可供执行或可供保全,例如在于长石、海城市西柳镇人民政府劳动争议执行案、〔37〕罗春明、海城市析木镇人民政府劳动争议执行案〔38〕等案件中都是如此。要么即使采取了执行措施也不被政府所遵守。例如,在林口县刁翎镇人民政府与朱玉波、栾振华合同纠纷中,尽管法院采取了冻结措施,林口县刁翎镇人民政府仍然对冻结财产进行了处分。〔39〕又例如,在建始县人民政府、覃遵海合同纠纷执行案中,建始县人民政府转移了被法院冻结的财产。〔40〕与普通的案件一样,依据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》,在政府违反法院冻结等裁定的情形下,法院可以责令追回或赔偿。〔41〕在更为严重的情形下,法院可基于政府不执行裁判而将其列入失信被执行人名单。

(二)纠纷本质:宪法性事项的非司法性

政府的责任承担涉及到不同政府之间的关系,例如上下级政府之间的责任可否连带,同级政府不同部门之间的责任可否连带等,此类问题性质上为宪法问题。依据《宪法》第108条,县级以上政府对所属各工作部门及下级政府享有领导权。此领导权具体体现在改变权和撤销权。对于债务承担的责任界限并没有具体规定。然而,行政诉讼途径解决的是“非宪法性质的公法争议”,“在通常情况下就是行政机关和行政相对人之间的行政争议。”〔42〕在司法实务中,涉及到不同政府之间的债务关系时,一般也会严格限制在具体案件的债务问题上,而不会就行政机关之间的关系进行展开。不同行政机关在债务承担上具体涉及到以下几个方面的问题。

第一,上下级政府之间债务不连带。

在司法实践中,上下级政府之间在债务承担上严格区分,上级政府不因下级政府的无偿受让行为而一并承担连带责任。债务责任仅限于具体政府。例如,在申请执行人陈荣春与被执行人建昌县雷家店乡人民政府借款合同纠纷执行案中,法院认定“县政府对雷家店乡政府债务不承担清偿责任。”〔43〕又例如,在申请执行人袁诚家、谢艳敏与被执行人本溪满族自治县高官镇人民政府、本溪满族自治县偏岭第一铁选厂财产损害赔偿纠纷一案执行案中,法院也持同样观点。〔44〕因此,政府与政府之间的责任是明确区分的。上级对下级有命令的权力,但是上级并不承担下级的债务。

第二,政府各部门之间责任不连带。

实践中对某个政府部门的执行往往会影响到其他政府部门。法院对政府特定账户的冻结与扣划并不会公告,一般是送达通知给相应的被执行政府,而不是挨个通知其他政府部门。其他政府部门发现时可能已经执行完毕。例如,唐山市丰润区卫生和计划生育局、〔45〕唐山市丰润区防雷中心、〔46〕唐山市丰润区民政局、〔47〕唐山市丰润区水务局〔48〕都向唐山市丰润区白官屯镇人民政府账户转入了专用款项,涉及补助款、整冶款、养老保险、医疗保险等方面。前述专用款项都由法院冻结并划扣给了申请执行人丰润建筑安装股份有限公司。唐山市丰润区卫生和计划生育局等提出的执行异议因执行终结而被驳回。

并且,在单个的司法案件中,不同的政府部门也是被视为独立的诉讼主体看待。例如,在遵化市财政局、遵化市人民政府买卖合同纠纷执行案中,遵化市财政局提出遵化市人民政府、遵化市财政局是两个独立的机构,因而不能将遵化市财政局列为第三人。〔49〕不过该案以撤回执行异议结束,对于此问题的分析并没有展开。也有案件因需与其他部门协商解决而终结,例如,在杨丰与政和县铁山镇人民政府借款合同纠纷中,“申请执行人杨丰以该案可供执行的财产暂无法强制执行,需与有关部门协商解决为由申请终结本次执行程序。”〔50〕此案中该理由并非由法院认定,而是由申请人提出。

第三,行政机关与享有一定行政授权的组织之间的债务承担。

街道办事处、村民委员会、事业单位等并非典型的行政机关,但通常享有一定行政授权。行政机关与此类组织之间的债务承担类似行政机关与其投资设立的企业之间的债务承担,例如要考虑撤销、解散等终止决定的作出主体,以及是否无偿接受被终止主体的财产等因素。

一方面,考虑设立主体或撤销主体。政府组织机构变更,尤其是在政府机构被撤销时,作出撤销决定的机关需要承担被撤销机关的责任。例如,在哈尔滨市香坊区和平第二砖瓦厂、哈尔滨市香坊区人民政府城市建设综合开发改造办公室买卖合同纠纷执行案中,香坊区人民政府要承担被其撤销的哈尔滨市香坊区人民政府城市建设综合开发改造办公室的责任。〔51〕

另一方面,考虑无偿受益标准。例如,在哈尔滨红光锅炉总厂有限责任公司、佳木斯市前进区第三建筑工程公司买卖合同纠纷中,法院认定“佳木斯市前进区人民政府应当在其无偿接受佳木斯市前进区奋斗街道办事处的财产范围内向哈尔滨红光锅炉总厂有限责任公司承担责任。”〔52〕“无偿接受”的证明责任在司法案例中一般依据“谁主张谁举证”的原则由主张人承担,例如在许陆军、郑州市上街区峡窝镇人民政府房屋拆迁安置补偿合同纠纷执行案中,法院以异议人许陆军“未能提供充分证据证明”为由,对其要求追加郑州市上街区峡窝镇老寨河村村民委员会为被执行人的请求不予认可。〔53〕又例如,在黄石李时珍药业集团强立有限公司案、〔54〕信宜市人民政府、信宜市人民政府驻深圳办事处合同、无因管理、不当得利纠纷案〔55〕等案件中法院都持此观点。

(三)利益平衡:政府与法院的利益攸关性

通过司法途径解决政府债务涉及到法院对政府权力介入的程度,具体地体现在法院裁判对行政规范性文件等抽象行政行为的效力,以及个案公平与普遍公平的平衡等方面。

第一,法院的裁判是否影响行政规范性文件的效力。

如前所述,法院对政府债务的执行涉及到中央和地方不同层级的法律规范的适用。在目前缺乏抽象行政行为司法审查制度安排的情况下,法院裁判可能间接地对抽象行政行为进行了干涉。例如,在遵化市财政局、遵化市人民政府买卖合同纠纷执行案中,遵化市财政局指出依据《河北省省级财政城镇保障性安居工程专项资金使用管理办法》、《河北省财政厅关于加强彩票机构财务及彩票资金管理的通知》等规范性文件规定,被法院冻结的账户资金必须专款专用。〔56〕法院的冻结措施影响了其专款专用的实际效果,实际上是对前述规范性文件进行了变更。

