深圳市原副市长：光靠行政手段消灭房地产泡沫是很难的

应该把控制房地产价格持续上涨，防范和化解房地产风险，作为国民经济快速恢复和持续健康发展的一项重要举措

光靠用行政手段调控房价，要逐步消除泡沫，避免“灰犀牛”事件的产生是非常困难的。图/视觉中国

文｜张思平

在2020年全国及全球疫情大暴发中，虽然在全球抗疫过程中中国成为经济增长2.3％的唯一主要经济体，但中国经济社会的正常发展还是受到重大影响，各项经济指标的增长速度几乎都创下改革开放几十年来的新低。然而，令人难以置信的是，中国房地产市场价格出现了逆势增长的独特现象，一线城市及部分二线城市的房价在2020年底和2021年初一路上扬，创造历史新高，形成了比较大的泡沫，给中国房地产市场调控带来严重挑战，有可能成为疫情之后中国金融体系以及整个经济发展的“灰犀牛”事件，构成中国经济发展的重大风险。习近平同志在2019年初就指出，要坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范和化解重大风险，既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件。在疫情过后的国家治理完善过程中，逐步化解房地产泡沫，防范房地产发展中的“灰犀牛”，成为事关中国经济社会发展全局的重要问题。

改革开放以来，最早进行住房制度改革的是深圳经济特区。上世纪80年代深圳借鉴新加坡、中国香港对中低收入家庭提供住房保障的成功经验，取消福利分房，实行住房货币化改革，提出了以住房保障为主导，兼顾住房市场化“双轨三类多价”的住房制度方案，为全国的住房体制改革提供了借鉴。1998年全国正式启动全国范围内的住房制度改革，国务院出台《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，取消了计划经济体制下的住房实物分配制度，提出了建立以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，即最低收入家庭由政府提供廉租房，中低收入家庭购买政府提供的经济适用房，其他高收入的家庭购买市场商品房。应该说1998年国家住房制度改革方案的方向是正确的。

20世纪末为了应对亚洲金融危机对中国经济的冲击，确保经济增长8％目标的实现，国家把房地产确立为重要支柱产业，2003年国务院出台《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，首次提出“坚持住房市场化的基本方向，不断完善房地产市场体系，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”，使中国的住房制度改革由以保障房为主向以商品房为主进行了重大调整，从而促进了20世纪以来中国房地产业的迅速崛起。20年来，中国房地产的快速发展对于带动中国经济的高速增长、地方财政收入的大幅度增加、城市基础设施大规模建设，以及改善大部分城镇居民的居住水平和环境等发挥了重要作用。在房地产业发展过程中，各大中城市的房价也进入快速上涨通道，应该说中国一线城市及部分大中城市的房价随着城市基础设施水平的提升，城市交通体系的完善，教育、卫生等公共服务水平的提高，出现一定程度的上涨和升值也是合理的。

然而由于种种原因，2010年以来中国一线城市及部分大中城市的房价上涨幅度远远超过合理水平，相当一部分城市的房价上涨了十多倍以上。房价大大超过经济增长水平和居民承受能力，给中国经济社会带来两个基本问题：

一是地方政府过于追求高地价、高房价给本地生产总值和财政收入带来的巨大贡献，在住房制度商品化、市场化改革后，住房制度中突出了“以商品房为主”的基本思路，加上商品房价的提高、房地产的发展有利于提高地价收入和财政收入，促进地方GDP增长和各种税收的增加，从而使房地产成为保障地方经济增长和财税收入的最主要产业。虽然国家有关部门一直强调加强保障性住房的建设，但由于地方政府缺乏建设社会保障房的内在动力，各种功能性质的保障性住房建设缓慢，未能形成必要的住房保障体系，给相当一批中低收入群体的住房改善带来了极大困难，成为压在这些家庭的“三座大山”之一，加重了社会不公平现象和社会矛盾。

二是畸高的房价绑架了整个经济社会的发展。其中，由于房地产成为支撑中国经济发展的支柱产业，房地产业的发展状况直接影响国民生产总值的增长速度，从而使房地产绑架了地方经济的整体发展；由于政府卖地收入和房地产业带来的税收收入成为地方财政收入的重要组成部分，土地财政成为绝大多数地方财政的基本特征，使地方政府成了高地价、高房价的主要推手，从而使房地产绑架了地方财政；高房价带来的房地产行业的巨额利润，吸引大量资金进入房地产市场，使与房地产相关的资金占据银行系统资金的主要部分，房地产泡沫的破灭将会引发系统性金融风险，从而使房地产绑架了国家的金融系统；高房价使城镇居民因购房大大提高了负债水平，购房成为中国居民负债的最主要方式，从而使房地产业绑架了贷款购房的整个城镇居民群体。

