本报记者 王登海 北京报道
近日，甘肃祁连山水泥集团股份有限公司（以下简称“祁连山”，600720.SH）子公司漳县祁连山水泥有限公司（以下简称“漳县公司”）违法越界开采案件又有了新的进展。
祁连山公告称，漳县公司收到甘肃省自然资源厅行政处罚决定书（［2021］02号）， 没收漳县公司越界开采违法所得，违法所得按照越界开采量2014.5万吨乘以水泥用石灰岩矿原矿单价3.01元／吨计6063.645万元；并处以20％的罚款1212.729万元，扣减原漳县国土资源局已处罚的25.308万元，共计罚没款7251.066万元。
记者了解到，相关法律法规对越界采矿违法行为的处罚标准为处以违法所得20％以上30％以下的罚款，漳县公司此次被处以20％的罚款，北京法学会不动产法研究会理事、北京金诉律师事务所主任王玉臣认为，对漳县公司按最低额度罚款可能有点过轻。
“漳县公司是当地的支柱企业，对公司的处罚，应该考虑到各项因素，既要起到处罚的效果，也不能把企业搞倒。”祁连山在接受《中国经营报》记者电话采访时如此表示。
违法越界开采十年
祁连山为甘青藏区域最大的水泥生产企业，公司产品在公路、铁路、机场等重点高端工程市场占主导地位，在甘肃市场占有率达45%，在青海市场占有率达24%，形成了十七大水泥生产基地，在役19条干法水泥熟料生产线，市场范围涵盖甘肃、青海、西藏三省区主要水泥消费市场。
祁连山发布的最新年报显示，2020年全年，公司共销售水泥（含商品熟料）2378.97万吨，同比增长4.96%；产销商砼160.33万方，同比增长5.62%；生产骨料169.96万吨，同比增长139.86万吨。全年实现营业收入78.11亿元，同比增长12.70%；实现利润总额18.27亿元，同比增长19.32%；实现净利润15.49亿元，同比增长18.49%。
在业绩增长背后，漳县公司违法越界开采案件备受外界关注。漳县公司是祁连山的全资子公司，主要从事水泥生产，配套的苟家寨石灰岩矿采矿权面积0.1807平方公里，开采规模120万吨/年。2016年至2020年，漳县公司的净利润分别为0.71亿元、1.09亿元、1.59亿元、2.05亿元、1.27亿元，
2020年9月，中央第五生态环境保护督察组现场督察时揭开了漳县公司越界开采的违法行为，后被生态环境部作为警示案例进行过通报。通报显示，去年9月，中央第五生态环境保护督察组对漳县公司进行现场督察时发现，该公司分别于2011年、2013年起，就在盐井乡灯笼坪粘土矿和苟家寨石灰岩矿采矿权范围外进行开采。其中，苟家寨石灰岩矿越界开采区域和排土场占地原为林地、草地，企业在未取得自然资源、林草等部门用地使用许可的情况下，将该区域原有植被损毁殆尽。
2013年至2016年，中国建材集团（漳县）祁连山水泥有限公司因越界开采问题先后3次被漳县国土资源局处罚，但企业每次罚款都是一交了之，对立即停止违法行为的要求置若罔闻，违法开采屡禁不止，延续至今。
通报指出，2015年，漳县公司声称已退出苟家寨石灰岩矿超矿界范围并开展生态环境恢复治理。但其既未退出超采区域，也未按要求开展生态环境恢复治理，甚至通过披“迷彩服”的方式遮掩矿山生态治理不力，应付检查，性质十分恶劣。
2020年11月4日，自然资源部办公厅发布《关于挂牌督办中国建材集团（漳县）祁连山水泥有限公司违法采矿案的通知》（自然资办函［2020］1966号），决定将漳县公司违法采矿案列为部挂牌督办案件，由部执法局负责监督指导，并由甘肃省自然资源厅负责组织落实。
处罚过轻？
根据祁连山公告，甘肃省自然资源厅调查发现，漳县公司在2010年10月取得采矿权后，开始在采矿权外开采至2020年5月停止，在采矿权外动用的水泥用石灰岩矿资源量2014.50万吨的行为，违反了相关法律法规。
对此， 甘肃省自然资源厅没收漳县公司越界开采违法所得，违法所得按照越界开采量2014.5万吨乘以水泥用石灰岩矿原矿单价3.01元／吨计6063.645万元；并处以20％的罚款1212.729万元；扣减原漳县国土资源局已处罚的25.308万元，共计罚没款7251.066万元。