第二,个案公平与普遍公平的平衡。

法院基于个案根据具体的诉讼请求做出决定,对政府债务的执行也不例外。因而欠缺对政府整体债务水平的考虑。在政府负债水平偏高的情形下,法院的个案执行可能导致先提起诉讼的人优先受益;而对于后提起诉讼、以及不知如何提起诉讼的人则可能得不到相应保护。例如,法院基于王树奎、〔57〕刘化田、〔58〕北京宝都煤焦商贸有限公司〔59〕等债权人的申请对遵化市财政局、遵化市人民政府采取了冻结、查封措施,导致政府工作无法正常开展。遵化市财政局、遵化市人民政府提出了执行异议,随后又撤回。很明显,在单个的司法案件中不会考虑其他的债权人,不同债权人之间的优先顺位问题在司法个案中难以得到妥善解决。法院对政府债务个案的强制执行,可能影响政府职能的正常履行,从而导致普通的未提起诉讼的债权人的利益无法得到充分保障。当前的法律制度还没有对此提供很好的制度框架,而问题已经在司法实践中暴露。

在当前的制度框架中,法院处理政府作为债务人的案件时一般情况下只能推及适用普通债务人的规则,例如,因政府不执行法院判决所确定的相应债务而被列入“失信被执行人”名单。虽然单个判决中所涉及的政府债务金额较少,但是不履行判决所确定债务的行为严重影响了政府公信力。并且,由于缺乏通过司法途径系统化化解地方政府债务的宏观制度性安排,法院对政府债务只能是在个案中处理。受限于具体案件的债权债务关系,法院更多是催促政府在个案中积极履行义务,而难以对政府整体债务安排提供优化路径,遑论系统化化解地方政府债务风险。

此外,对于当前司法程序中并不多见的政府债券类纠纷,其于2006年已经受到最高人民法院审理的事实一方面在一定程度上说明了政府债券类纠纷也有进入司法程序的需要;另一方面也反映了政府债券类纠纷的复杂性,其在债务标的、纠纷本质、政府与法院之间关系等方面需要考虑的因素都更多。

针对我国司法实践中梳理出来的上述问题,域外制度中最相关的司法化解路径为公法人强制执行制度及市政破产程序。本文接下来将对公法人强制执行制度和市政破产制度与我国实践的匹配情况进行分析。

三、司法化解路径一:公法人强制执行制度

在民事强制执行制度中,对涉及公法人的强制执行进行特殊安排,是通过司法途径化解地方政府债务问题的一个重要路径。对公法人强制执行的特殊安排有些地区已经有明文规定。例如,德国《民事诉讼法》第882条之一。〔60〕在我国台湾地区《强制执行法》也模仿德国对公法人强制执行进行了专门规定,例如,我国台湾地区《强制执行法》第122-1条至122-4条。此外,在日本,虽然没有关于公法人财产强制执行的特别规定,但是已经有不少理论上的探讨。日本理论界早期主流为否定说,后采肯定说,争议焦点主要在于行政权与司法权之分立与制衡之间的辩证关系。〔61〕

公法人强制执行制度的基本思路是除了有特别规定的情形下,公法人的强制执行与一般私法人的强制执行相同。〔62〕关于公法人强制执行的特别规定主要体现在执行标的、执行程序以及执行措施等几个方面。

(一)执行标的豁免

对与公法人相关的特定财产进行豁免,不适用强制执行。例如在我国台湾地区,强制执行不适用于违反公共利益之财产。〔63〕基于公共利益之财产包括税收、行政给付等由行政机关基于公权力行使而得的财产等。〔64〕具体何种财产可以豁免都在法律中明确规定。观之我国司法实践,虽然有政府专项资金专款专用的做法,但是由于各法院具体认定标准并不统一,需要立法进行明确。

(二)执行程序特殊

对于可以执行的公法人财产也需要经过特别程序。首先,必须要符合预算。政府经费的使用必须要符合预算,若预算中对具体经费的使用列明了项目,应当要与预算相符合。〔65〕如果引入此规定也将对政府预算的明确度、具体度提出更高要求。当前地方政府公布的预算中较难与司法案件中所涉具体政府资金项目相匹配。

其次,公法人其他财产之执行一般也需要先经过主管机关同意。〔66〕政府系统中下级服从上级,不同层级政府之间也存在转移支付等关系,通过征求主管机关的同意也可以为所涉及债务的解决寻求上级机关的帮助。

此外,到了不得不强制执行的时候,需要先发“限期履行命令”,并且在执行的时候直接向国库执行。〔67〕先行签发限期履行命令而非直接落实强制执行措施,可以为法院对政府的强制执行增加一层缓冲。

(三)执行措施限制

执行标的豁免以及特殊的执行程序都是为了尽可能通过其他途径取代对政府的强制执行。而在实在不得不对政府进行强制执行时,执行措施的选择上也需要有所注意。例如,对政府的强制执行不适用关于隐匿财产的规定,〔68〕也不适用拘提、管收之规定,还不受有关法令处分的限制。〔69〕这主要是由于此类规则主要针对债务人串通等不诚信情形,而在债务人为公法人的情形下,此类规则可能是多余的。〔70〕

总之,公法人强制执行制度总体上体现着司法谦抑——通过执行标的豁免、特殊程序安排为强制执行寻找其他替代方案,在不得不适用强制执行途径时也只能使用有限的执行措施。而公法人强制执行制度有一个隐藏的制度前提,即公法人有足够财产可供执行。在公法人财产不足的情形下,强制执行显然也难以完全实现目标。并且,倘若在遇到同一个公法人负债较多,申请强制执行的债权人人数较多的情形下,强制执行制度的落实将更加困难。在此情形下,市政破产制度可以提供一些参考。

四、司法化解路径二:市政破产制度

市政破产制度以美国为典型。国内早已有学者介绍美国市政破产制度。〔71〕该制度规定于美国破产法典第九章。相较于我国当前司法路径对地方政府债务的司法化解,市政破产制度并不局限于单个债务,而是对地方政府所有债务进行综合性处理,利用“破产法框架解决地方政府债务危机”,〔72〕为地方政府债务危机处理提供一个备选方案。

