县改区再次从严

福建三明沙县小吃旅游文化节美食展现场。2021年,沙县撤县设区。(人民视觉/图)

从2018年开始,陈敏(化名)每年年初都要向县发改委报送有关“撤县设区”的更新数据,包括城乡人口数量、各类产业占比和公共设施保有量等。

陈敏是贵阳某县统计局的公务员,接到这项任务的背景是,2018年贵阳市计划将下辖的清镇市、修文县、息烽县和开阳县调整为市辖区,如果仅有的“一市三县”能成功撤销,贵阳将成为“无县市”。

但计划在三年后停滞。2022年,陈敏没再接到报送有关“撤县设区”数据的任务,领导在会上明确表示撤县设区“与中央当前精神不符”。

早在2021年3月,国家发改委副主任胡祖才就在国新办新闻发布会上表示,“超大城市要划定并坚守城市开发边界,慎重撤县设区”,此后一年多,国务院未批复一例撤县设区的申报。

2022年3月,国家发改委在《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中明确提出,“慎重从严把握撤县(市)改区”,全国人代会期间,政府工作报告也提出“严控撤县建市设区”。

受“从严”政策影响,至少已有7个省会城市下辖的14个撤县设区计划停滞,受影响的其他地级市数量更多。

争取16年没有改成

“撤县设区”出现于改革开放后,在2000年至2003年间经历了一个高峰期,4年累计有52地撤县设区。深圳大学城市治理研究院研究员陈科霖撰文分析称,这一高峰与国家在1997年紧急叫停“撤县设市”有关。

2003年后,撤县设区也逐步趋缓,但与撤县设市自1997年后长期封冻不同,撤县设区没有完全停止——在最低谷的2007年至2009年间,全国也有撤县设区的案例。

贵阳将“一市三县”调整为市辖区的计划始于2007年。一份贵阳市民政局的汇报文件显示,2007年9月,贵阳市政府向省政府呈报了撤县(市)设区的请示,2009年3月,一位时任贵阳副市长率队赴民政部汇报,区划地名司相关人士表示,“现在国家已基本停止撤县(市)设区行政区划调整审批工作。”

两年后,撤县设区工作开始加速,并开启了到2021年为期十年的第二个高峰期。

民政部区划信息平台的数据显示,2009年底,全国有1464个县,374个县级市,855个市辖区,但2021年底已减少到1301个县,县级市则增加到394个,市辖区多达977个。

陈科霖认为,这轮长达十年的“设区潮”与中央推行的省直接管理县级财政改革有关,“改革削弱了地级市的财政能力,地级市在巨大的财政压力下引发了第二轮强大的撤县设区冲动”。

2016年,撤县(市)设区达到高潮,当年全国共有31个县或县级市变为市辖区。

这一年,刚获得冬奥会协办权的张家口市一次性将三个县改为市辖区,成都、沈阳、西安、济南等省会城市以及重庆也均成功设区,贵州省内的遵义市也将遵义县撤县设区。

贵阳撤县设区的讨论也由此升温——2009年受阻后,贵阳并没有放弃这项计划。

贵阳民政局内部材料显示,2010年至2015年,民政部领导多次到贵阳调研期间,该局就撤县设区工作提出请示,民政部表示国务院批准的可能性极小,建议暂时不予考虑。

直到2018年,贵阳才正式申报。

当年6月,贵阳市政府办公厅印发了一份区划调整实施方案,明确下辖的“一市三县”同时启动撤县(市)设区工作。

为此,贵阳花了半年时间准备相关材料。2018年底召开的贵阳市委全会表决同意将材料上报贵州省政府,但在省政府上报国务院后未获批复。

关于此次未获批复的原因,贵州省民政厅的一位处级干部向南方周末记者分析:“一方面是一次性撤县数量太多,另一方面则是这些县相关指标较低。”

2017年,民政部制定了《市辖区设置标准》,涉及人口、产业占比、经济总量、财政收入等多个方面,标准没有对外公布,仅供内部掌握。

但从2014年公布的《市辖区设置标准》(征求意见稿)还是能看出大致标准,其中第一条便是对市辖区人口的规定,贵阳属于市域总人口300万以上的城市,按规定“平均每60万人口可设置1个市辖区”。

