最令人羡慕的职业,见顶了……

原创 刘晓博 

2023年新年伊始,黑龙江伊春市、齐齐哈尔市在行政区划上的“逆向调整”,就引起了广泛的关注。

上图是媒体的报道。

具体来说,黑龙江实施了非常罕见的“撤街设镇”的操作——把街道改为镇。

在日常生活中,我们常常听到的是:某某镇“撤镇设街”了,从镇变成了街道,实现了城镇化的新跨越。

熟悉国情的人都知道:一个村子做大了,就可以成为一个乡政府的所在地,管辖周边多个村子;乡做大了,就可以升格为“镇”,这代表着城镇化水平的提高。

“镇”继续向前发展,就是“街道”。跟“镇”相比,“街道”意味着更高水平的城镇化。

“撤镇设街”,不仅让当地居民、官员很有面子,还会刺激不动产价格的上涨。

但如今,黑龙江反向操作了,把城镇化水平较高的“街道”重新改回为“镇”。

更令人吃惊的是,伊春的新一轮“撤街改镇”是4个街道合并为2个镇:撤销曙光街道、向阳街道设立翠峦镇,撤并乌马河街道、锦山街道设立乌马河镇。

为什么伊春、齐齐哈尔等地出现了行政区划的“逆向调整”,这跟当前推动城镇化的大方向不背离吗?

其实说到底,“逆向调整”的根本原因是人口的持续下降,让上述地区已经达不到设“街道”的标准了。在巨大的财政压力下,只能合并基层的行政区域,降低行政成本。

根据伊春市第七次人口普查的数据,到2020年11月1日零时,这个地级市一共只有87.89万人口,跟2010年第六次人口普查时相比下降近四分之一。相当于每年流失2.64%的常住人口。

至于伊春市的“小学生人数”,则从2010年的4.96万人降低到了2020年的2.5万人,10年减少了近50%!

伊春市小学生的流失速度告诉我们,其常住人口10年流失率肯定不止四分之一。

伊春这种人口流失状态,是东北绝大多数地市的共同现象。下图是根据官方数据整理的,东北各地六普(2010)到七普(2020)期间常住人口的流失率:

在东北39个地级区域中,有一半地区人口流失比伊春还要严重。

人口少了,需要的政府机构、管理人员也应该相应减少,行政区的“收缩型调整”也就是意料之中了。

2019年3月,国家发改委在《2019年新型城镇化建设重点任务》第一次提到了“收缩型城市”的概念:

收缩型中小城市要瘦身强体,转变惯性的增量规划思维,严控增量、盘活存量,引导人口和公共资源向城区集中。

随着人口红利的终结、城镇化进入后半程(大城市化+都市圈化),大中小城市城镇人口同步增长的时代结束了,城市之间开始争夺人口存量,有些城市进入了人口持续流失的时代。

人口持续流失的城市,就是“收缩型城市”。

“收缩型城市”唯一的出路,就是“瘦身强体”,“引导人口和公共资源向城区集中”。其结果,必然是行政区的合并、官员人数的减少。

近年来,行政区的合并已经出现了,最典型还是伊春,时间是在2019年。

伊春是位于哈尔滨市北面的地级市,面积3.28万平方公里,大约相当于2个北京,或者“广州+深圳+香港+东莞+佛山”的两倍。但伊春的人口只有不到88万人,大约跟深圳宝安区西乡街道的人口相当。

虽然人口只相当于一线城市较大街道,但伊春在2019年之前竟然有15个区,并代管1个县和1个县级市。

这意味,不到90万人口的伊春市,一度有17套县级班子(不算地级市政府各部门),而一套县级班子往往有三四十名县级、副县级干部。其行政成本之高,可见一斑。

伊春的15个行政区,到底有多“豪华”?可以从以下数据看出来:

中国经济总量最大、人口2400多万的上海,才设了16个区;深圳实际管辖了2000多万人口,经济总量全国第三,目前也不过11个区(含大鹏新区、深汕合作区)。

在黑龙江省内,省会城市哈尔滨设了9个区,其他地级市一般是4到7个区。

所以在2019年,国家决定对伊春市的行政区划动一场大手术,一下子把15个区压缩到了4个,其中部分区合并,部分区改为了县。

具体来说是:

乌马河区、伊春区、美溪区合并为伊美区;

友好区、上甘岭区合并为友好区;

西林区、金山屯区合并为金林区;

翠峦区改为乌翠区;

乌伊岭区、汤旺河区合并为汤旺县;

新青区、红星区、五营区合并为丰林县;

带岭区改为大箐山县;

南岔区改为南岔县。

2019年的大手术,不仅仅是合并行政区这么简单。其中很多“区”被改为了“县”,跟最近发生的“撤街改镇”异曲同工。

这就是:从城镇化色彩较浓的行政区划,退化为城镇化色彩较弱的设置。

为什么要这么做?