(一)程序初衷:政府治理与债务重组

从美国市政破产法的发展历史来看,其初衷是作为解决市政财政危机机制的一个组成部分。〔73〕市政破产法的目的并不是为市政财政危机提供一个根本性的解决方案,而只是为州解决这些问题的过程提供一些补充措施。〔74〕例如,20世纪70年代,一方面,纽约州在联邦政府的财政帮助下为纽约市制定了经济复苏计划;另一方面,国会修改了破产法,使市政破产成为一个可行的替代补充方案。〔75〕而且,这是一个非常必要的补充。Clayton等指出城市财政危机一般意味着其政治也处于瘫痪状态,而不稳定的政治环境也会阻碍财政改革,只有在市政当局以外进行改革才能克服这种缺陷。〔76〕

但是,市政破产作为一个补充措施其局限性也非常明显。第一,市政破产并非适用于所有的财务困难,如Vincent指出早在国会引入市政破产程序的时候就已经要将善意的财政压力与机会主义违约行为相区分。〔77〕Laura也认为市政破产程序只是为特定类型的财政困难提供具体的、有目的性的救助。〔78〕第二,市政破产通常是在财政压力已经转化成大范围的经济危机之后才介入。〔79〕因而,市政破产在美国教学、理论和实务中也都较少涉及。〔80〕

尽管如此,Hannah预测随着城市经济收入降低、公共服务职能扩大,市政破产程序的适用可能增多。〔81〕毕竟,仅预防性措施不够,市政破产程序作为一个事后救济措施也是必须的。〔82〕Alexander进一步指出随着新的经济困境出现,市政破产程序申请增多,传统上附加在市政破产中的耻辱感在消退。〔83〕

(二)程序基础:公共财政的受保护性地位

市政破产程序以企业破产程序为基础而参照设立,但是市政破产程序的财产基础与企业破产程序的财产基础有很大不同,因为市政破产程序涉及到公共财政。〔84〕市政破产法并不是财产法,法院不得在未经授权的情形下干涉市政财产。〔85〕

债务人的财产在市政破产程序中具有特殊性。强制执行可能会影响市政公共职能的履行,因而一般禁止对市政财产进行扣押等强制执行措施。〔86〕而另一方面,如果完全不采取任何措施,债权人的利益将受到严重损害。为解决此问题,Michael指出,破产程序作为一个折衷策略是最佳的,既可以防止市政财产因为被分散扣押导致价值下降而影响其公共职能的履行,也可以保证债权人对债务人财产的公共监督。〔87〕

虽然在一般破产程序中,破产程序通常以破产财产为核心,使债权人在破产财产池中进行分配;但是在市政破产程序中并不存在这样的财产池。〔88〕在市政破产情形下,债务人的征税权大致相当于在非市政破产情形下的债务人财产。〔89〕债权人一般无权对此进行干涉。而且,国会并没有规定市政破产程序中的税收水平。John梳理美国立法和案例发展历史发现它们实际上要求尽最大可能征税,并且建议法院在考虑市政破产资格的时候要求申请市政破产的城市的税收水平不低于其相似城市。〔90〕

并且,在市政破产程序中,不同债权人之间的优先级顺位也是较难确定的。〔91〕美国市政破产程序中的主要债权人通常有两大类,一类是债券持有人,另一类是养老金受益人。〔92〕不同债权人一般都没有担保。〔93〕由于没有财产支撑,很多针对弱势群体保护的法律,其优先性并不一定得到保护。〔94〕但是市政破产程序也可以提供一些实务引导。虽然在立法中并没有要求对养老金债务进行特别关照,在底特律、瓦列霍、斯托克顿、圣贝迪诺等市政破产程序中养老金债权人相较于债券持有人得到了相对更大程度的保护。〔95〕

简言之,从程序启动后的效果来看,市政破产程序中的债务人比企业破产程序中的债务人在制定和实现偿还计划方面受到的约束更少。〔96〕在市政破产程序中,政府作为债务人将得到比一般诉讼程序中更多的保护。

(三)程序启动及运行:市政破产程序中对宪法性事项的处理

美国市政破产程序的发展体现着联邦与州之间的权力博弈。与企业破产中债务重组和治理重组合并相反,在市政破产程序中,债务重组和治理重组被区分对待。联邦破产法管辖债务重组,例如债券债务的重新谈判;州法律管辖州公共服务降级。〔97〕国会试图“通过一个将州对市政的治理与联邦债务减免结合起来的体系来提供市政财政减免。”〔98〕换言之,市政破产不仅仅是为了重组债务,而且是为了恢复市政服务。〔99〕州不仅可以决定市可否申请破产,还可以决定各州市政破产申请条件。〔100〕

并且,市政破产程序中肯定了破产法院与市政债务人之间的宪法性平衡。〔101〕在市政破产程序治理重组中,州政府起主导权,而不是破产法院起主导权。〔102〕但是,法院可以确定哪些事项属于债务事项,哪些属于治理事项,从而影响到具体事项是由联邦管辖还是由州管辖。〔103〕并且,不同于一般破产程序中核心目的是保护债权人,在市政破产程序中帮助作为债务人的政府恢复是一个同样十分重要的目标。〔104〕市政破产程序中的债务人天生是政治实体,受政治影响大。〔105〕在市政破产程序中,破产法院不得干预债务人所在城市的“政治或政府权力”。〔106〕而市政破产程序的成功在很大程度上依赖于解决政治问题的能力。〔107〕法院可以鼓励政府进行更为彻底的改革,〔108〕促使各州更加迅速地采取行动。〔109〕简言之,关于不同政府部门、不同层级政府之间,以及政府与法院之间的关系需要立法机关通过立法的形式予以明确。在立法缺失的情况下,难以确定立法意图。〔110〕从而可能导致实践中要么尽可能回避,要么做法不统一。

总之,市政破产制度为地方政府债务的综合性处理提供了一个专业化的平台,可以为我国通过司法途径化解地方政府债务提供一个补充方案。市政破产制度的引入可以促进公共资金的规范使用,为地方政府解决债务问题争取喘息机会;同时也为司法促进地方政府债务风险化解提供一个明确的制度框架,尤其是为更多地方政府债券债务这类很有可能引发系统性风险的债务进入司法程序做好制度铺垫;并且促进地方政府不同债权人之间的公平安排。

五、未来展望:地方政府债务的司法本土化解

公法人强制执行制度与市政破产制度可以为地方政府不同类型的债务化解提供参考方案。单个的、小额的政府债务通过强制执行制度的特殊安排可以解决;数额较大、系统性的政府债务处理,例如政府债券类债务,则可能需要借鉴市政破产制度的处理思路。

(一)地方政府债务类型化

当前对政府债务的研究主要集中于对政府债券的研究,其对应的英文单词为“Bond”,而非对政府所有类型债务(对应英文单词为“Debt”)的研究。〔111〕从数量及影响力上来看,数量上占优势的政府债券的确是最重要的一类政府债务。政府债券类债务基于其数量大、与金融系统密切相关等特征,极易引发债务风险。因而,2016年国务院办公厅《地方政府性债务风险应急处置预案》中将政府债券风险单列,区别于其他政府债务风险。

