县域经济在乡村振兴中扮演什么角色｜李铁谈城市

文/李铁

今年的中央一号文件和“十四五”规划均提出，以县域为基本单元推动城乡融合发展，统筹县域城镇和村庄规划建设。

谈到县域，首先要对中国的县有所了解。根据2019年的数据，中国共有2846个县级行政区划，包括县级市辖区、县级市和县，还包括自治县117个，旗49个，自治旗3个，林区1个，特区1个。

所谓县域，就是在县级行政区划下辖的所有空间，既包括了县城，同时也包括县域内的所有建制镇和乡，还有广大的农村。一般来说，农村人口基本都在县域范围内。如果只统计建制县，按照2018年《中国县城建设统计年鉴》显示，共有1339个县，县域户籍人口共6.1亿人，平均每个县拥有户籍人口45.6万。

很多人以为，县级市或者县级市辖区就不存在所谓的县域问题。其实并非如此。

虽然大量的建制县改为县级市或市辖区，其实本质并没有发生变化。绝大部分县级市辖区和地级以上的市区主城区还有一定的距离，管辖的镇和农村范围也没有发生什么变化。对于县级市来说更是如此，县改市只是调整了行政区划设置，但是对于县域的管理没有任何影响。所以，县域经济实质上包括了所有县级行政区划单位覆盖的县城城区、小城镇以及农村地区。

因此，县域经济的重点是如何从县城、小城镇和农村各自的功能和特点出发，形成协调、带动和促进乡村振兴的经济模式。

靠农业无法壮大县域经济

当然，建制县与县级市辖区还是有一些区别。在一些地方，特别是在一些规模较大的特大和大城市，中心城市对于市辖区的辐射和带动能力已经显而易见。而县城远离大城市和都市圈，通常城镇规模较小，所以对周边的乡镇和农村的辐射带动能力也要弱得多。

按照2018年《中国县城建设统计年鉴》数据，中国有1339个县，县城户籍人口共1.28亿人，平均每个县城拥有9.59万户籍人口。在1339个县中，有4个县没有县城人口数据。因此，在1335个县中，县城人口20万以上的有114个，10万-20万的有405个，5万-10万的有453个，3万-5万的有172个，3万以下的有191个。

县虽然在中国的地方行政区划中并不是最低等级序列，但县一级政府已经是功能最完善的基层政府了。因为乡镇一级由于管辖范围和人口规模限制，还是沿延了传统的派出机构的角色。县一级政府承担的功能相对复杂，既要负责对全域范围内农村治理和服务，同时还要促进县城经济的发展。

因为从1997年开始，全国取消了乡镇一级的工业园区，新增的工业用地只被允许在县级以上的园区内安排。因此，除了沿海经济发达地区，县一级非农产业的发展大部分都集中在县城，县城就此又承担了通过非农产业带动农民进城和促进县域经济发展的功能。

最近几年县城出现的最大变化是，大量农民工开始在县城买房，据统计大约有50%左右的农村人口到县城购房，有的地方甚至达到了60%多。这意味着县城的功能越来越多，从承接非农产业发展，到完善各种公共服务和设施，现在又增加为了农民工提供住房任务。也就说明了县域是实现城镇化一个十分现实的途径，就是强化县城的基础设施和公共服务建设，就地吸纳农民进城定居落户，这也是符合现实的客观选择。

乡镇则是县域经济发展的一个重要的空间载体。根据《中国县域统计年鉴2019》数据，到2018年，1339个县共拥有7016个乡和11635个镇。平均每个县有5.2个乡和8.7个镇。从改革开放四十年农村发展的历程看，乡镇经济的发展在全国十分不平衡。沿海经济发达地区包括内陆的个别地方，乡镇经济确实在带动农村经济发展中起到了不可替代的作用。

从长三角、珠三角和环渤海地区的经验来看，县域经济主要依靠当年发展至今的乡镇企业。比如，在珠三角地区和长三角地区，看起来地级城市的经济发展很快，建设了大量的工业园区。但是大量的企业还基本是从原来的乡镇企业基础上发展起来的。例如，东莞和佛山的绝大部分企业源起于原来的乡镇企业，苏锡常也是如此。

但是对于中西部地区来说，由于区位条件和发展观念等多方面的原因，乡镇经济在县域内没有实现大范围的发展。同时，随着1997年取消对乡镇工业园区的土地供应，到2005年农村综合改革取消了各项农业税费，使得乡镇直接转化为当地农村的公共服务中心，承担着农村社会治理、承接上级政府的支农项目向农村传递，以及协调村庄之间各种社会矛盾的职能。这里的乡镇因为缺乏了工业和农业的税收来源，并没有自己的独立财政和收入，因此已经无法复制东部地区的模式。

提出发展县域经济，如果从农业的角度来看，显然不是从根本上能够改变农村现状的产业选择，因为存在着几个十分重要的现实约束。

一是农业实现不了规模化经营。因为大量的农民目前还无法从土地上脱离出来。中国的户均农地经营规模仅为10亩，农村还闲置着将近2亿的劳动力，距离日韩户均20亩-30亩耕地的水平，还有较大的差距。经营规模过小直接影响到农民从农业获得收入的能力。

