专访兰小欢:土地真正的力量不是“土地财政”,而是“土地金融”

本文来源:时代财经 作者:余思毅

编者按近几年,疫情不仅冲击了全球经济政治,也影响到了我们每个人。国际环境越发复杂,不确定因素日益增多,各种声音此起彼伏。时代财经联合新周刊硬核读书会,携手推出深度访谈栏目《锐见》,围绕经济发展和个人关切,与青年学人对话,传达他们的理性和智慧之声。

楼市正在迎来一轮政策“松绑潮”。

中原地产研究中心统计,仅在5月单月,就有超过100个城市发布稳楼市的调控政策。近日,温州甚至针对房贷还款方式做出了创新性调整,发布“安居贷”,灵活调整按揭还款方式,借款人前三年可选择只还利息。

但市场反响并不积极。国家统计局16日发布数据显示,1-5月份,商品房销售面积50738万平方米,同比下降23.6%;其中,住宅销售面积下降28.1%。商品房销售额48337亿元,下降31.5%;其中,住宅销售额下降34.5%。

中央多次重申“房住不炒”定位,近两年密集出台“三道红线”、建立银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度等政策。但与此同时,土地拍卖熄火,土地财政也应声下滑。

该如何理解房地产市场政策的变化?土地财政锐减对地方财政带来什么影响?如何认识土地财政以及相伴的土地金融对地方发展的意义?

近日,时代财经专访了青年经济学家,复旦大学中国社会主义市场经济研究中心、经济学院副教授兰小欢。

兰小欢多年来专注中国经济发展和政治经济研究,2021年8月出版《置身事内:中国政府与经济发展》一书,从“经济中的政府”与“政府中的经济”双重视角,深入解析地方政府的内在运行机制,向读者呈现房价、债务、招商引资、土地财政、事权划分、官员激励之间的传导机制。

兰小欢以一个生动比喻解释道,此次的房地产调控策略就仿佛一个大胖子原本要健身减肥,此前坚持得挺好,但突然因为某种问题,不得不调整措施。

在兰小欢看来,土地真正的力量还不在“土地财政”,而在以土地为抵押撬动的银行信贷与其他各路资金。“‘土地财政’一旦嫁接了资本市场、加上了杠杆,就成了‘土地金融’,像滚雪球般越滚越大,推动经济飞速扩张,造就了地方政府越滚越多的债务,引发了一系列宏观经济问题。”

“在不违约的情况下,只能期望未来的财政收入,因为债就是个时间的问题,把两年的债拉长到50年就不是问题了。”兰小欢提醒道,经济较不发达城市的财政问题并不会诱发系统金融风险,当下唯有控制地方债增长速度,等待转机。

房地产调控没有根本性转向

时代财经:4月18日,中国人民银行、国家外汇管理局印发相关通知,支持房地产开发企业、建筑企业合理融资需求。外界有声音认为,这预示着房地产调控将会进入另一个新阶段。你怎么看?

兰小欢:在情势紧急的情况下作出调整,是可以理解的。

举个例子,一个人本来是个大胖子,现在要健身减肥,此前也都坚持得挺好的,每天去健身房跑步,但遭遇突然的打击,就得采取一些不一样的措施进行调整。

质疑是不是走回头路?这就要看“量”。我们做经济分析也要看“量”,经济改革最重要的一个原则——不能在改革的过程中,让旧的方式快速地垮塌掉,只能一点一点地改。当条件比较成熟的时候,改得快一点,条件不太成熟的时候,退一点。总体节奏进两步、退一步,这都很正常的。

现在经济下行压力较大,国家要稳发展,就要调整过去紧缩性的政策,不能让经济雪上加霜。经济发展比较好的时候,要努力做出一些改善,为了以后更好。但当经济条件不太好时,就得暂时往回退一下,让大家的现金流充裕一点。这是调整,而非根本性的转向。

时代财经:正如你在《置身事内》所提供的视角,地方政府作为其中一个市场主体,其决策也是充满理性的。今年以来,多个地方出台楼市松绑政策,这背后也有土地财政方面的考量。土地财政如何左右经济的发展?