值得注意的是,从与政府债务相关司法案件的梳理来看,其他类型的政府债务也同样值得研究。例如,因政府不执行法院判决所确定的相应债务而被列入“失信被执行人”名单,成为“老赖”。〔112〕虽然单个判决中所涉及的政府债务金额较少,但是不履行判决所确定的债务的行为严重影响了政府公信力。政府债务治理应当有全局意识,而不能仅关注特定类型的债务,任何类型的债务得不到重视都有可能引发政府治理危机。

此外,从司法途径对地方政府债务的化解来看,政府非债券类债务比政府债券类债务更频繁启动司法程序。截至2018年底,我国省级行政区划单位34个,地级行政区划单位333个,县级行政区划单位2851个,乡级行政区划单位39945个。〔113〕县级债务问题较为突出。一方面,县级财政收入来源减少,农业税取消、营改增都对县级财政造成了很大影响。〔114〕另一方面,支出范围扩大,不仅要承担上级政府新派的任务,而且还要承担以前由国有企业承担的一些事务。〔115〕这样一个收支结构决定了县级政府债务风险的严重性。此外,乡级政府在数量上占据多数,并且大部分没有达到政府债券的发行门槛,但是都具有进入法院司法途径的资格。

从债务类型化的角度来看,公法人强制执行制度和市政破产制度分别代表了对政府非债券类债务和政府债券类债务的典型化处理。从国内外实践来看,当前进入司法途径的政府债务主要是非债券类债务,债券类债务诉讼纠纷特别少;市政破产制度中主要的一类债权人即债券持有人,与债券持有人关系的处理是市政破产制度中的一个核心问题。

(二)燃眉之急:公法人强制执行制度

公法人强制执行制度为我国地方政府债务司法化解实践中的一些具体问题提供了较好的参考方案。

首先,公法人强制执行制度的引入可以明确政府资金在司法程序中的地位。当前司法实践中,政府管理的公共资金在诉讼过程中的地位具有不确定性。有学者已经主张借鉴公法人强制执行制度,要求法院对政府的执行要在程序、措施等方面遵循必要的限度。〔116〕通过全面引入公法人执行制度中的公共资金豁免、特殊执行程序、限定执行措施等做法可以为政府资金进入司法程序提供规范路径。

此外,当前我国虽然没有抽象行政行为的司法审查,但是在与政府债务有关的司法案例中可能会间接涉及到对关于政府资金安排的抽象性规范的挑战。对此,公法人强制执行程序的特殊安排可以提供特别保护。法院不能按照普通执行程序强制执行,相应也可以降低法院对关于政府资金的抽象性规范进行司法审查的需要。

需要注意的是,公法人强制执行制度也有其局限,例如只是民事案件强制执行,并且只能在个案中解决具体的政府债务问题,而难以应对综合性债务风险。市政破产制度恰好可以就此提供补充。

(三)综合解决:市政破产制度

市政破产制度的引入或借鉴可以提供一个可选择的较为综合性的解决方案,为地方政府提供一个喘息的机会。尤其是在政府债券类债务较多的情形中,市政破产机制可以提供一个类型化处理与协商的平台。

并且,我国在涉及地方政府债务处理的问题上,不同政府之间的债务关系、法院与政府之间的关系仍不明确。市政破产制度的引入可以为这些问题的解决提供参考方案。美国市政破产制度的确立过程,实际上也是联邦与州、政府与法院之间关系的明确过程。市政破产制度的引入不涉及对政府行为进行司法性审查的全面安排,而仅是就政府债务问题提供一个司法保护框架。

再者,我国破产审判实践与理论已经积累了较多经验,可以为市政破产制度的引入提供专业化支撑。2020年5月11日《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出要完善企业破产制度、推动建立个人破产制度,从而完善社会主义市场经济法律制度。学界也对企业破产制度的完善、〔117〕个人破产制度的建立〔118〕进行了较多讨论。企业破产制度实践、个人破产制度探索为市政破产制度的探索提供了较好的参考。

此外,从社会公平来看,在政府负债类型多样的情况下,不同债权之间的优先级别在司法路径中并没有得到很好的安排。市政破产制度不限于单个政府债务的处理,而是对政府整体债务的综合性安排。市政破产制度难以如同企业破产制度一样划分不同债权的优先级,恰好可以为所有债权提供平等保护,避免个别债权人通过单个诉讼而获得优先清偿。此制度设计也符合政府信用之久远存续性之原理,政府“以公共财政可以利用未来之永远的经济能力以为填补,不若私人经济之有限度也。”〔119〕

但是仍需注意的是,市政破产制度也只能解决部分问题,而非从根本上解决地方政府债务问题。市政破产制度的引入可以为地方政府债务风险化解提供多一个选择。当然,正如在美国,市政破产程序也仅为一个补充方案,为了解决财政危机,市政破产程序需要与政府援助等措施相结合才可以起到更好的作用。〔120〕例如,相对于市政破产制度,政府干预可以进行持续性监测,从而提前介入,防止危机演变,〔121〕弥补市政破产制度事后介入的缺陷。

我国已经模仿市政破产制度,设立了地方财政重整制度。〔122〕只不过我国的地方财政重整制度是在行政体制内的重整,并未引入司法程序,此做法有利有弊。优点主要体现在行政体制内财政重整可以充分发挥政府干预。缺点主要有两方面,一方面是缺少法院破产审判的专业化支持,另一方面是在政府与债务人之间缺少了第三方缓和沟通平台。并且,考虑到文化等因素,〔123〕在我国引入市政破产制度可能还会遇到其他方面挑战。鉴于我国已经设立地方财政重整制度,可以考虑在此基础上进一步结合法院的破产审判专业化优势。具体如何结合可以进一步探讨。

结 语

本文以从程序角度对地方政府债务类型化为起点,着重梳理进入司法程序的地方政府债务的基本状况,并将进入到司法程序的地方政府债务进一步细分为政府非债券类债务和政府债券类债务。接着总结不同类型的地方政府债务在通过司法途径化解时所遇到的问题,政府非债券类债务所遇到的问题已经具体体现在司法案件中,而政府债券类债务当前遇到的更大问题较大程度上是如何进入司法程序的问题。域外公法人强制执行制度和市政破产制度可以为通过司法途径化解地方政府债务提供不同角度的参考。

