专家:北方防汛工程体系仍存在短板 防洪法已与现实情况不相适应

入汛以来,极端暴雨在我国部分地区引发的洪涝灾害备受关注。

8月2日,中国水利水电科学研究院防洪抗旱减灾研究所副所长刘昌军在接受澎湃新闻专访时指出,今年入汛以来,南方地区的防汛形势整体偏好,而北方地区的极端降雨超过往年,在一些地方发生的洪涝灾害暴露出我国北方地区防汛工作仍存在诸多短板。

在气候变暖,极端暴雨事件频发多发的背景下,如何提升城市和乡村对洪水的防御能力?

刘昌军认为,城市、乡村都处在流域系统里,必须从整体考虑才能最大程度减少极端天气事件造成的人员伤亡和财产损失,对于防洪标准较低的城市要提高城市的防洪标准;要加强区域洪水风险图的编制和应用,让基层防汛人员和群众知道风险在哪里,知道风险的危害是什么,让他们在面对极端暴雨时能够最大限度的躲避风险;要加强洪水灾害的宣传和演练,增强公众自我防护意识,加强韧性城市的建设;还应加大重点区域、重点设施的隐患排查,建立定期巡检制度和应急处置预案,也要配备好相应的应急抢险物资。

刘昌军正在做中国洪涝灾害风险防范与应急管理机制研究项目。他还指出,2018年机构改革,将水旱灾害防治相关职责以及国家防汛抗旱总指挥部职责整合到应急管理部后,现行《中华人民共和国防洪法》(以下简称《防洪法》)及相关条例部分条款已不适应机构改革后的现实需要,急需修订。

北方防汛工程体系仍存在短板

今年入汛以来,南方的防汛形势整体偏好,但北方地区的极端降雨超过了往年。通常,7月下旬到8月上旬是北方的主汛期,但今年5月,黑龙江就发生了极端降雨过程,降水强度屡屡刷新。

7月下旬以来,受极端强降雨天气过程、第6号台风“烟花”造成的风雨及近日上游来水的叠加影响,河北省邯郸、邢台等地遭受严重洪涝灾害。截至8月2日,灾害造成邯郸、邢台、石家庄等4市37个县(市、区)65.4万人受灾,2人死亡。

河南省政府8月2日发布的数据显示,截至8月2日12时,全省共有150个县(市、区)、1663个乡镇、1453.16万人受灾,农作物成灾面积872万亩,绝收面积380万亩,直接经济损失1142.69亿元。

特大洪涝灾害还造成河南302人死亡,50人失踪。其中,郑州市遇难292人,失踪47人;新乡市遇难7人,失踪3人;平顶山市遇难2人;漯河市遇难1人。

“整体上看,相比南方地区,我国北方地区降雨量少,像今年这种极端降雨天气并不多发,而北方防汛整体上,从防汛工程体系、防御意识、体制机制和南方相比还是存在很多的薄弱环节。”刘昌军说,中小河流存在大量侵占河道等管理不规范的地方,这就造成了汛期来水后河道行洪不畅。下一步首先要进一步加强中小河流河道的管理,对洪水淹没区的生产建设项目开展清理,维持河道的行洪能力和生态功能。

其次,在北方中小河流提防的运行管理上,还存在很多差距,比如责任人落实不到位,运行管理机制不清楚,一些地方的水利基础设施由于常年缺乏维护,经费投入不足,造成失修严重,也缺乏相应的管理资金,不能定期进行堤坝的巡查检查和排查。

“基本上都是有了洪水或有了灾情以后再开展工作,这就晚了,应该是每年定期开展这项工作,但现在这方面做得还不够。”刘昌军说。

此外,由于南方经常下雨,南方在汛期的巡堤查险工作做得比北方要好,北方几年才遇到一次大水,重视程度不够。特别是一些险工险段可能存在隐患,缺乏相应的防御机制和防御措施。

当前,全国防汛形势仍然十分严峻。7月下旬以来,6号台风“烟花”从浙江登陆,影响范围广、滞留时间长,多地出现持续性强降雨,多条河流发生超警甚至超保洪水,台风影响范围内水库在充分发挥拦洪削峰作用的同时,水库安全受到严重威胁。

