2023年3月13日，十四届全国人大一次会议闭幕后，代表们走出人民大会堂。本次会议对立法法进行了修改。 （人民视觉/图）
对来自海南的全国人大代表来说，2023年全国两会期间的收获不少。
3月13日上午，十四届全国人大一次会议闭幕，这次会议表决通过了关于修改立法法的决定（以下简称“决定”），明确比照立法法有关规定，赋予海南省儋州市地方立法权。这正是会议期间，多位海南代表的建议。
儋州是全国少有的不设区县的地级市，另外几个是广东省中山市、东莞市和甘肃省嘉峪关市。
不同的是，在2015年3月第一次修改立法法时，中山、东莞和嘉峪关已经被赋予享有“设区的市”立法权。但2015年7月才挂牌成立的地级儋州市没有赶上。
随着儋州被赋权，所有地级市都已享有立法权。
这是立法法自2000年制定以来的第二次修正，共作了40处修改。除地方立法权扩容，还明确了监察委员会的产生、组织和职权由法律规定；完善备案审查制度；增加紧急立法程序，规定遇有紧急情形，法律案可以经一次全国人大常委会会议审议通过等。
立法法有“小宪法”之称。如何理解这部“管法之法”的重要性？中国人民大学法学院教授、中国法学会立法学研究会常务副会长冯玉军有个形象的比喻，“如果说宪法是其他法律的母法，立法法就是‘助产法’，生出很多健康活泼的孩子”。
边界在哪里？
2023年3月7日，各省代表团分组审议立法法修正草案。南方周末记者注意到，各团的代表都从不同方面对草案发表意见，但海南团的审议意见十分集中。
“恳请赋予儋州设区市地方立法权”，海南省副省长倪强、海南省人大常委会副主任苻彩香、农业农村厅厅长何琼妹、教育厅厅长曹献坤等十余位代表都“强烈建议”。
从最终结果来看，值得儋州高兴的不仅是获得了立法权，还在于经过此次修法，地方立法权限也有所扩大。
设区市的立法权限原本被限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护3个领域，这次修法新增了“基层治理”领域，还将“环境保护”调整为“生态文明建设”。
“这是一次幅度很大的扩权。”武汉大学法学院教授秦前红参与了此次立法法修改意见征求。在他看来，“基层治理”是个高度抽象的词，今后，地方或许在流动人口管理、基层矛盾处理等领域，都可以作出自己的规定。
立法法的两次修改，都涉及地方立法权扩容。
回望2000年制定立法法时，“较大的市”首先获得立法权。所谓较大的市”，包括27个省会市，4个经济特区所在市，以及国务院批准的18个“较大的市”。
在此之前，“较大的市”实际上已享有立法权18年。1982年修订的宪法规定，地方性法规的制定权限止于省一级。不过，6天后修订通过的地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法（以下简称“地方组织法”）就作了新规定，赋予“较大的市”立法权。
国务院共分4批批准了“较大的市”，最后一次是在1993年。获批城市主要集中在北方，包括唐山、大同、包头、抚顺等地。
长期关注地方立法的中央民族大学法学院副教授郑毅告诉南方周末记者，随着长三角、珠三角等地城市化、工业化快速推进，很多经济发达地区的城市的确有获得地方立法权的需求，它们都加入到“申大”的潮流。
2013年，中共十八届三中全会提出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”。一年后的四中全会进一步提出要赋予“设区的市”立法权。
2015年立法法第一次修订，设区市的立法权得以确认。拥有立法权的市，一下子增加了273个。
不过，秦前红认为，2015年那次修改虽然对立法权主体做了大幅度扩张，但在具体权限上还是比较谨慎，当时规定的3个领域，大多聚焦于维护社会公共利益，“对地方来说，他们最想要的还是在基层治理领域的立法权限”。
南方周末记者注意到，本次修正草案第一次提请全国人大常委会审议时，还没有提到“基层治理”，二审稿中才被加入。
2023年3月9日，全国人大常委会法工委副主任武增在接受媒体采访时针对这一变化作出解释，“地方建议适当扩大地方立法权限，我们也考虑到这个实际需求”。
但郑毅和秦前红持相同观点，认为基层治理的表述过于模糊。
对地方来说，立法创新的边界在哪里，目前来看仍然是模糊的。2015年，各界对立法法中“城乡建设与管理”范围的界定就存在分歧。时任全国人大常委会法工委主任的李适时等人曾在会议讲话、撰写文章时解释，不过基本是以列举为主，而列举的内容大多原本争议就不大。