一方面,当前进入司法途径的地方政府债务主要是政府非债券类债务,其起因主要涉及到行政行为和私法行为。在缺乏制度统一安排的前提下,不同案件中做法不一,问题集中体现在政府资金在司法过程中的地位、不同行政机关之间的关系,以及政府与法院之间关系的处理等方面。此类债务涉及多种具体类型,相较政府债券类债务,债权人人数较少,且多只针对具体事项处理。公法人强制执行制度的引入,可以通过对特定政府资金豁免、安排特殊执行程序、限定具体执行措施等方式化解此类债务。但是公法人强制执行制度受到了民事执行程序本质、个别化处理等限制,无法解决地方政府债务的综合性问题。

另一方面,政府债券类债务纠纷当前在司法程序中还较少出现,但并不代表政府债券类债务纠纷不需要通过司法途径化解。政府债券类债务由于其体量大、债权人人数众多、与金融系统密切相关等问题容易引发综合性风险。对政府债券类债务的司法化解要求相对更高。市政破产制度恰好是应对政府债务综合性风险的一个参考方案,并且,域外市政破产制度实践中尤其关注对债券类债务的处理,其引入可以为我国通过司法途径化解地方政府债务问题的解决提供一个补充方案。具体地,市政破产制度的引入可以促进公共资金的规范使用,为地方政府解决债务问题争取喘息机会;同时也为司法促进地方政府债务风险化解提供一个明确的制度框架;并且促进地方政府不同债权人之间的公平安排,尤其是为政府债券类债权人与其他类型债权人之间的关系处理提供参考依据。鉴于我国已经设立地方财政重整制度,可以考虑在此基础上进一步结合法院的破产审判专业化优势。

总之,司法途径化解地方政府债务的使命重大,不仅要妥善处理好当前已经进入司法程序的地方政府债务,也要为还未大量进入到司法程序的地方政府债务做好制度准备。公法人强制执行制度和市政破产制度恰好可以对这些问题的解决提供不同角度的参考。前者更适合于解决个别化的地方政府债务,后者可以为系统化化解的地方政府债务提供备选方案。而其具体引入不仅涉及到两个制度之间的关系处理,还涉及到与我国本土制度、文化等方面的协调,有待进一步探讨。

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〔1〕熊伟:《地方债与国家治理:基于法治财政的分析径路》,载《法学评论》2014年第2期,第61-68页。

〔2〕刘斌:《论人民法院文化体系的建构》,载《中国政法大学学报》2010年第4期,第74-82页。

〔3〕郑州市财务开发公司、中国长城资产管理公司郑州办事处与郑州市财政局、郑州市人民政府、中国工商银行河南省分行营业部债券认购款返还纠纷上诉案,最高人民法院,(2006)民二终字第85号,2006.09.28。

〔4〕奥托·迈耶:《德国行政法》,刘飞译,商务印书馆2013年版,第65页。

〔5〕湖北省沙市市第二建筑工程公司北海分公司、北海隆舜制药总厂企业借贷纠纷执行审查类执行裁定书,广西壮族自治区北海市中级人民法院,(2019)桂05执复22号,2019.12.30。

〔6〕大连喜力通国际贸易有限公司、辽阳市宏伟区人民政府企业借贷纠纷执行审查类执行裁定书,辽宁省辽阳市中级人民法院,(2019)辽10执异18号,2019.10.16。

〔7〕冯恩荣等执行裁定书,北京市密云区人民法院(原北京市密云县人民法院),(2019)京0118执异194号,2019.08.07。

〔8〕洛阳洛烟资产管理中心执行审查类执行裁定书,河南省高级人民法院,(2019)豫执复229号,2019.07.29。

〔9〕广州市轮回投资咨询有限公司、佛山市南海区九江镇经济发展总公司、佛山市南海区西樵镇人民政府等其他案由执行审查类执行裁定书,广东省佛山市中级人民法院,(2018)粤06执异336号,2019.01.23。

〔10〕廉瑞海、天津市宁河区宁河镇人民政府劳务合同纠纷执行审查类执行裁定书,天津市宁河区人民法院(原天津市宁河县人民法院),(2018)津0117执异74号,2018.10.09。

〔11〕蔡廷雄、浦北县龙门水泥厂、浦北县龙门镇人民政府建设工程合同纠纷执行审查类执行裁定书,广西壮族自治区浦北县人民法院,(2019)桂0722执异29号,2019.09.02。

〔12〕蔡廷雄、广西浦北县龙门水泥厂执行审查类执行裁定书,广西壮族自治区钦州市中级人民法院,(2019)桂07执复42号,2019.11.04。

〔13〕广东省肇庆星湖装修有限公司、肇庆市人民政府国有资产监督管理委员会装饰装修合同纠纷执行审查类执行裁定书,广东省肇庆市端州区人民法院,(2019)粤1202执异12号,2019.03.14。

〔14〕黎成坚与其他执行执行追加变更案件裁定书,广东省佛山市南海区人民法院(原广东省南海市人民法院),(2014)佛南法执加字第45号,2014.06.10。

〔15〕江苏苏州港集团有限公司与江阴市农林局、江阴市人民政府国有资产监督管理办公室买卖合同纠纷执行裁定书,江苏省苏州市中级人民法院,(2019)苏05执异84号,2019.12.27。

〔16〕陈伟堃、佛山市禅城区南庄镇人民政府、佛山市禅城区南庄镇经济发展总公司借款合同纠纷执行审查类执行裁定书,广东省韶关市中级人民法院,(2017)粤02执异7号,2017.07.19。

〔17〕深圳齐物财富管理有限公司、黄河经济协作区联合发展集团公司民间借贷纠纷执行审查类执行裁定书,山东省济南市中级人民法院,(2019)鲁01执异9-1号,2019.03.20。

〔18〕山西省物资协作总公司、绍兴市城区燃料公司等合同、无因管理、不当得利执行审查类执行裁定书,山西省太原市中级人民法院,(2018)晋01执异241号,2018.12.06。

〔19〕任双喜与浠水县人民政府、浠水县南城综合开发总公司建设工程合同纠纷、返还原物纠纷执行裁定书,湖北省浠水县人民法院,(2017)鄂1125执异7号,2017.03.03。

〔20〕王镇与贵阳市联源物业管理公司执行复议案裁定书,贵州省贵阳市中级人民法院,(2018)黔01执复23号,2018.05.11。

〔21〕李超彩、海阳市黄海水产公司企业借贷纠纷执行审查类执行裁定书,山东省滨州市(地区)中级人民法院,(2018)鲁16执异128号,2018.11.12。

〔22〕河北达安安全技术有限公司、河北省深泽县医药药材总公司合同、无因管理、不当得利纠纷执行审查类执行裁定书,河北省石家庄市中级人民法院,(2017)冀01执异30号,2017.05.25。

