孙玉栋 梅正午
5月18日，中共中央、国务院印发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出“研究将部分品目消费税征收环节后移”。值得注意的是，这并非党中央、国务院第一次出台文件和意见来推动和完善消费税征收环节的改革。2019年9月，国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》指出“按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境”。此次，《意见》再次提出“研究将部分品目消费税征收环节后移”，凸显了新时代背景下党中央、国务院对消费税征收环节后移的重视。
一、消费税征收环节后移的现状
消费税在我国由来已久，自1994年开征以来，先后经历过2006年消费税制制度改革、2014年新一轮消费税改革等几次重大调整。我国消费税的征税范围包括15大类，分别为：烟、酒、高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、鞭炮焰火、成品油、摩托车、小汽车、高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板、电池、涂料。最初出于征管的需要，消费税的征税环节一般都设置在生产环节。而所谓消费税征收环节后移，就是对消费品的征税环节后移至批发或者零售环节。目前而言，我国经历了六次消费税征收环节的后移。
二、消费税征收环节后移的必要性
第一，补充地方政府财政收入的需要。近年来，受经济下行、减税降费力度加大的影响，地方政府财政压力日益加大，叠加今年新冠肺炎对交通、娱乐、住宿等行业的冲击，在一定程度上也造成地方财政的减收。将部分品目消费税征收环节后移并逐步下划至地方，在一定程度上可以扩充地方政府的税源，增加地方政府的财政收入。
第二，平衡地区消费税收入的需要。由于消费品生产者和消费者的分布有时并不一致，部分省份虽是生产大省，但其产品确是销往全国各地。消费税如果想要更好起到增加地方财政收入的需要，在生产环节征税可能导致税收主要集中生产地，而真正贡献税收的消费者所在地无法获得税收收入，最终导致消费税收入在地区之间分布的不均衡。而将消费税的征收环节后移，有利于平衡地区之间的消费税收入。
第三，有利于更好地调节居民的消费行为。消费税征收环节后移至零售环节，居民对于税收的感知要比以往任何时候都更加真切，从而可以更好地起到调节居民消费行为的作用。
第四。有助于倒逼地方政府消费环境的优化。消费税征收环节后移至零售环节以后，地方政府为了获得更多的税收收入，势必会加大在当地消费环境优化方面的投入力度。
三、消费税征收环节后移值得关注的问题
一是税收征管能力的进一提升。消费税征收环节的后移，意味着税务机关征税对象范围的进一步扩大。不同于生产或进口环节只需对数量有限的生产商或海关进行征税，消费税征收环节后移到批发或零售环节以后，其征税对象的数量会明显增加且较为分散，而这就要求税收征管能力的不断提升和完善。以白酒行业为例，目前只需对生产白酒的企业征收消费税，一旦将征税环节后移至终端，其征税对象就包含的有各大烟酒店、个人团购等，加之部分酒的零售价格并不一致，这些都会加大税收征管的难度。为此，提升税收的征管能力就显得十分重要。一方面，要充分利用5G、大数据、云计算等手段提升税收征管的现代化水平；另一方面，也需要其它相关部门的协同配合，为税务部门在消费税的零售环节征收提供便利，降低税收的征收成本，提升税收征管的效率。
二是适度考虑对部分品目消费税税率的下调。新的品目消费税征收环节后移以后，可能会造成税负的增加。原因在于从生产端到零售端，中间往往包含诸多环节，会产生交通运输成本等一系列相关费用，而这些都会反映在最终的零售价格中，零售价格通常会高于出厂价。当对零售价格征税时，虽然可以带来政府税收收入的增加，但其税负会有所上升，这在一定程度上可能不利于最终消费的增加，且与当下减税降负的要求不符。《中华人民共和国消费税法(征求意见稿)》中指出“根据宏观调控需要，国务院可以调整消费税的税率，报全国人民代表大会常务委员会备案。”为此，为了确保总体税负的稳定，可以考虑在将新的品目消费税征收环节后移以后，结合行业属性以及疫情防控过程中支持企业复工复产的要求，适度的降低部分品目的消费税税率，以更好的刺激居民消费，稳定消费税的整体税负。以我国前期的金银首饰征收环节改革为例，当从生产环节征税后移至零售环节征收以后，其税率也由10%下调为5%。
三是进一步的加强市场监管力度。随着消费税征收环节后移品目的增加并逐渐下划给地政府，地方政府为了获得更多的消费税收入，可能会存在重复建设的现象。比如，当成品油的征收环节后移以后，可能会引发地方政府在加油站方面的重复建设，造成资源的浪费。这就需要市场监管力度的进一步加强。
还需要说明的是，目前消费税是价内税，与增值税价外计税不同，消费税税负均包含在价格之内。如果征税环节后移，是否将消费税改为价外税也是一个问题。假如价外计税，一位买烟的消费者，拿出20元买了一包香烟，发现发票显示烟的价格是8元，增值税加上消费税是12元，不知会因此作出什么选择？
【作者简介】
孙玉栋：中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师；
梅正午：中国人民大学公共管理学院博士研究生。