2023年3月15日，全国人大常委会法工委国家法室主任童卫东在《中国法律评论》发表对新立法法的解读文章。
童卫东提到，在2015年立法法修改后，不少地方就特定的具体事项来函询问是否属于设区市立法权限，全国人大常委会法工委基本上都做了肯定答复，“因此，实践中对‘城乡建设与管理’范围的理解和把握是较为宽泛的。”
郑毅认为，法工委这种个案式的一一确认肯定，不及全国人大常委会统一解释来得高效，后者也更符合法治的要求。
在郑毅的观察中，2015年设区市刚获得立法权时，各地立法实践十分积极，而近些年，地方立法意愿没那么强，“甚至有点谨慎”。
他分析，这次地方立法领域扩容后，大多数地方可能会观望一段时间，“看看其他地方把什么内容纳入基层治理的范畴内立法，又没有得到负面评价，才会跟进”。
在全国人代会代表团审议时，多位代表已经提出“基层治理”这个概念比较笼统，在实践中可能带来问题。
宁夏回族自治区政府副主席陈春平、河南省人大常委会副主任李亚、广西防城港市市长黄江均提出类似建议，要求对“基层治理”跟进作出配套性解释，给予明确界定，以便于地方准确把握和执行。
明确区域协同立法
此次地方立法权的扩容还包括明确了区域协同立法。新增条文规定，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人大及其常委会可以协同制定地方性法规；省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。
在此之前，京津冀、长三角、粤港澳等地区已经在实践中运用区域协同立法机制。
张亮是上海社科院法学所助理研究员，2019年曾参与由全国人大常委会法工委组织的关于区域协同立法的课题。在他看来，这一机制入法是随着社会发展会必然出现的趋势。
他在调研中发现，区域协同立法在地方实践中，主要用于生态保护领域。最重要的原因，还是各地背后的利益分配和资源共享，“河的上游和下游城市利益诉求肯定是不一样”。
张亮认为，协同立法为解决这个问题提供了路径，如果能协同立法，就可以针对矛盾进行利益分配，比如河的上游如果优先开发，可能会对下游的环境利益造成损害，那就规定由上游支付给下游一定补偿。
根据上海市委政法委工作人员刘斌等人发表的一篇论文，长三角地区的协同立法始于2007年苏浙沪人大常委会法制工作机构等签署的《苏浙沪法制协作座谈会会议纪要》，对开展区域立法协作的指导思想、形式等提出了设想。
长三角的协同立法实践，始于大气污染防治领域立法。
2014年，上海市人大审议通过《上海市大气污染防治条例》，设“长三角区域大气污染防治协作”专章，明确建立区域重污染应急联动、环境信息共享等机制。随后两年间，安徽、江苏和浙江省人大分别通过本省大气污染防治地方立法，也都设置了区域大气污染防治专章。
2021年，沪苏浙皖等4省市人大常委会又陆续通过本地的《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》，除结合本地区实际加入差异化条款外，4省市在标题、主要条款、格式和实施时间上保持一致。
全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建在接受《人民政协报》采访时表示，区域协同立法实践中还存在立法名称不统一、立法事权范围不明确、协同立法方式刚性不够等问题，对协同立法的具体程序和运作机制应当作出更加细化的规定。
郑毅则认为，目前对区域协同立法仍处于探索阶段，不同领域、不同层级具体如何协同，很难拿出放诸四海皆准的机制。
在郑毅看来，这次立法法加入区域协同立法的规定，更多是提供原则上的导向。以往地方就某个问题要不要协同立法，是地方层面讨论的事，“立法法中确认后，未来国家层面的导向可能会更加突出”。至于具体如何操作，还需要地方更多发挥主动性和积极性。
此外，在地方立法领域，立法法最终通过的版本中，还新增了制定浦东新区法规、海南自贸港法规的相关规定，这在此前草案的一审、二审稿中都没有提及。
这一规定的背景是，2021年6月，全国人大常委会在表决通过海南自由贸易港法的同时，作出关于授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规的决定。
2023年3月13日上午，十四届全国人大一次会议闭幕，这次会议表决通过了关于修改立法法的决定。 （人民视觉/图）