〔23〕哈尔滨市第七建筑工程有限责任公司、哈尔滨华丰机动车清洗有限公司建设工程施工合同纠纷执行审查类执行裁定书,黑龙江省哈尔滨市道外区人民法院,(2019)黑0104执异160号,2019.08.30。

〔24〕大连亚细亚混凝土有限公司异议案执行裁定书,辽宁省大连市中级人民法院,(2017)辽02执异209号,2017.04.20。

〔25〕毛宝成与汉中市赵庄砖瓦厂、汉中市汉台区老君镇人民政府买卖合同纠纷一审执行裁定书,陕西省汉中市汉台区人民法院,(2018)陕0702执异49号,2018.07.13。

〔26〕郑州市财务开发公司、中国长城资产管理公司郑州办事处与郑州市财政局、郑州市人民政府、中国工商银行河南省分行营业部债券认购款返还纠纷上诉案,最高人民法院,(2006)民二终字第85号,2006.09.28。

〔27〕营口德昌环卫设备有限公司、平度市蓼兰镇人民政府执行审查类执行裁定书,山东省平度市人民法院,(2019)鲁0283执异81号,2019.11.15。

〔28〕肥城市安驾庄镇人民政府、刘忠泉金融借款合同纠纷执行审查类执行裁定书,山东省泰安市中级人民法院,(2020)鲁09执复6号,2020.01.16。

〔29〕异议申请人陇西县马河镇人民政府与甘肃省陇西建筑安装总公司第六工程处建设工程施工合同纠纷一案执行裁定书,甘肃省定西市中级人民法院,(2019)甘11执异19号,2019.07.16。

〔30〕滦平县滦平镇人民政府、承德盛世建筑工程有限公司执行审查类执行裁定书,河北省承德市中级人民法院,(2018)冀08执复35号,2018.04.17。

〔31〕营口德昌环卫设备有限公司、平度市蓼兰镇人民政府执行审查类执行裁定书,山东省平度市人民法院,(2019)鲁0283执异82号,2019.11.15。

〔32〕甘肃省陇西建筑安装总公司第六工程处建设工程合同纠纷执行审查类执行裁定书,甘肃省高级人民法院,(2019)甘执复149号,2019.09.06。

〔33〕董成松、杜秀侠侵权责任纠纷执行实施类执行裁定书,山东省兰陵县人民法院(原山东省苍山县人民法院),(2019)鲁1324执2009号,2019.06.24。

〔34〕于帆、周村区人民政府永安街街道办事处西塘村村民委员会民间借贷纠纷执行实施类执行裁定书,山东省淄博市周村区人民法院,(2020)鲁0306执保241号,2020.03.27。

〔35〕崔宝荣、淄博市淄川区昆仑镇人民政府民间借贷纠纷执行实施类执行裁定书,山东省淄博市淄川区人民法院,(2019)鲁0302执保844号,2019.08.02。

〔36〕中国二冶集团有限公司、河北华章热力有限公司建设工程施工合同纠纷执行审查类执行裁定书,河北省张家口市中级人民法院,(2019)冀07执复135号,2019.11.28。

〔37〕于长石、海城市西柳镇人民政府劳动争议执行实施类执行裁定书,辽宁省海城市人民法院,(2019)辽0381执保2256号,2019.12.30。

〔38〕罗春明、海城市析木镇人民政府劳动争议执行实施类执行裁定书,辽宁省海城市人民法院,(2019)辽0381执保750号,2019.09.17。

〔39〕林口县刁翎镇人民政府与朱玉波、栾振华合同纠纷异议裁定书,黑龙江省林口县人民法院,(2019)黑1025执异28号,2019.08.14。

〔40〕建始县人民政府、覃遵海合同纠纷执行审查类执行裁定书,湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院,(2019)鄂28执复20号,2019.06.06。

〔41〕仁寿县观寺镇人民政府、王学兵、四川康达烟花爆竹有限责任公司借款合同纠纷执行审查类执行裁定书,四川省眉山市中级人民法院,(2019)川14执复23号,2019.04.24。

〔42〕刘飞:《德国公法权利救济制度》,北京大学出版社2009年版,第43页。

〔43〕申请执行人陈荣春与被执行人建昌县雷家店乡人民政府借款合同纠纷一案执行裁定书,辽宁省葫芦岛市中级人民法院,(2018)辽14执复42号,2018.09.03。

〔44〕申请执行人袁诚家、谢艳敏与被执行人本溪满族自治县高官镇人民政府、本溪满族自治县偏岭第一铁选厂财产损害赔偿纠纷一案执行裁定书,辽宁省葫芦岛市中级人民法院,(2018)辽14执异89号,2018.09.03。

〔45〕丰润建筑安装股份有限公司与唐山市丰润区白官屯镇人民政府合同、无因管理、不当得利执行审查类执行裁定书,河北省唐山市丰润区人民法院,(2018)冀0208执异13号,2018.02.08。

〔46〕丰润建筑安装股份有限公司与唐山市丰润区白官屯镇人民政府合同、无因管理、不当得利执行审查类执行裁定书,河北省唐山市丰润区人民法院,(2018)冀0208执异17号,2018.02.08。

〔47〕丰润建筑安装股份有限公司与唐山市丰润区白官屯镇人民政府合同、无因管理、不当得利执行审查类执行裁定书,河北省唐山市丰润区人民法院,(2018)冀0208执异15号,2018.02.08。

〔48〕丰润建筑安装股份有限公司与唐山市丰润区白官屯镇人民政府合同、无因管理、不当得利执行审查类执行裁定书,河北省唐山市丰润区人民法院,(2018)冀0208执异19号,2018.02.08。

〔49〕遵化市财政局、遵化市人民政府买卖合同纠纷执行审查类执行裁定书,河北省承德市中级人民法院,(2018)冀08执异91号,2018.12.24。

〔50〕杨丰与政和县铁山镇人民政府借款合同贷纠纷终本执行裁定书,福建省政和县人民法院,(2014)政执行字第182-2号,2014.08.13。

〔51〕哈尔滨市香坊区和平第二砖瓦厂、哈尔滨市香坊区人民政府城市建设综合开发改造办公室买卖合同纠纷执行审查类执行裁定书,黑龙江省哈尔滨市道外区人民法院,(2019)黑0104执异57号,2019.07.11。

〔52〕哈尔滨红光锅炉总厂有限责任公司、佳木斯市前进区第三建筑工程公司买卖合同纠纷执行审查类执行裁定书,黑龙江省哈尔滨市道外区人民法院,(2019)黑0104执异262号,2019.11.17。