兰小欢:上世纪九十年代分税制之后兴起的“土地财政”,为地方政府贡献了每年五六万亿的土地使用权转让收入,着实可观,但仍不足以撬动飞速的工业化和城市化。

想想每年的基础设施建设投入,高铁从起步到普及不过区区十年,高楼、公园、道路、园区……钱从哪里来?土地真正的力量还不在“土地财政”,而在以土地为抵押撬动的银行信贷与其他各路资金。

我国政府不但拥有城市土地,也掌控着金融系统,自然会以各种方式参与实业投资。但实业投资不是买卖股票,不能随时退出,且投资过程往往不可逆,未能完成或未能正常运转的项目,前期的投入可能血本无归。所以政府一旦下场就很难抽身,常常不得不深度干预。

在很长一段时期内,中国GDP增长的主要动力来自投资,这种增长方式必然伴随着政府深度参与经济活动。这种方式是否有效率,取决于经济发展阶段。“土地财政”一旦嫁接了资本市场、加上了杠杆,就成了“土地金融”,像滚雪球般越滚越大,推动经济飞速扩张,也造就了地方政府越滚越多的债务,引发了一系列宏观经济问题。

现在出了这个文件鼓励,到底会有什么效果,起码要到二季度、三季度结束以后才能知道。

财政要有长远稳定的收入来源

时代财经:去年房地产市场增速慢了下来,从土地财政的收入来看,也在同比减少。据天风证券数据,云南、新疆、黑龙江、内蒙古等13个省份2021年土地出让金同比下滑超过20%。在土地财政式微背景下,地方财政是否会遭受冲击?如此多省份土地财政收入下降,是否酝酿系统性风险?

兰小欢:可以预见,很多地方的财政会困难,尤其中西部的县城,未来会怎么样,现在没人知道。

但这些地方的问题不会造成系统性的风险,因为这些地方本身占中国的经济版图的比重非常小。可以想象,越落后的地方,土地财政依赖程度越高,债务可能就越麻烦。但是越落后的地方,占整个经济的比重越来越小,所以说,认为从这种经济体量的地方债务风险上升到系统性风险,确实是高估了。

长远来看,地方政府不能再像过去对土地财政依赖程度那么高。上述的那些土地出让金下滑都是长期中央转移支付金额较大,面对地方债务,东部有东部的办法,西部有西部的办法,省一级有省一级的办法,县一级有县一级的办法。

从地方到中央之间还有好多可以做的事情,所以我觉得,问题是有,但还是要具体问题具体分析。

目前看,进入财政重组程序的仅有极少数地方,鹤岗算一个,但在中国的经济版图上,可以说是无足重轻。

土地财政依赖是历史遗留问题,这两年改革的时机不太好,国际大环境恶化,所以很多事的推进没有想的那么顺利。

时代财经:你刚提到解决地方债务,东部有东部的问解决方法,西部有西部的,县级有县级的,省级有省级的,能够简单的说说吗?

兰小欢:不同的地方,要具体看问题。

有的地方是城投公司在兼并、重组,以此撬动杠杆,目前,也只能把这种模式延续下去,以期待有转机的那一天。

有的地方也可以把变现的国企股份加杠杆再撬动投资;有的地方走专项债与中央配合专项项目;有的地方通过其他方式做一些融资;有些贫困地区,如中西部的地方政府手里还有一些矿。

作为研究人员,我们只能看最后债务处理的总体效果,不可能中国两三千个县级单位都能了解到具体情况,而有些地方爆雷了,也只能是在爆雷之后再去找是什么原因。

时代财经:你判断,欠发达地区的土地财政依赖不会酿成大的系统性风险。可以深入谈谈吗?

兰小欢:所谓系统性风险,一定是全国性的、全局性的。一旦是全国性、全局性的风险只可能有个全国性、全局性的动因诱因,像西部的几个县城,或者东北的一些三四线城市的财政风险,怎么可能成为系统性风险?因为量不够大。

面对土地财政下滑,一些城市在处理风险的过程中,不会酝酿系统性风险。没有任何一个地方或者一个行业能变成系统性风险,最后都是金融系统出了风险。

这些零星的城市财政问题,就跟一个大的企业经营不太好一样。一个小县城,有本地的风险,有财政的风险,但离全国性的风险,中间还差着好几道逻辑。地方性的银行当然都有风险,但是离系统性风险还有一段距离。

时代财经:土地收入下降趋势已定,财政转型也日益紧迫。地方财政究竟如何转型?