截至2023年1月，已出台的海南自贸港法规和浦东新区法规分别有17、15部，主要包括优化营商环境、推动产业升级等。
在代表团审议立法法草案时，时任海南省委书记沈晓明就提出了增加海南自贸港法规制定权的专门条款。类似的争取，在上海团审议时表现也很突出。上海市委书记陈吉宁建议，增加支持“特殊经济功能区”立法的表述，上海市人大常委会主任董云虎、浦东新区区长杭迎伟也提出了类似建议。
全国人大常委会法工委国家法室主任童卫东在上述文章中透露，立法法修订过程中，有关方面对这两项内容是否需要作出规定，进行过认真研究。在全国人代会召开期间，代表们的意见也不统一。最终，考虑到全国人大常委会授权制定浦东新区法规、海南自贸港法规，是为了我国推进更高水平上对外开放提供法制保障，具有象征意义，而且这两种法规是新的地方立法形式，立法法作为规范立法制度的基本法律，对此作出规定是必要的。
提出审查门槛降低
随着立法权限的扩大，如何对立法行为进行规范？备案审查是一条重要路径。
秦前红解释，备案审查就是对法规、司法解释等规范性文件中的合宪性、合法性等问题开展审查，对存在不符合宪法法律规定，明显不适当等问题的，督促制定机关纠正或者提请有权机关予以纠正。它作为一项立法监督制度，其直接目的就是保障法治统一。
最初的备案审查方式为主动审查，也即收到待备案的地方性法规以后，全国人大常委会办公厅将它们分发给各专门委员会审查。2000年立法法制定，赋予特定国家机关审查要求权和其他主体、公民审查建议权。
据公开数据，近5年来，公民、组织共提交备案审查建议1.7万余件，收容教育制度、人身损害赔偿城乡“同命不同价”、检察机关异地用检等问题都通过这项制度的运行得到纠正。
全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰在接受南方周末记者采访时表示，备案审查下一步“重中之重的任务”，就是推动各级人大常委会把各级、各类国家机关制定的规范性文件全部纳入监督。
这次立法法修改后，备案审查的方式加入了专项审查。在实践中，这一审查形式已经得到运用。
专项审查中，就涉及对存在合宪性、合法性等问题的规范性文件集中清理。此次修法也新增了一个条款，要求对法律法规等规范性文件，“应当根据维护法制统一的原则和改革发展的需要进行清理”。
梁鹰介绍，过去5年组织开展了二十多个领域的专项审查和集中清理，督促纠正了两万多件规范性文件。一个标志性事件是在2017年7月中央通报指出，《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》在立法层面为破坏生态行为放水后，全国人大常委会组织开展了大规模的生态环保领域规范性的文件专项清理，“范围之广、力度之大前所未有”。
他认为，作为一种短时间内实现某个领域制度自上而下调整的重要抓手，在目前“立改废释纂”的立法方式外，清理也正在发展成一种重要的立法方式。
另一项值得关注的是，按照立法法的原先规定，国务院、中央军委、最高法、最高检和省级人大常委会认为规范性文件同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求。这次修改，还将国家监察委也列入可以提出审查要求的机关，并在“同宪法和法律相抵触”后加入“或者存在合宪性、合法性问题”的表述。
作为全国人大常委会法工委备案审查专家委员会委员，北京航空航天大学教授王锴分析，这一修改的背景是，截至目前，上述机关还没有正式提出过审查要求。此前立法法规定的标准“同宪法与法律相抵触”，由于我国宪法解释权在全国人大常委会，其他机关可能会担心不好确认某项规范性文件内容一定抵触宪法，在后面加上“存在合宪性、合法性问题”，王锴认为，这在某种程度上降低了国家机关提出审查要求的门槛。
此外，在立法法修改中，合宪性审查先后被加入到6处条文中。
王锴向南方周末记者解释，合宪性审查与备案审查的范畴是相交关系，备案审查发生在法律案完成后，其审查内容不限于合宪性审查，还包括合法性审查及适当性审查；而合宪性审查除了在备案审查阶段外，也包括立法过程中。
除了在备案审查机制中被提及外，修订后的立法法，在总则中加入了“立法应当符合宪法的规定、原则和精神”的表述。
王锴也注意到了这个变化，他提到自己初看立法法修改的感受，“很直观的是，依宪立法的思想非常明确地贯彻到立法过程中”。
（感谢熊文钊、郑磊和刘诚对本文提供的帮助）
南方周末记者 韩谦