〔53〕许陆军、郑州市上街区峡窝镇人民政府房屋拆迁安置补偿合同纠纷执行审查类执行裁定书,河南省郑州市上街区人民法院,(2018)豫0106执异3号,2018.05.02。

〔54〕黄石李时珍药业集团强立有限公司异议裁定书,湖北省荆门市中级人民法院,(2017)鄂08执异1号,2017.04.20。

〔55〕信宜市人民政府、信宜市人民政府驻深圳办事处合同、无因管理、不当得利纠纷民事裁定书,广东省茂名市中级人民法院,(2016)粤09执复8号,2016.03.16。

〔56〕遵化市财政局、遵化市人民政府买卖合同纠纷执行审查类执行裁定书,河北省承德市中级人民法院,(2018)冀08执异92号,2018.12.24。

〔57〕遵化市财政局、遵化市人民政府买卖合同纠纷执行审查类执行裁定书,河北省承德市中级人民法院,(2018)冀08执异90号,2018.12.24。

〔58〕遵化市财政局、遵化市人民政府买卖合同纠纷执行审查类执行裁定书,河北省承德市中级人民法院,(2018)冀08执异91号,2018.12.24。

〔59〕遵化市财政局、遵化市人民政府买卖合同纠纷执行审查类执行裁定书,河北省承德市中级人民法院,(2018)冀08执异92号,2018.12.24。

〔60〕《德意志联邦共和国民事诉讼法》谢怀轼译,中国法制出版社2000年版,第244页。

〔61〕张登科:《强制执行法》,三民书局2012年版,第484-485页。

〔62〕吴光陆:《强制执行法》(修订三版),三民书局2015年版,第461页。

〔63〕吴光陆:《强制执行法》(修订三版),三民书局2015年版,第462页。

〔64〕陈荣宗:《强制执行法》,三民书局1989年版,第68页。

〔65〕陈计男:《强制执行法释论》,元照出版公司2012年版,第501页。

〔66〕陈荣宗:《强制执行法》,三民书局1989年版,第68页。

〔67〕陈计男:《强制执行法释论》,元照出版公司2012年版,第503-504页。

〔68〕吴光陆:《强制执行法》(修订三版),三民书局2015年版,第461页。

〔69〕张登科:《强制执行法》,三民书局2012年版,第490页。

〔70〕沈达明:《比较强制执行法初论》,对外经济贸易大学出版社2015年版,第165页。

〔71〕贺丹:《美国地方政府破产拯救的法律与政治逻辑——以底特律破产为例》,载《上海对外经贸大学学报》2015年第6期,第46-53页。

〔72〕张力毅:《通过破产法解决地方政府债务危机——美国的经验和启示》,载《行政法学研究》2016年第3期,第128-144页。

〔73〕Juliet M Moringiello, “Goals and Governancein Municipal Bankruptcy”, Washington and Lee Law Review, vol.71, no.1, Winter 2014,p.446.

〔74〕Juliet M Moringiello, “Goals and Governancein Municipal Bankruptcy”, Washington and Lee Law Review, vol.71, no.1, Winter 2014, p.485.

〔75〕Juliet M Moringiello, “Goals and Governancein Municipal Bankruptcy”, Washington and Lee Law Review, vol.71, no.1, Winter 2014, p.456.

〔76〕Clayton P. Gillette, and David A. Jr. Skeel. “Governance Reform and the Judicial Role in Municipal Bankruptcy”, Yale Law Journal, vol.125, no.5, March 2016, p.1154.

〔77〕Vincent S. J. Buccola, “The Logic and Limits of Municipal Bankruptcy Law”, University of Chicago Law Review, vol.86, no.4, June 2019, p.858.

〔78〕Laura N. Coordes, “Gatekeepers Gone Wrong: Reforming the Chapter 9 Eligibility Rules”, Washington University Law Review, vol.94, no.5, 2017, p.1246.

〔79〕Vincent S. J. Buccola, “The Logic and Limits of Municipal Bankruptcy Law”, University of Chicago Law Review, vol.86, no.4, June 2019, p.870.

〔80〕Juliet M Moringiello, “Goals and Governance in Municipal Bankruptcy”, Washington and Lee Law Review, vol.71, no.1, Winter 2014, pp.405-406.

〔81〕Hannah Heck, “Solving Insolvency Public Pensions: The Limitations of the Current Bankruptcy Option”, Emory Bankruptcy Developments Journal, vol.28, no.1, 2011, p.92.

〔82〕Hannah Heck, “Solving Insolvency Public Pensions: The Limitations of the Current Bankruptcy Option”, Emory Bankruptcy Developments Journal, vol.28, no.1, 2011, p.132.

〔83〕Alexander D. Flachsbart, “Municipal Bonds in Bankrupcty: Sec. 902(2) and the Proper Scope of Special Revenues in Chapter 9”, Washington and Lee Law Review, vol.72, no.2, Spring 2015, p.1031.

〔84〕Juliet M. Moringiello, “Decision-Making and the Shaky Property Foundations of Municipal Bankruptcy Law”, Brooklyn Journal of Corporate, Financial & Commercial Law, vol.12, no.1, Fall 2017, p.5.

〔85〕Juliet M. Moringiello, “Decision-Making and the Shaky Property Foundations of Municipal Bankruptcy Law”, Brooklyn Journal of Corporate, Financial & Commercial Law, vol.12, no.1, Fall 2017, p.6.

〔86〕Michael W. McConnell, and Randal C. Picker. “When Cities Go Broke: A Conceptual Introduction to Municipal Bankruptcy”, University of Chicago Law Review, vol.60, no.2, Spring 1993, p.432.

〔87〕Michael W. McConnell, and Randal C. Picker. “When Cities Go Broke: A Conceptual Introduction to Municipal Bankruptcy”, University of Chicago Law Review, vol.60, no.2, Spring 1993, p.434.

〔88〕Juliet M. Moringiello, “Decision-Making and the Shaky Property Foundations of Municipal Bankruptcy Law”, Brooklyn Journal of Corporate, Financial & Commercial Law, vol.12, no.1, Fall 2017, p.10-12.

〔89〕John Patrick Hunt, “Constitutionalized Consent: Preemption of State Tax Limits in Municipal Bankruptcy”, Yale Journal on Regulation, vol.34, no.2, Summer 2017, p.411.

〔90〕John Patrick Hunt, “Taxes and Ability to Pay in Municipal Bankruptcy”, Washington Law Review, vol.91, no.2, June 2016, p.515.

〔91〕Juliet M. Moringiello, “Decision-Making and the Shaky Property Foundations of Municipal Bankruptcy Law”, Brooklyn Journal of Corporate, Financial & Commercial Law, vol.12, no.1, Fall 2017, p.12.