2018年时贵阳常住人口为488.19万。如果“一市三县”均改设为区,则该市会有10个区,平均每区只有48.8万人,无法满足上述规定。

申报未果后,贵阳开展了更为细致的准备。

贵阳“一市三县”的城镇化率在2018年刚迈过50%的门槛,在同期申报的城市中偏低,为此贵阳于2020年集中在“一市三县”设立街道办事处,促进当地农村人口就地城镇化,到2020年底,“一市三县”城镇化率终于接近60%。

距离贵阳城区最近的清镇市,是“一市三县”中最具备设区条件的地区,因为部分区域还被划入了国家级新区“贵安新区”,是贵阳融合发展的重点区域。

四地一同申报折戟后,贵阳将设区的重点聚焦在清镇。

2020年5月,时任贵阳市长陈晏在当年政府工作报告中提出:“推进以清镇市为重点的撤县(市)设区工作”。

2021年11月,清镇市委书记在人民网领导留言板回应网友留言时表示:“目前,清镇市撤市设区申报材料已逐级上报到国务院,还未得到回复。”实际上,国家发改委此时已公开提出“慎重撤县设区”。

省会城市更难

或许是已经觉察到风向的转变。2021年贵阳市政府工作报告中已没有提及设区计划,而此前三年的政府工作报告都将撤县设区当成了重要目标。

2021年7月公布的贵阳市“十四五”规划中,也将贵阳市委2020年底建议的“有序推进清镇市、修文县、息烽县、开阳县撤县设区”的提法改为“强化县城综合服务能力”。

不只贵阳,长沙、福州、郑州、合肥、兰州、太原等城市在近三年内都提出过“撤县设区”计划。

各地政府在留言板上的回应显示:郑州、贵阳的材料已上报至国务院,兰州已上报至省政府,长沙上报的资料已过期,合肥、太原等地则仅停留在规划和研究阶段。

2022年5月,兰州市民政局在解答网友“榆中撤县设区是不是已经停止了”的提问时表示,“目前从国家层面,撤县设区工作已暂缓”。

这几个城市的共同点都是省会城市。过去十年,“强省会”战略是中西部省份的普遍选择,一个突出表现就是扩张省会的市域范围。

除了合并周边县市之外,撤县设区成了普遍做法。计划做强省会的城市,大多有县改区计划。

但事实上,省会城市比普通地级市设区更难。

2014年的《市辖区设置标准》(征求意见稿)已对大城市改县设区设置了障碍,规定“城区人口500万以上的,一般不得撤县(市)设区”,随着近年人口大量流入,郑州、合肥、长沙的人口均有超过。

“从各项指标看,省会周边县城大多优于其他县城,但后者获批的可能性更大。”前述贵州省民政厅人士举例称,六盘水市下辖的原水城县城镇化率等指标显著低于清镇市,2020年才实现脱贫,当年即实现撤县改区,但清镇一直未能获批。

山东省一地级市副市长告诉南方周末记者,本轮撤县设区会照顾“单区市”,即只有一个市辖区的地级市,“这类城市管辖两个市辖区后,能够更好地完善规划布局,拉开城市骨架”。2019年,山东最后一个“单区市”聊城遂愿,下辖的茌平县撤县设区。

而省会城市此前大多都已有两个及以上的市辖区,所以新设区的难度也相对更大。

动力和决心

福建省三明市和河南省洛阳市先后在2021年初获批撤县设区,被认为是本轮政策收紧前闯关的幸运儿。

两市都是同时调整了3个县级行政区——其中一个撤县(市)改区,另外两个则合并为一个市辖区。

具体来说,三明将下辖的沙县改为沙县区,并将梅列区和三元区合并为新的三元区;洛阳将偃师市改为偃师区,孟津县和吉利区被合并为新的孟津区。

福建省一位民政官员告诉南方周末记者,此类“并改结合”的方案符合此前的中央政策。因为同等条件下,优先考虑减少行政区划建制、行政层级的调整方案,可以藉此增强市辖区承载能力,提高财政支出效率。

三明一处级领导告诉南方周末记者,两区合并意味着干部职位减少,基层干部升迁难度增大,因而阻力很大,但市领导为了沙县能够“撤县设区”,还下定决心做出并改方案。

三明之所以能下定决心,是为了“破解中心城市发展空间瓶颈”——沙县区位于三明市区北部,地处一片小平原,不同于中心市区地处狭长的河谷地带,适合城市开发的土地较多,建成区面积也较大。

