澳门博彩法修改:特区政府“割自己的肉”改革博彩业

澳门博彩业变革路口

本刊记者/徐天

发于2021.10.18总第1016期《中国新闻周刊》

一场咨询发布会,如同蝴蝶效应,震动了整个澳门博彩业。

9月14日,澳门特区政府就《娱乐场幸运博彩经营法律制度》的修订召开咨询发布会,提出将对幸运博彩批给数量、批给期限等九大重点方面作出修改。次日,手握澳门六张赌牌的六大博彩企业在港股中股价齐跌,跌幅从20.02%到32.51%不等。

博彩业在澳门合法化已有一个半世纪的历史。2001年,澳门回归两年后,特区政府对经济命脉博彩业动手术,放开专营的赌牌,引入竞争机制。港资、外资纷纷入局,合法赌牌的数量最终变成六个,形成“三正三副”的现状,最长可以拥有20年经营权。

澳门的博彩业从此进入发展快车道。2006年,澳门博彩业总收入超过美国拉斯维加斯,澳门成为世界第一大赌城。娱乐场从最初的11间扩张到41间,赌台从424张发展到6739张。澳门的博彩纯收入则从2003年的303亿澳门元上升到2019年的2933亿澳门元,规模增长了9.7倍。

(2015年10月,澳门新濠影汇娱乐场内景。图/视觉中国)

2022年6月,六张赌牌都面临着期限将至、需重新竞投的问题,此时《娱乐场幸运博彩经营法律制度》提出修改,变革信号非常明显。博彩业是否又将面临一次大手术?这次赌牌能批几张、花落谁家、批给期限能有多长?博彩业在澳门经济中的绝对地位是否会被动摇?博彩业乃至澳门的经济,又一次站在了十字路口。

六张赌牌的去留

9月20日,发布会召开六天以后,澳门特区政府召开了首场咨询会,听取六大博企以及博彩中介人的意见。博企们一一表态,将全力支持新修订的博彩法。

20年前,同样的争夺与示好已在澳门上演过。澳门回归之初,特区政府就流露出要对赌牌专营进行改革的意图。当时,博彩业收入占据政府年收入30%以上,外界普遍认为,特区政府之所以这么做,是希望强化驾驭力,牵住澳门经济这个“牛鼻子”,发挥博彩业的潜能,带动整个经济发展。

几千亿的赌业市场决定对外开放,各国财团蜂拥而来,包括几位世界级的赌王。21家投标公司都深谙特区政府的心理,在博彩业的规划之外,额外提出一系列助力澳门本地经济发展的措施。

特区政府赌牌竞投委员会当时设立了六项标准评分,分别是投标公司向政府建议缴交的溢价金、设立学术慈善基金、对社会建设和保障的承担、经营赌场的经验、对澳门的投资承诺,以及提高娱乐场所价值所提供的职业培训。这其中,竞投公司的经营操作及赌场方面的经验是决定因素,占总分的54%,其次为对澳门投资的贡献,占25%,其余4项共占21%。

美西赌王Steve Wynn很受竞投委员会的青睐,委员会看中他将拉斯维加斯从纯粹的博彩旅游变成合家欢旅游城市的履历。数月的博弈与权衡之后,Steve Wynn的永利、何鸿燊的澳博,以及由香港投资者吕志和与美国著名博彩公司“威尼斯人”合作兴办的银河娱乐这三家公司成为了特区政府最终的选择。“赌王”何鸿燊是首位进行签约的,他承诺,将投资47.5亿澳门元,兴建酒店、码头、娱乐场,重整澳门的老城区。

(2020年2月20日,因受新冠肺炎疫情影响而暂停营运的澳门娱乐场重新开放。澳门特区政府博彩监察协调局局长陈达夫(左二)、劳工事务局局长黄志雄(左一)、卫生局局长李展润(左三)巡视重开后的娱乐场防疫工作。图/中新)

三张赌牌颁出后不久,银河娱乐的两大合作方就出现了经营理念上的重大分歧。最终,特区政府批准“威尼斯人”以“转批给”的方式与银河娱乐分开,独立经营。其后,澳博及永利先后与美高梅及新濠博亚签订了转批给合同。赌牌由三变六,澳门赌场六大博企寡头垄断的格局也至此形成。

20年之后,赌牌的竞争或将迎来新一轮洗牌。与数年前的局面不同的是,《娱乐场幸运博彩经营法律制度》的修改明确提出,不再设立“转批给”形式的副牌,但至于究竟颁出几张主牌、持副牌的公司能否转正、六家公司的去留、是否引入新资本、订立怎样的评判标准、此次持牌期限能有多长,当下的特区政府尚未下定决心。