高房价和房地产发展中存在的问题早就引起了国家的警觉和高度重视，2016年习近平同志就提出了“房子是用来住的，不是用来炒的”基本定位，并提出了加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居的改革目标，使中国的住房制度大体上回到了1998年中国“以保障房为主”的改革思路上来。近几年国家有关部门和各级地方政府按照中央要求，主要运用行政手段，同时运用包括金融、土地、税收等经济手段，对商品房市场的供需双方进行调控，一度抑制了深圳等一线城市和部分大中城市房价过快上涨的势头。然而在2020年疫情大流行期间，由于种种原因，一些城市二手房价格急剧上涨。国家统计局公布，2021年1月份四个一线城市二手住宅价格上涨9.6％，2月份四个一线城市二手住宅销售价格同比增长10.8％，其中深圳二手房价格同比上涨16％，再度领先全国。因此，2021年全国疫情基本结束之后，国家应该把控制房地产价格持续上涨，防范和化解房地产风险作为国民经济快速恢复和持续健康发展的一项重要举措。

2021年防范和化解房地产给中国经济社会带来的巨大风险，总的说来，应该按照“房子是用来住的，不是用来炒的”基本定位，以及习近平同志近些年来对房地产调控和住房体制改革的一系列要求，采取多种措施。具体说来，从国家对房地产宏观调控的角度，需要高度重视和明确以下五个方面的问题：

一是不能把房地产作为短期刺激经济、稳增长的调控手段。

2020年底和2021年初，在房价已经高位运行的情况下，一线城市二手房价格大幅度上涨，其原因是多方面的，包括，在货币供应量相对宽松的情况下，部分资金进入房地产市场；房地产市场炒房气氛浓厚，政府有关部门监管不到位；疫情期间一些城镇居民出于刚需的合理因素等等，但也不排除一些地方政府将房地产当作保障财政收入和本地生产总值增长的手段的因素。2018年下半年和2019年受中美贸易战及民营企业发展动力不足等因素的影响，中国相当一些地区，特别是一些一线城市财政税收、外贸进出口以及本地生产总值增长速度都出现比较大的下降态势，受经济形势影响，二手房地产市场成交量大幅萎缩，房价呈下降趋势。一些城市的房地产市场和商品房价格事实上已经出现了由升到降的历史拐点。

与此同时，国家有关部门的主要领导在2019年两会上强调“防止房市大起大落”，致使个别城市错误地理解了国家有关部门的房价调控政策，从防止财政收入、本地生产总值下降的角度出发，出台了有利于活跃房地产市场，防止房价过度下降的调控政策，比如个别一线城市采取了推迟楼盘开盘销售、调整豪宅税标准等一些措施，放松了对房地产市场和房价上涨的管控，包括出台豪宅税新标准，取消对普通住宅的总价规定，单套建筑面积在144平方米以下的房子均为普通住宅，两年内免征增值税等等。这些规定再次点燃了人们对楼市的热情，整个存量房的流通速度明显上升，扭转了房价下降的趋势，再次出现新房和二手房倒挂的现象，从而给市民“房价不会下降”的预期，对冲了近几年国家对房地产调控的实际效果，加上对违规炒房风打击不力，出现了二手房价格倒挂严重、新房抢购的社会热点，使一线城市和一些大中城市的房价越调越高。

针对上述一些一线城市和重点城市房价调控方面出现的新问题，习近平同志在2019年7月提出“不将房地产作为短期刺激经济的手段”，有关部门随后也提出“稳地价、稳房价、稳预期”的调控政策。国家有关部门出台的“三稳”政策从遏制房价过高、防止房地产过分炒作的角度是对的，但在房地产交易量下跌、房价呈下降趋势的情况下，容易使一些地方政府和居民对“三稳政策”产生误解，认为“三稳”调控政策既不允许房价上涨，也不允许房价下降。以致于发生了在2019年下半年经济下行、财政收入减少、房地产销售额下降的情况下，一些地方政府对国家“三稳”调控政策进行反向操作，形成实质上“保地价、保房价、保预期”的调控目标，对中国逐步消除房地产泡沫、防范金融风险和“灰犀牛”事件产生严重干扰。