这是实事求是。因为随着人口的流失,很多区域已经达不到设“区”和“街道”的标准。强行维持“城镇化色彩较浓”的区、街道,其实非常难受,很多“政策红利”享受不了。

啥红利?

比如中央财政对于乡镇卫生院、乡村公路、乡镇文化中心、新农村建设等都有专项资金和转移支付,镇、县有资格争取,但街道和区就没有资格争取。

这就好比一些贫困县,可以获得很多政策、资金扶持,因此对于贫困县的头衔非常看重,轻易不想失去。

所以,别以为“撤区改县”、“撤街改镇”一定是利空。这种改法固然不体面,可能还会影响不动产的价格,但可以获得的政策红利也不少,比如刚刚说的支持乡村建设的各种政策资金。

此外:县和镇的行政权力链条比区和街道更完全。区、街道是上级政府的派出机构,独立性、权力完整性不如县、镇。

伊春模式还有一个背景,就是中央给了东北地区新的定位,希望东北成为中国最重要的粮仓,实现“中国人要把饭碗端在自己手里,而且要装自己的粮食”的要求。

这背后,隐含着高层对中国不同区域的定位。

如果你还没有理解,可以把2019年8月召开的“中央财经委员会第五次会议”的要求翻出来看看,其中有这样的话:

当前我国……经济发展的空间结构正在发生深刻变化,中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。……增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力,增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。

如果一个片区不能成为中心,汇聚足够的人口和产能,那么就要在“保障粮食安全、生态安全、边疆安全”等方面发挥作用。

未来的黑龙江省,除了主要城市的中心城区外,其他恐怕都属于保障粮食安全、生态安全和边疆安全的区域了。

最后总结一下:

1、中国正在进入后城镇化时代,人口红利终结,人口争夺战将更加激烈,只有少数城市群、都市圈可以持续吸引人口流入,比如大湾区、长三角、京津冀、成渝、长江中游城市群。

2、收缩型城市将越来越多,从本文整理的表格可以看出,东北三省将近40个地级区域里,只有沈阳、大连、长春在过去10年有人口增量,连哈尔滨都是人口流失的。

3、在收缩型地区,撤区改县、撤街改镇将是常态,几个行政区域合并也将频繁出现。收缩型城市,公务员和事业单位工作人员总数也将收缩,晋升机会将明显减少。

4、公务员作为年轻人最羡慕的职业,已经见顶。过去2年,我们看到了不少地方公务员降薪、欠薪。在倡导共同富裕的背景下,公务员的高福利正在淡化,收缩型地区尤其如此。其背后的根本原因,是人口红利式微、城镇化进入后半程、土地财政黄金时代的终结,中国未来的财富发动机将主要由“实体经济+股市”来承担,印钞的主体已经不再是“地方政府+土地”。

5、伊春市在2019年由15个城区大幅压缩为4个,不少城区合并,另外一些城区改为县。最近,又有一批街道合并改为镇。这让伊春成为收缩型城市“逆向调整行政区划”的典型,开创了“伊春模式”。未来会有更多的城市,走向伊春模式。

6、如果说鹤岗模式,代表了人口流失城市房地产的出路;那么伊春模式,则代表了人口流失地区行政机构及其人员的出路。

7、在人口持续流入的地区,跟伊春模式相反的“正向调整”不断出现。比如一些人口多、经济发达的镇,被尝试着设立为“镇级市”。人口多、经济密度高的区域,不断分拆出新的行政区。比如在过去十年,深圳先后增设了龙华区、坪山区、光明区,还增设了深汕合作区。

还有很多城市实现了扩容,比如合肥、济南、成都等。深圳拿到了深汕合作区的飞地,北京拿到了北三县作为共管地带,澳门共管了珠海横琴。有人口的城市,最终总是以各种办法扩容,或者分拆出更多的行政区。

8、人口流动改变经济版图,经济版图影响行政区划。城镇化正推着中国快跑,从量变到质变。

9、对于普通人来说,如果有机会,早点顺应潮流到人口持续增长的大城市发展,相当于给自己的人生选择了顺风顺水,事半而功倍。反之,与一座城市一起收缩、陪着它走向衰败,则意味着选择了与趋势对抗。