澳门理工学院博彩旅游教学及研究中心主任王长斌教授告诉《中国新闻周刊》,从博彩研究来说,很难从科学计算的角度得出结论,几张赌牌是最合适的。但从澳门的实际情况看,市场上已有六家公司,每家公司都有大量的投资和本地雇员,如果有公司失去赌牌,意味着澳门的博彩业将产生震荡。如果此次仍然开出六个赌牌,且是这六家公司继续持有,外界恐怕会对赌牌重新竞投的公平公正产生质疑。如果此次给出的赌牌超过六个,又会给外界留下澳门扩大发展博彩业的印象,据他判断,这种情况不太可能出现。

另外,上一轮的持牌期限是20年,虽然给博企稳定的预期,有利于其长期投资决策,但业界也在探讨,20年的期限过长。如果缩短持牌期限,应该给多长,三五年还是八年十年?王长斌指出,期限越长,预期的利润越稳定,博企才敢投资大项目,因此十年左右会是较为合适的选择。如果特区政府希望缩短持牌期限,他建议应配合出台协商续期制度,到期后不进行重新竞投,而是通过评估来续期,帮助博企建立稳定的预期。

咨询会就像是一次投石问路,试探市场各方的态度。可以明确的是,澳门特区政府对博企的期待,对澳门未来的发展重点,都已不仅仅局限在博彩业。

强监管的信号释放

澳门特区政府并不希望大规模扩张博彩业。澳门立法会议员施家伦向《中国新闻周刊》指出,近十年来,政府严控赌桌数量的增长。而从此次《娱乐场幸运博彩经营法律制度》修改披露的咨询文本看,强监管的信号也十分明显。

最强烈的信号释放来自于政府代表的设立。咨询文本提出,未来要指派政府代表,使特区政府在博企的日常运作中有更大的监督力。这主要是考虑到要“有效且适时地监察批给义务是否确实履行”,以及“当前博彩业发展的规模、其对澳门社会的影响等因素”。

虽然王长斌对政府代表的设立是否能起到真正的作用持怀疑态度,但他指出,澳门的许多公营公司都有政府代表,赛马、赛狗等博彩企业也有政府代表,这是非常常见的制度。按照特区法律规定,政府代表并没有投票权、决策权,只起到监督的作用。

暨南大学经济学院教授、澳门研究院经济社会研究所所长陈章喜向《中国新闻周刊》指出,咨询文本中,引入政府代表到博企,让政府在博企的日常运营中加强监督力,监管博企财务上的风险,提高博企注册资本,提高博企中澳门股东的持股比例,审批博企分红派息等等,都显示了澳门政府对博彩业“监管从严”的主张。

从某种程度上说,博彩业确实需要强监管。六个赌牌放出后,更多的资本想入场,就通过曲线入场的方式,与六大博企合作开设卫星赌场,或承包经营赌场中的一间贵宾厅。这二者的出现都成为了特区政府监管的难点。

尤其是贵宾厅,多年来占据赌收的半壁江山,但贵宾厅受到的监管却与收入并不匹配。贵宾厅内有两类人受到政府监管,一类是贵宾厅的承包人,也就是博彩中介人;另一类是沓码仔,也就是博彩中介人的合作人,不断招徕客户。前者需要获得政府颁发的执照,后者的名单、无犯罪记录也应向政府报告。

但仅有这样的监管远远不够。在博彩业的黄金时代,贵宾厅常常借贷给顾客,需要大量的资金做后盾,许多贵宾厅都涉及非法吸收存款问题。澳门著名的沓码仔黄山在成为贵宾厅股东后,发放了大量的赌资借贷,同时高息吸收了外来投资。直到有一天,欠赌资的人还不上债,黄山的资金链断裂,携款潜逃。这种运作模式吹起了澳门博彩业的泡沫,一旦崩塌,影响巨大。当时,有业内人士估算,澳门各贵宾厅的坏账总数超过400亿澳门元。

此事在博彩业引发震动,中介人的声誉也受到了影响。澳门娱乐博彩业中介人协会会长郭志忠在接受《中国新闻周刊》采访时强调,贵宾厅出事的往往是中介人的合作人,也就是沓码仔,而不是中介人本身。郭志忠赞同加强监管,毕竟《娱乐场幸运博彩经营法律制度》已制定了20年,博彩业的发展今非昔比,监管应该进一步加强,比如抬高入行门槛,对吸收社会存款问题进行明确规范。郭志忠认为,这样可以重塑行业形象,让博彩业健康发展。

此外,强监管也与内地资金通过灰色渠道进入澳门相关。内地赴澳门自由行开放之后,内地旅客已成为澳门博彩业的最大客源。2019年,澳门入境旅客超过3940万,内地旅客约有2800万人次,占比70%。早些年,曾有媒体暗访发现,澳门的典当行可以绕过内地的外汇管制,帮客户刷银联卡,小票上标注了几十万元的购物记录,实际并无任何商品买卖,只是兑换赌资。