因此建议国家有关部门对“稳地价、稳房价、稳预期”的调控目标进行相应调整，分类指导，对房价已经畸高的一线城市和部分大中城市的近期调控目标应该是“降地价、降房价、降预期”，使房价合理回归，防止房地产泡沫的继续放大；对地价、房价不是过高的其他城市仍然可以采用“稳地价、稳房价、稳预期”的调控目标，防止房价上涨过快形成新的泡沫和风险。

二是在坚持住房的基本定位的前提下，国家有关部门不搞统一的全国房地产调控政策。

中国各地经济社会发展水平差异很大，各个城市的房地产市场和房价水平高低悬殊很大，从目前来看，既存在着房地产已经存在极大泡沫的房价畸高的一线城市和部分大中城市，也存在着一些房地产市场发育不成熟、房价并不是很高的其他城市。在这种情况下，国家有关部门出台的任何一项房地产宏观调控政策，都会产生对一部分城市是合理的，而对另一部分城市不合理的情况。近些年来，虽然国家有关部门也强调因城制宜、政策不搞一刀切，但在中国现实的治理体系和政治生态环境下，尤其是把一切业务工作都政治化的权威体制下，各地政府通常容易照抄照搬国家有关部门的政策要求，而很难真正从本地实际情况出发，勇于思考，敢于承担，创造性地执行国家有关的调控政策，从而使国家的宏观调控政策脱离实际，达不到预期效果，还可能产生反作用。

比如，在2015年前后国家提出的“三去一降一补”的供给侧结构性改革中，房地产去库存是重要的改革目标，对绝大多数城市来讲，房地产积压库存数量大，供需结构失衡，隐藏着较大的房地产金融风险，地方政府出台刺激房地产消费、扩大房地产需求的一系列政策，加快去房地产库存的目标是正确的。然而当时也有个别类似深圳的一线城市，房地产价格已经很高，商品房用地和供应量严重不足，政府对房地产调控的方向不应该是刺激消费，出台各项政策达到国家去库存的要求，而应该是加大土地供应和商品房供应，采用适当的抑制需求政策，防止房价进一步攀升的调控政策。然而在当时全国的政治经济大环境下，导致深圳市政府被迫机械地执行国家有关部门去房地产库存的政策要求，出台了放宽购房入户、降低首付比例和房贷利息等一系列行政和经济方面的政策和举措，使得2015年下半年至2016年上半年深圳房价平均上涨一倍，并引领了全国大城市新的一轮房价上涨，直到2016年10月深圳才调整房地产调控的方向，出台一系列严厉的抑制需求、扩大供应、稳定房价的调控政策，用严格的价格管制的行政手段使房价大幅度上涨的势头得到遏制。

因此，在未来国家有关部门对房地产市场调控过程中，应按照习近平同志提出的“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，对各地的住房制度改革、房地产市场调控、房价调节只提原则性要求，不再出台类似2015年“房地产去库存”这样的全国统一的宏观调控政策，而由各地按照中央和国家有关部门的要求，因地制宜，自主制定住房制度改革和房地产市场调控的政策和措施，逐步防范和化解房地产市场泡沫，保持房地产市场健康持续稳定发展。

三是吸取日本上世纪90年代的教训，促进房地产市场逐步合理回归和软着陆。

未来中国一些房价过高的一线城市和大中城市的房价走势，大体上有三种可能：一是长期用行政手段、价格管控的方式，既不让房价上涨，也不让房价下跌，将房价相对固定在高位运行；二是遇到“黑天鹅”事件，迫使高房价在短时间内暴跌，形成部分城市高房价的硬着陆；三是采取适当的行政和经济手段，促使房价逐步下调，合理回归，实现中国房地产泡沫的“软着陆”。在上述三种可能中，按照第一种方式，用强有力的行政手段，价格管控将房价维持在高位运行，违背市场规律，最终可能导致泡沫在高水平上大爆破，从而造成房地产“灰犀牛”事件发生的严重后果。在第二种情况下，房地产泡沫在短期内破裂，对中国经济社会的破坏力可能是巨大的，日本90年代房地产泡沫破裂，造成近20年经济的长期衰退，这种结果对国民经济的发展和居民生活的伤害太大，成本太高，中国应该吸取日本的教训，竭力避免这种情况。因此，中国应该朝着第三种可能，即通过各种方式，促使房价逐步下降，合理回归，在经济正常发展过程中逐渐缩小泡沫，化解风险，实现中国房地产市场的软着陆。按照第三种方式在全国房地产市场的宏观调控过程中，近期应先允许个别一线城市的房价有较大幅度的下降，并引导全国其他大中城市房价逐步下调，降低房地产泡沫逐步破裂对经济社会产生的影响，最终实现中国房地产市场的软着陆。