二是农产品价格，特别是主要农产品价格偏低。中国主要农产品的收购价格目前还低于国际市场价格，而且基本上只能满足国内需求。如果没有工业补贴和价格补贴，农民与城镇居民的收入水平差距很难拉近。

三是农业的多元化经营规模虽然大部分已经达到了世界水平，但是品种和质量距国际水平还有较大差距。这有待城镇化水平的进一步提高，提升对农产品商品化和品种多元化的需求。农产品走向国际市场的另一个大前提是品种质量和规模经营成本的降低，显然目前还做不到。

四是中国县域经济发展存在着明显的区域差距。距离都市圈、城市群，以及特大超大城市较近的农村，由于需要适应城市对农产品的需求，实现了深度的结构调整。但在远离中心城市和都市圈的农业地区，特别是粮食主产区，农业的发展水平严重滞后，这对当地县域经济发展形成外部约束。

五是县域经济的重点还需要因地制宜。全国2000多个县级单位，1300多个县，分别处于不同的地理位置，资源禀赋差异巨大。特别要注意的是，绝大部分县域的农民仍然要靠外出打工和经营农业获得收益。在这种情况下，如何处理好差异化发展，可能也是未来县域经济发展必须解决的问题。原因在于，所谓自上而下的政策供给，更多强调的是上级政府给予的支持，但解决自身的问题还需要靠县域内可能依赖的人力资源和自然资源。

县域经济的发展要靠什么

发展县域经济，关键在于如何发挥县域的特点，同时也要找到支持县域经济发展的龙头。从全国目前的发展趋势看，在县域经济中，县城的作用十分重要，但是需要产业支撑。既然有50%的农民都进城购买了住房，期望未来解决子女的教育和老人的医疗问题。但是就业的问题如何解决，公共服务需要的财政收入来源问题如何解决，都是县域经济发展，特别是县城发展面临的重大挑战。

近些年来，县城们过度依赖房地产发展，但是，红利还能持续多久？很多县城由于房地产过剩，引发了公共服务和基础设施投入不足，产业成本升高，进而增加了财政压力，连最基本的政府供养人员的开支都难以保证。县城尚且如此，何谈对农村给予支持？

县域农村的发展也面临着产业选择的挑战。远离都市圈和城市群以及中心城市，仅靠农业带动，虽然可以通过农产品结构的调整，增加农业的收入。但是形成规模化的带动，甚至影响到全县域经济的发展，农业目前还起不到这样重大的作用。

很多人认为，农业产业化可以带动县域经济的发展。但是对于农业的产业化真正向非农化的加工过渡，增加农产品附加价值，需要的农产品供给不仅仅要超过县域范围，甚至要超过地区范围。显然在这方面尚不能有过于乐观的预期。因为从经济规律上看，要让农产品加工产业在县域内形成规模，从而带动非农就业作用，就需要增加农产品的供给，才能满足企业经营的收益，但现实情况是县域内的农产品产量往往很难满足规模化加工的需求。虽然很多县都拥有小规模的农产品加工业，但这些小企业的盈利能力都不强。

客观上讲，县域是中国社会治理的一个重要空间。发展县域经济，首先是应该解决县域治理的问题，其中的重点则是县城。外出打工农民返乡，需要选择定居空间，同时还会涉及到返乡创业的空间。因此，如何发挥县域经济中县城的龙头作用，从城镇化的角度带动农村一部分人口向县城或者大镇集中，是长期趋势。因为会有更多的农民离开农村，进入县城定居。当然也就涉及如何实现城乡资源的整合。这其中包括，农民的承包地、宅基地，以及房屋，是否可以在县域范围内流转，从而使进城农民获取一定的资本进城兴办产业和置业。

促进县域经济发展最重要的一点是如何促进非农产业的发展。其中率先要解决的就是低成本用地问题。原来的园区发展模式成本过高，政府补不起。未来如果通过集体土地入市，把农村闲置的各类集体建设用地有效地整合到相对集中的空间内，会对招商引资带来积极影响。可以考虑把进城置业和创业的农民在家乡的闲置用地通过入股的方式投入产业园区建设，既保证了农民的利益，又降低企业进入的一次性成本，从而保证其长期收益，更会减轻政府承担的无限责任和债务压力。

通过县域经济发展来带动乡村振兴，不能照搬脱贫攻坚的方式。毕竟农村户籍人口多于城镇户籍人口。即使按照60%的城镇化率来计，由城镇来补贴仍占40%的农村人口，也是补不起的。其实可以发挥县域空间内统筹协调资源和社会治理的功能，涉及城镇化的改革在县域还有巨大的潜力。这无论对县域的农业还是非农产业发展，都存在重要的机会。因此，在遵重市场规律的前提下，通过改革处理好土地、人口、产业以及各类资源的空间安排，应该是县域经济发展中要解决的方向性问题。

作者为独立经济学家，中国城市和小城镇改革发展中心原主任，编辑：朱弢