实际上，7200余万元的实际罚没款要比祁连山预测的要少很多。在2020年年报中，祁连山表示，公司及子公司漳县公司，分别聘请了律师和第三方矿产勘查机构，并形成《法律咨询意见》及《甘肃省漳县苟家寨水泥用石灰岩矿越界开采动用资源储量内部认定核查报告》（以下简称“《核查报告》”）。根据《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》等相关法律规定及解释，公司预计越界违采事项将导致没收漳县公司越界开采的违法所得并处以违法所得30%的罚款。根据《核查报告》中估算合计动用储量2014.50万吨，并结合测算的石灰石价格3.10元/吨，经计算，预计因越界开采没收的违法所得为6244.95万元，预计罚款为1873.49万元，合计金额为8118.44万元。
与祁连山预测的处罚相比较，最终的行政处罚显然相对要轻。首先是对石灰石的价格认定，公司当初测算的石灰石价格3.10元/吨，实际处罚中为3.01元／吨。其次是罚款比例，公司预测的罚款金额是违法所得的30%，而最终处以20％的罚款。两者相比较，最终的实际处罚要比祁连山预测的要少867.37万元。
记者了解到， 对处罚金额的裁量也有相关规定。根据《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》等相关法律规定及解释，超越批准矿区范围采矿的，处以违法所得30%以下的罚款。《甘肃省国土资源管理部门规范行政处罚自由裁量权实施标准（矿产部分）》（甘国土资发［2012］274号）对越界采矿违法行为的自由裁量实施标准为：处以违法所得20％以上30％以下的罚款。
显然， 甘肃省自然资源厅行政处罚对祁连山采取了最低的标准。“漳县公司处以20％的罚款，单从金额上看，还是很高的，毕竟是以庞大的违法所得作为基数。但是从具体的比例和法定的裁量额度来看，我觉得这个处罚不算是太重，毕竟从通报的情节来看，还是比较恶劣的，影响也很大，按最低额度罚款可能有点过轻。”王玉臣认为在行政处罚中，裁量处罚金额往往是综合考虑违法的情节严重程度，造成的不利影响大小等因素。一般在情节相对比较轻，影响也不是很大的情况下，可以采取最低的罚款。
“与其他省份相比较，甘肃经济相对滞后，特别是定西，漳县公司成立的时候是一个扶贫产业，是漳县的支柱企业，对公司的处罚，应该考虑到各项因素，既要起到处罚的效果，也不能把企业搞倒，”4月14日，祁连山相关人员在接受记者采访时表示，漳县公司问题被曝出之前，公司一直在申请扩权，“并不是我们主观问题有多大。”
或涉公益诉讼
除了巨额罚没外，就漳县公司越界开采的违法行为，公司还面临公益诉讼。祁连山在2020年年报中披露，2月27日，甘肃省检察院发布相关公告，因漳县公司存在越界开采矿产资源，破坏生态环境的情况，根据《民事诉讼法》第五十五条规定，法律规定的机关和有关组织可以提起民事公益诉讼，法律规定的机关和有关组织提起诉讼的，人民检察院可支持起诉。甘肃省检察院拟决定对漳县公司发起民事公益诉讼程序，截至报告日，程序尚处于拟提起民事公益诉讼的机关和社会组织向甘肃省人民检察院反馈阶段。
“公益诉讼是最高检直接交办到甘肃省检察院的，目前公司还没有收到诉状，现在也不确定要提多大的补偿标的额”。祁连山方面表示。
记者了解到，3月31日，定西市生态环境局漳县分局已经批复了漳县公司上报的《灯笼坪水泥配料用粘土矿矿山地质环境恢复治理项目环境影响报告表》和《苟家寨水泥用石灰岩矿矿山地质环境恢复治理项目环境影响报告表》。
根据环评文件内容，漳县公司的矿业活动对当地的生态环境带来的影响比较严重。其中，苟家寨水泥用石灰岩矿越界开采、渣堆无序堆放的现象，致使矿区周围地质环境遭到严重破坏，造成土地破坏、自然景观破坏、植被破坏、水土流失等。矿业活动造成的土地破坏对矿山地质环境的影响程度为严重；露天采矿对矿区原有的地形条件与地貌特征改变，造成土地损毁、山体破损，使矿山自然景观的观赏性、连续性、完整性、原始性等属性遭受破坏，破坏程度大；矿业活动造成的地形地貌景观破坏对矿山地质环境的影响程度为严重。
而漳县灯笼坪水泥配料用粘土矿矿区自采矿以来均重开采轻保护，存在渣堆无序堆放的现象，致使矿区周围地质环境遭到严重破坏，造成自然景观破坏、植被破坏、水土流失及生态环境恶化等。
环评文件还显示，漳县公司拟分别投资137.91万元和2608.83万元于灯笼坪和苟家寨项目，其中环保投资占比分别达40.1%和17.79%，
“自中央生态环保督察组对漳县公司矿山越界开采及生态环保问题作为警示案例进行通报后，公司严格按照矿山的管理条例修复，其他矿山也展开了自查，杜绝此类事情发生。”祁连山在接受记者采访时表示，目前公司在积极推进生态环保督察问题各项整改工作，但是漳县降雨比较少，受气候条件等的因素，影响植被的存活率。