四是逐步过渡到以经济手段为主，按照市场规律搞好房地产调控。

从2003年国家有关部门出台“18号文”算起，中国对房地产的调控已经近20年了，在此期间出台了“国十一条”“新国十条”“新国五条”等无数的调控措施，结果房地产市场越调越乱，房价越调越高，房地产泡沫越调越大。究其原因，除了对房地产的定位出现偏差，住房制度出现严重缺陷以及受财政体制、货币政策的影响外，重要的原因就是有关方面长期按计划经济的思维，主要运用行政手段调控房地产市场，各地政府的“限购”“限买”“限贷”“限价”等行政管制命令层出不穷，违背了市场经济的基本规律。

目前在深圳等一线城市和一些大中城市，一手商品房基本上采用政府行政管制的方式，房地产企业的商品房什么时候卖、卖多高价格、卖给谁等都需要经政府有关部门“备案”批准。2021年初个别一线城市对二手商品房的价格也基本采取了政府价格管制的方式，政府有关部门对所有二手商品房公布了所谓“参考价”，实施了房价高于政府“参考价”的卖主不能挂牌，买主不予产权过户登记等特别手段。这种极端的行政手段调控措施在短期内也许是被迫的和有效的，在未来房地产市场调控中个别行政手段也难以完全避免，但中国房地产市场调控近20年的实践证明，长期用行政手段，按计划经济思维，使用价格管制的方式调控房地产的效果是失败的。

从房地产的性质来看，既有为中低收入群体提供住房保障的性质，也有为中高收入阶层提供更高标准和水平的商品房性质。在未来国家制定房地产宏观调控政策时，既需要加快保障性住房的建设，采取一定手段对过度投资行为进行遏制，同时对商品房市场的调控也需要逐步按照市场经济规律，以经济手段为主，调节房地产市场供需关系，从而保障中国房地产长期健康发展。

五是进一步深化中国住房制度改革，促进房价的合理回归和房地产健康持续发展。

中国房地产市场之所以成为中国未来金融系统和整个经济发展的“灰犀牛”，部分一线城市和大城市房价过高，原因是多方面的，除了地方土地财政、宏观货币政策、对违规炒作的市场监督不力、供需结构失衡、土地供应不足等原因外，最重要的是中国住房保障制度改革不到位，保障性住房的建设长期滞后，因此，光靠用行政手段调控房价，要逐步消除泡沫，避免“灰犀牛”事件的产生是非常困难的。

多年来国家有关部门出台了一系列有关保障性住房改革和加快保障房建设的政策与文件，但由于各种原因，中国的保障性住房制度存在不少制度性缺陷，并且住房制度和政策反复多变，经济适用房、社会保障房、公共租赁房、廉租房、人才保障房等各种保障性住房五花八门，有些地方的住房制度改革甚至是相当混乱的，保障性住房制度中的一些重大问题并不清晰。比如，在保障房的保障对象上，是以城市的发展为目标，主要保障各种人才的住房？还是以社会公平为目标，主要保障中低收入的住房？在保障房的保障范围上，是主要保障城市户籍人口的住房需要？还是将长期在城市工作、生活的非户籍常住人口纳入住房保障的范围？在房地产市场体系结构上，是建立保障房内部市场和商品房全流通市场两套相隔离的住房体系？还是建立统一的房地产市场，打通保障房和商品房的流通渠道呢？如何理清政府和用人单位之间对住房保障对象的责任和义务？如何根据需要和可能，确定城市保障房供应的比例和范围？这些重要问题各地千差万别，漏洞百出。

因此，解决房地产发展中存在的泡沫问题，既需要国家有关部门加强对房价的宏观调控，更需要进一步深化住房制度的改革，解决好目前中国保障性住房制度中存在的一系列问题，进一步完善保障性住房的制度，加快保障性住房的建设，从长远来看，没有保障房建设和保障房供应制度的完善，要促进房地产市场健康发展和房价的合理回归也是不可能的。

（作者为深圳市委原常委、原副市长；编辑：苏琦）

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