2015年以来,三明市已相继将机场、高铁站等大型公共交通设施放在沙县建设,新近竣工的三明市委党校也建在沙县,成为沙县设区后第一家进驻的市级事业单位。

增加可利用的土地是不少城市撤县设区的动机。

2018年,四川省德阳市代管的县级市广汉拟申报撤市设区,当地政府在回应群众质疑时解释,广汉市建设用地规模已接近上限,撤市设区后,城市规划面积、建设用地指标可以由德阳统筹调剂,满足发展需要。

一位四川省规划系统的干部告诉南方周末记者,从操作上讲,县级市与地级市间的用地指标可以调剂,但由于市、县财政分离,县级市建成区面积、常住人口均不纳入主城区统计口径,地级市没有动力将建设用地指标调剂给代管的县级市。

但撤县(市)设区后,地级市可以部分接管市辖区的财权,市辖区的各项发展数据均与市区并表,各项资源调配也就更为顺畅。

2009年起,省直管县财政的改革试点推行,此后县级财政绕开地市一级,直接上缴省财政,但区财政仍归市管。

为了减少阻力,不少地区会在申报前事先约定撤县设区后的财政分配安排。据三明市那位领导透露,三明为沙县设置了5年过渡期,5年内市财政不参与沙县区财政的分成。

“强县和弱县都有保持财政体制不变的动力。”该领导告诉南方周末记者,强县希望保持较高的留存比例,避免被市级财政吸血;弱县则需要维持省级转移支付,以保持基本运转。

除了财权,撤县设区对地级市的另一个有吸引力的地方在于做大中心城市规模。

以轨道交通为例,国家发改委规定城区人口超过300万才能申报地铁项目,城区人口超过150万可以申报轻轨项目。

撤县设区成为增加人口的捷径,福州于2017年将长乐县撤县改区后,人口达到300万的规模,才得以继续申报地铁项目。

衡阳市统计局曾在2019年发布过一则《关于加快推进撤县设区的建议》,历数做大城市规模的好处——城区常住人口100万以上的大城市可以比其他市州多设置3个机构,在省内的“地位更高,名气更大,对投资商的吸引力更强,国家的各项政策支持力度也更大”。

前述衡阳市统计局的建议中曾提出,为了使不符合条件的衡阳县撤县建区,建议先将衡阳县下属的五个乡镇划归南岳区,然后将瘦身后的衡阳县撤县建区。

这被认为是无序扩张,引发舆论关注后,衡阳市统计局在官网上撤下了相关文章,衡阳市后来也未采取进一步举措。

县城如何成为载体?

“撤县设区的初衷是让大城市带动周边区域发展,打破行政区划的限制,但事实上却强化了中心城市的行政主导,削弱了市场配置资源的作用。”2022年5月9日,中国城市和小城镇改革发展中心原主任李铁在一场研讨会上表示,此次研讨的是中办、国办5月下发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》。

以县城为载体的城镇化是“十四五”以来的常见提法。2022年5月6日,中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》,国家发改委新闻发言人孟玮在解读意见时表示,“在县城建设中要守住几条底线”,其中包括“严格控制撤县建市设区,防止周边大城市无序扩张”。

南方周末记者注意到,意见中“合理安排新增建设用地计划指标,保障县城建设正常用地需求”的提法受到各县广泛关注。

南方某县的主要领导告诉南方周末记者,“如果新政策能解决县城新增建设用地不足的问题,我们从县的层面就没有撤县设区的动机了。”

围绕县城的新型城镇化建设已经铺开。

2020年6月,国家发改委公布了120个国家县城新型城镇化建设示范城市。南方周末记者注意到,榜单涵盖24省,其中15个省会下辖县市榜上有名,包括长沙宁乡市、合肥庐江县、南昌市下辖的南昌县、太原清徐县等,大多提出过撤县设区的设想和计划。

早前已经启动撤县设区工作的贵阳市清镇市、兰州市榆中县、成都市金堂县也出现在这份榜单上。

清镇市发改委一工作人员告诉南方周末记者,上述示范城市未经县级申报,是上级下发通知后才知道的。

纳入示范城市后,清镇提出了建设百万人口区域中心城市的目标,上马了教育、医疗、路网、供电、供气等12个方面的短板和弱项项目189个。

“提出县城为载体的城镇化,并不是说之前的都市圈、中心城市就不搞了。”李铁告诉南方周末记者,“县城的承载力提高了,大中城市和小城镇协调发展,才能促进都市圈建设。”

南方周末记者 李玉楼