刘昌军指出,从近几年发生的水库溃坝案例来看,中小水库设计标准低,难以抵御超标准极端暴雨洪水,中小水库安全度汛工作仍需进一步加强。

另外,我国中小水库的数量较多,水库的监测预报预警能力仍待加强。一些水库没有安装雨量站也没有预报预警系统,防汛人员对入库水量、水情信息无法及时掌握,处于信息盲区的状态。

刘昌军表示,近年来,水利部出台了水库“三个责任人”和关于加强水库预报预警安全度汛等通知,正在逐步开展中小水库监测预报预警工作。

“我们对洪水的防御目标是,标准内洪水不能溃堤,超标准洪水不能对高密度人群产生重大灾害影响。”刘昌军解释说,堤防的设防标准防御的是标准内洪水,对于超标准洪水,现有设防标准常常难以抵御,因此要做好监测预警,减少溃堤事件的发生,并通过一系列的工程措施,比如联合运用水库、蓄滞洪区等,引导洪水流入指定的区域,以减少洪水溃堤对高风险区或人口高密集区的淹没影响。

防汛“最后一公里”还需进一步打通

事实上,2016年,河北邢台遭遇的“7.19”特大洪水灾害,早已给北方防汛工作敲响了警钟。

邢台“7.19”特大洪水灾害发生后,水利部连续出台了多份关于加强中小河流治理的相关要求,采取了“四不两直”的方式对中小河流开展防汛备汛检查。无论从认识上还是管理措施上都有了很大的提高。

然而各地在执行上,由于地方防汛责任人流动性大,懂防汛工作的专业人员较少,虽然制度、要求写得都很清楚,但层级人才队伍比较薄弱,缺乏专业的人员去执行也是一个现实问题。

“目前,基层人员分散,人员不足,造成了基层的防汛队伍不健全,再加上现有的基层防汛队伍里大都不是学水利专业的,而是从不同行业里转过来的,防汛‘最后一公里’没有打通,极端自然灾害来临时,依靠基层现有的人员完成不了防御工作任务。”刘昌军说,“希望基层的消防、地质监测、森林防火等多支队伍能合成一支队伍,加强基层防汛人才队伍的整合,进行长期的专业培训,在防灾减灾应急抢险等方面发挥更好的作用。”

在东部地区,杭州等一些城市利用大数据搭建了智慧水利平台,可以通过模拟不同降雨的情况及时掌握城市的淹没风险区。中西部城市能否也搭建类似的信息化平台及时掌握城市的内涝和淹没风险?

刘昌军在调研中发现,一个很现实的情况是,在浙江等东南沿海发达城市,一个县区就能拿几千万投资进行智慧城市及智慧防汛体系建设,但对于中西部地区,一个省开展智慧防汛体系建设投资相对较少,资金的投入量难以满足。另外,在认识方面,东部地区对于信息化的认识和运用远超过中西部地区,“中西部地区数据信息很难获取,这是一个普遍存在的问题。”

防洪法已与现实情况不相适应,急需修订

自1998年1月1日起施行的《防洪法》,是我国防治自然灾害方面的第一部法律。《防洪法》实施20多年来,虽然进行了3次修订,但相关规定显然已不适应机构改革后的现实需要。

2018年,《深化党和国家机构改革方案》将水旱灾害防治相关职责以及国家防汛抗旱总指挥部职责,整合到应急管理部。

应急管理部的“三定”方案规定应急管理部指导协调水旱灾害防治工作;水利部“三定”方案规定水利部负责落实综合防灾减灾规划相关要求,组织编制洪水干旱灾害防治规划和防护标准并组织实施,承担水情旱情监测预警工作,组织编制重要江河湖泊和重要水工程的防御洪水抗御旱灾调度及应急水量调度方案,按程序报批并组织实施,承担防御洪水应急抢险的技术支撑和台风防御期间重要水工程调度工作。

“现行《防洪法》的规定明显不适应当前国家机构改革的要求。”刘昌军正在做中国洪涝灾害风险防范与应急管理机制研究项目,对涉及防汛法、防汛条例以及技术标准、预案所有不相应的地方进行了系统梳理。他说:“防洪法的部分条款是基于之前国家防办职能在水利部时设定的一整套职责,但现在防洪法以及相关的很多防汛管理条例都不适用了,需要国家层面解决、调整和完善。”