兰小欢:这两年舆论对地方土地财政关注确实比较多。事实上,地方政府手里有四本账。

第一本是税,管理一般政府与公共预算支出;第二本是基金,管理地方政府的基金,土地财政、基金跟专项债也是在这本帐里面;第三本是五险一金;第四本是国有资本运营。这四本帐相互独立,一本账不能取代另一本账,但是如果有账目有结余,可以给另一本账调用。

因此,不要只看一本帐。就算一本帐收入减少,另外一本帐——也就是现在有的地方在推动的主体税种改革,也可能逐渐补充财政。

毕竟土地财政不是正式的税收,不会一直有稳定的来源,有的年份好、有的年份不好。所以,从长远来看,地方政府需要做的是,要有一个长远的、稳定的收入来源。

还有一些地方政府手里还有国企,条件比较好的国企可以推进混改。土地财政目前可以通过专项债支撑,也就是可以通过借债,短期内应对各种项目融资,也可以用PPP模式来延续。

《置身事内》作者:兰小欢,世纪文景·上海人民出版社,2021年8月控制地方债增长速度,等待转机

时代财经:从你的研究来看,能否摸清地方政府的债务规模?

兰小欢:地方债的爆发始于2008-2009年。为应对从美国蔓延至全球的金融危机,我国当时迅速出台“4万亿”计划——中央政府投资1.18万亿元,包括汶川地震重建的财政拨款,地方政府投资2.82万亿元。

为配合政策落地、帮助地方政府融资,中央放宽了对地方融资平台和银行信贷的限制。2008年,全国共有融资平台公司3000余家,2009年激增至8000余家,其中六成左右是县一级政府融资平台。

地方政府的债务究竟有多少,没人知道确切数字。账面上有明确数字的“显性负债”不难算,麻烦主要在于各种“隐性负债”,其中融资平台公司的负债占大头。学术界和业界对中国地方政府债务做了大量研究,所估计的地方债务总额在2015年到2017年间约为四五十万亿元,占GDP的五六成,其中三四成是隐性负债。

时代财经:怎么认识这个体量的地方债?

兰小欢:地方债总体水平虽然不低,但也不算特别高。就算占GDP六成,再加上中央政府国债,政府债务总额占GDP的比重也不足八成。相比之下,2018年美国政府债务占GDP的比重为107%,日本更是高达237%。

而且我国地方政府借来的钱,并没有多少用于政府运营性支出,也没有像一些欧洲国家如希腊那样去支付社会保障,而主要是投资在了基础设施项目上,形成了实实在在的资产。虽然这些投资项目的回报率很低,可能平均不到1%,但如果“算大账”,事实上也拉动了 GDP,完善了基础设施,整体经济与社会效益可能比项目回报率高。

时代财经:有研究机构指出,城投债未来1-2年面临利率走高、违约风险率上升的最困难和分化期。你怎么看待这个判断?在治理地方债方面,你在书中提及了债务置换、推动融资平台转型、约束银行和各类金融机构以防大量资金流入融资平台、问责官员等。上述这些方法能化解违约风险吗?

兰小欢:土地财政与土地金融能运转起来,最关键的是土地价格。只要不断的投资和建设能带来持续的经济增长,城市就会扩张,地价就会上涨,就可以偿还连本带利越滚越多的债务。可经济增速一旦放缓,地价下跌,土地出让收入减少,累积的债务就会成为沉重的负担,可能压垮融资平台甚至地方政府。

最近几年,关于城投债酝酿风险的声音此起彼伏,这不是头一次,这话放在5年前说和放在今天说依然是对的。

城投债的发生有它的原因,是体制性、制度性的原因。债务置换也可以说是一个救急的措施,也可以说是制度性的转型。

但债务的风险,有存量跟增量,既然已经欠债了,很重要的一点是遏制债不要新增,这些都是制度性的风险。如果从制度上来寻根,这些年的改革方向都没有大的问题。

就跟我刚才说的一样,本身是胖子要减肥要健身,这些肯定没问题的,但现在出现了短期的风险,就不能再用长期的方法去做,短期的事要有短期的应对措施,我们依然要坚持转型与改革。