澳门城市大学协理副校长、澳门社会经济发展研究中心主任叶桂平告诉《中国新闻周刊》,澳门是国际自由港,来自内地的赌资被运走离境,对我国的金融安全产生了一定的影响。这一担忧的依据在于,从六大博企的实际控股方来说,根据2019年的市场收益,美资博企的盈利能力胜于本地企业。比如威尼斯人,其市场份额为24.4%,是六家博企中最高的,所有美资企业的市场份额相加,基本接近整个博彩业的一半。

9月20日,特区政府就咨询文本举行首场公开咨询会,六大博企以及多家博彩中介人公司派代表出席。有博企代表提出,非常支持修法,但对引入政府代表、提高博企中澳门股东的持股比例等问题,希望政府能进一步提供更多资料。郭志忠参加了这场咨询会,他回忆说,咨询会上主要以博企和中介人代表发言为主,特区政府并未当场表态。

阿喀琉斯之踵

对澳门特区政府来说,这确实是极难下的决定。中山大学岭南学院经济学系教授、港澳珠三角研究中心副主任林江告诉《中国新闻周刊》,特区政府出台这份咨询文件,明确表明了他们的态度,无论有多大的阻力,一定会往前冲,但这确实是自己割自己的肉。

博彩业给澳门带来了大量的收益,可谓“一业独大”。2019年,博彩税收占特区政府总收入的85%;在本地生产总值中,博彩收入占55.5%;2020年,博彩业的就业人数占整体就业人口的17.23%。陈章喜直言,虽然澳门以赌立命的历史已逾百年,但澳门经济在整体上从未像赌权开放后这样近乎绝对地依赖于博彩业,并且,这种趋势似有日益加剧之势。比如,澳门传统产业制衣业、玩具制造业等,在博彩业的挤压下迅速萎缩,赌牌开放后,第二产业占比已减少至10%以下。

这种依赖在疫情来临之后,立即表现出巨大的风险。澳门赌场常年营业,24小时连轴转,即使台风来临,也只短暂关停后随即开放。但去年2月,澳门赌场因疫情迎来了有史以来最长的一次关停,15天。恢复营业之后,赌场也没能恢复往日生机,客流惨淡。2020年博彩业的毛收入较上一年下跌79.3%,而澳门的经济也因此明显下行,实质收缩56.3%。澳门特区行政长官贺一诚在自己的首份施政报告中坦言,这是澳门回归以来第一个赤字财政预算的年度。

疫情之下,博彩业成为了澳门的阿喀琉斯之踵。贺一诚指出,在一段时期内,保持博彩旅游业健康稳定发展,仍是保持澳门经济稳定的基础和前提。“但若长期过度依赖博彩旅游业,不改变产业结构单一的局面,澳门经济就难以实现可持续发展,本次疫情再次暴露了澳门经济结构存在的问题和风险。”

这个问题在澳门回归后的20多年里持续被提及。2016年,《澳门幸运博彩经营权开放中期检讨》指出,经济及就业过度依赖博彩业。但“多元发展”的口号喊了多年,效果却十分有限。贺一诚曾反思,新兴产业占整体经济的比重依然偏低,政府致力推动的会展业和文化创意产业占本地生产总值的比重均不到1%。叶桂平说,人才的缺失、土地的限制,都使得澳门发展非博彩行业的步履缓慢。

在《娱乐场幸运博彩经营法律制度》宣布修改的同时,今年9月,中共中央、国务院印发了《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》,给出了这一问题的解决方案。

106平方公里的横琴被定位为澳门经济适度多元发展的新平台、便利澳门居民生活就业的新空间。这其中,一项前所未有的创新制度是,广东、澳门双方联合组建合作区管理委员会,共商共管,管委会下设执行委员会,履行国际推介、招商引资、产业导入、土地开发、项目建设、民生管理等职能。

林江指出,横琴正在探索区域治理的创新模式,这个创新的内涵是什么,现在没有人知道,答案是开放性的。但已经明确的是,博彩业不会进入横琴,粤澳双方将在横琴探索非博彩行业的发展,包括作为发展动力源的科技研发和高端制造业,在澳门已有相当基础的文旅会展商贸业,以及虽然在经济体中占比低、但是在澳门社会已形成普遍共识的金融和中医药产业等。

专家们预期,未来博彩业的发展会逐渐被框定在适度的规模,正如林江所说,博彩业一业独大的日子已经一去不复返了。至于规模应控制在多大,陈章喜认为,从历史表现来看,其在GDP中的占比维持在30%左右会是较为健康的。

未来的很长一段时间内,特区政府都需要谨慎平衡博彩业和非博彩业的发展。施家伦提醒,澳门产业基础弱,多元经济要实现产业化、规模化,仍然需要一段时间。因此,一方面要严控博彩业的增长规模,在重新竞投的合约中,提升博彩企业发展非博彩元素的比重;另一方面,要确保投资政策的稳定性和可预期性,确保就业和税基的稳定,为多元产业的发展创造条件。

(实习生黄靖琳对本文亦有贡献)