〔92〕Diane Lourdes Dick, “Bondholders vs. Retirees in Municipal Bankruptcies: The Political Economy of Chapter 9”, American Bankruptcy Law Journal, vol.92, no.1, Winter 2018, p.73.

〔93〕Juliet M. Moringiello, “Decision-Making and the Shaky Property Foundations of Municipal Bankruptcy Law”, Brooklyn Journal of Corporate, Financial & Commercial Law, vol.12, no.1, Fall 2017, p.29.

〔94〕Juliet M. Moringiello, “Decision-Making and the Shaky Property Foundations of Municipal Bankruptcy Law”, Brooklyn Journal of Corporate, Financial & Commercial Law, vol.12, no.1, Fall 2017, p.29.

〔95〕Laura N. Coordes, “Gatekeepers Gone Wrong: Reforming the Chapter 9 Eligibility Rules”, Washington University Law Review, vol.94, no.5, 2017, p.1246.

〔96〕Frederick Tung, “After Orange County: Reforming California Municipal Bankruptcy Law”, Hastings Law Journal, vol.53, no.4, April 2002, p.889.

〔97〕Andrew B. Dawson, “Beyond the Great Divide: Federalism Concerns in Municipal Insolvency”, Harvard Law & Policy Review, vol.11, no.1, Spring 2017, p.32.

〔98〕Juliet M Moringiello, “Goals and Governance in Municipal Bankruptcy”, Washington and Lee Law Review, vol.71, no.1, Winter 2014, p.440.

〔99〕Clayton P. Gillette, and David A. Jr. Skeel. “Governance Reform and the Judicial Role in Municipal Bankruptcy”, Yale Law Journal, vol.125, no.5, March 2016, p.1200.

〔100〕Juliet M Moringiello, “Goals and Governance in Municipal Bankruptcy”, Washington and Lee Law Review, vol.71, no.1, Winter 2014, p.457.

〔101〕Juliet M. Moringiello, “Chapter 9 Plan Confirmation Standards and the Role of State Choices”,

Campbell Law Review, vol.37, no.1, Spring 2015, p.77.

〔102〕Juliet M Moringiello, “Goals and Governance in Municipal Bankruptcy”, Washington and Lee Law Review, vol.71, no.1, Winter 2014, p.485.

〔103〕Andrew B. Dawson, “Beyond the Great Divide: Federalism Concerns in Municipal Insolvency”, Harvard Law & Policy Review, vol.11, no.1, Spring 2017, p.33.

〔104〕John Patrick Hunt, “Constitutionalized Consent: Preemption of State Tax Limits in Municipal Bankruptcy”, Yale Journal on Regulation, vol.34, no.2, Summer 2017, p.405.

〔105〕Laura Napoli Coordes, “Restructuring Municipal Bankruptcy”, Utah Law Review, vol.2016, no.2, 2016, p.331.

〔106〕Juliet M Moringiello, “Goals and Governance in Municipal Bankruptcy”, Washington and Lee Law Review, vol.71, no.1, Winter 2014, p.437.

〔107〕Laura Napoli Coordes, “Restructuring Municipal Bankruptcy”, Utah Law Review, vol.2016, no.2, 2016, p.333.

〔108〕Clayton P. Gillette, and David A. Jr. Skeel. “Governance Reform and the Judicial Role in Municipal Bankruptcy”, Yale Law Journal, vol.125, no.5, March 2016, p.1190.

〔109〕Clayton P. Gillette, and David A. Jr. Skeel. “Governance Reform and the Judicial Role in Municipal Bankruptcy”, Yale Law Journal, vol.125, no.5, March 2016, p.1222.

〔110〕Clayton P. Gillette, and David A. Jr. Skeel. “Governance Reform and the Judicial Role in Municipal Bankruptcy”, Yale Law Journal, vol.125, no.5, March 2016, p.1230.

〔111〕例如,“公债一词,有广义与狭义之别。在狭义方面,系指政府以发行公债票的方法所举借之债务,如我国之统一公债,英国之自由公债(LibertyBonds)与胜利公债(VictoryBonds)等是也。狭义之公债,与英文之Bond相似。在广义方面,公债系指政府之一切债务而言,亦即是国家债务之意,等于英文中之PublicDebt,凡财政部的银行欠款、国库券、借垫款等等,均列入广义的范围之内。”马寅初:《财政学与中国财税——理论与现实》,商务印书馆2005年版,第571页。

〔112〕尹情、黎昭、朱为群、王丛虎、翟继光:《治理地方政府“老赖”:失信的政府如何还原公信力?》,载《财政监督》2017年第17期,第31-36页。

〔113〕统计数据来源于中华人民共和国民政部网站,http://xzqh.mca.gov.cn/statistics/2018.html,最后访问于2020年8月26日。

〔114〕侯一麟、王有强:《中国县级财政研究:1994-2006》,商务印书馆2011年版,第138页、143页。

〔115〕侯一麟、王有强:《中国县级财政研究:1994-2006》,商务印书馆2011年版,第177页。

〔116〕唐力:《论对“公法人”民事强制执行的限度》,载《法律科学(西北政法大学学报)》2020年第1期,第144-151页。

〔117〕李曙光:《推进〈企业破产法〉修订健全金融机构破产制度》,载《清华金融评论》2020年第2期,第19-23页。

〔118〕齐砺杰:《个人破产的金融维度》,载《中国政法大学学报》2019年第4期,第188-205页。马哲:《论个人破产余债免除制度在我国的适应性及其构建》,载《中国政法大学学报》2019年第4期,第171-187页。刘冰:《论我国个人破产制度的构建》,载《中国法学》2019年第4期,第223-243页。

〔119〕何廉、李锐:《财政学》,商务印书馆2011年版,第10页。

〔120〕Laura N. Coordes, and Thom Reilly. “Predictors of Municipal Bankruptcies and State Intervention Programs: An Exploratory Study”, Kentucky Law Journal, vol.105, no.3, 2016-2017, p.493.

〔121〕Omer Kimhi, “Chapter 9 of the Bankruptcy Code: A Solution in Search of a Problem”, Yale Journal on Regulation, vol.27, no.2, Summer 2010, p.354.

〔122〕华国庆,盛钧俣:《我国地方财政重整制度的释评与完善》,载《安徽大学学报(哲学社会科学版)》2019年第1期,第101-107页。

〔123〕娜塔莉·马丁:《历史与文化在破产和破产制度发展中的作用:法律移植的危险》,谢琳译,载陈夏红主编:《中国破产法的现代化》,中国大百科全书出版社2018年版,第343页。

责任编辑:丁雪松