文/刘佐 编辑/杨溪
出品 | 腾讯新闻×原子智库
因为与千家万户切身利益密切相关，近几年来，房地产税的立法进程一有风吹草动，就会让舆论一阵紧张沸腾。最近的5月11日，中共中央、国务院发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中，又见“推进房地产税立法”，各方对房地产税立法进程的关注再次强化。那么，今年会是房地产税立法的最后期限吗？房地产税究竟会何时审议出台？
本期“原子智库”分享中国法学会财税法学研究会副会长、国税总局税收科研所原所长的分析：2020年并非完成房地产税立法工作的最后期限；比较大的可能是：明年十三届全国人大四次会议审议“十四五”规划纲要时确定房地产税立法进度时间表。
此外，刘佐还认为，当前对房地产税存在很多误解——这些认识分歧制约着房地产税立法进程；而真实情况是：房地产税通常指对房地产征收的税收（如我国现行的房产税、城镇土地使用税和未来上述税收与相关税费合并而成的房地产税），以房地产为征税对象，以房地产的所有者或者使用者为纳税人，不应将其与房地产交易、收益环节征收的其他税收混为一谈；且房地产税通常是由房地产所在地政府征收的小税种，既没有必要也没有可能对房地产所有人位于其他地区的房地产征税，更谈不上使用超额累进税率，常见的税率是1%左右的比例税率；而且，允许各地根据当地情况在法定幅度以内适当调整。
以下为正文：
今年5月11日，中共中央、国务院发布了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》。其中，“稳妥推进房地产税立法”的提法，引起了关注房地产税的人们的普遍关注。5月22日，总理在第十三届全国人大第三次会议上所作的《政府工作报告》中，则未提及房地产税立法问题。各方面对此的理解和评论不尽相同，似乎值得探讨。
从预备项目到草案起草，立法进程稳步推进
回顾一下近年来官方文件关于房地产税立法的表述，似乎可以说大同小异。例如，2018年《政府工作报告》中的提法是“稳妥推进房地产税立法”，与上述中共中央、国务院文件的提法一字不差；2019年《政府工作报告》中的提法是“稳步推进房地产税立法”，与上述中共中央、国务院文件的提法只有一字之差。
根据本人的理解，“稳妥”的含义应该比“稳步”更加丰富，因为它不仅包括稳步的含义，应该还有妥当的含义。这是因为，目前国人对于房地产税的认识还有不少差异，如什么是房地产税，我国为什么要征收此税、应当如何征收此税和征收此税的影响如何等；同时，征收此税也有很多实际问题需要妥善处理，如大量的房地产登记和复杂的房地产价格确定等。
所以，房地产税立法工作既不能操之过急，也不能简单行事。
改革开放四十多年来，我国房地产税制度改革逐步展开，并且已经取得了一定的进展。
例如，上世纪80年代至90年代，国务院先后发布实施了《中华人民共和国房产税暂行条例》《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》《中华人民共和国契税暂行条例》；本世纪初，实现了内外房地产税收的统一，即对中外企业、个人统一征收房产税和城镇土地使用税，取消了过去对外征收的城市房地产税；自2011年起，在上海和重庆两个直辖市开始实施房产税改革试点，等等。但是，房产和土地分立税种征税、税制相对落后等问题一直没有解决，越来越不适应社会主义市场经济发展的需要，改革的呼声越来越高，决策层的关注程度也逐步提高，房地产税立法工作随之逐步推进。
2003年10月14日，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出：实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税（似应为房地产税，下同），相应取消有关收费。
2006年3月14日，十届全国人大第四次会议批准的《十一五规划纲要》中提出：改革房地产税收制度，稳步推行物业税并相应取消有关收费。
2011年3月14日，十一届全国人大第四次会议批准的《十二五规划纲要》中提出：研究推进房地产税改革。
2013年11月12日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：加快房地产税立法并适时推进改革。
2014年3月5日，《政府工作报告》中提出：做好房地产税立法相关工作。
2016年3月16日，十二届全国人大四次会议批准的《十三五规划纲要》中提出：推进房地产税立法。
在全国人民代表大会常务委员会制定的5年立法规划和年度立法计划方面，2015年公布的十二届全国人大常委会立法规划和2018年公布的十三届全国人大常委会立法规划中，都有房地产税法一项。2015年和2016年，房地产税法列为当年立法计划的预备项目。2017年，房地产税法列为当年立法计划的预备和研究论证项目。2018年，房地产税法列为当年立法计划的预备审议项目。2019年，房地产税法列为当年立法计划的适时提请初次审议项目。
2020年5月14日，全国人大常委会法制工作委员会相关负责人通过媒体披露：按照全国人大常委会立法规划的安排，有关方面正在研究起草房地产税法草案，相关工作正在稳步推进。此前，全国人大常委会和国务院有关部门的负责人曾介绍：房地产税立法由全国人大常委会预算工作委员会和财政部牵头组织起草。也有媒体曾报道：有关方面起草的房地产税法草案，已内部征求过有关部门和地方政府的意见。
全国人大常委会今年审议房地产税法草案的可能性不大
鉴于2015年中共中央批准、全国人大常委会法工委牵头起草的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》中曾经提出，力争2020年以前完成落实税收法定原则的改革任务；2016年十二届全国人大四次会议批准的“十三五”规划纲要中也有推进房地产税立法的要求，今年恰逢“十三五”的“收官”之年，所以有些人认为，今年完成房地产税立法工作顺理成章。上述看法不无道理，但实际情况未必如此。
首先，2020年并非完成房地产税立法工作的最后期限，上述两个文件中所说的“力争”和“推进”两个词的含义可能比较丰富，似可理解为既有可能完成，也不一定完成。而且，制定房地产税法已经列入了十三届全国人大常委会的立法规划，本届全国人大常委会的任期是2018年3月至2023年3月，从现在到任期结束，还有近3年的时间。
第二，如果要求今年完成房地产税立法工作，可能需要考虑多方面的因素，首先是国内的政治、经济和社会发展情况和国际环境。今年新冠肺炎疫情突发，对经济和民生带来挑战。为此，李克强总理在今年的《政府工作报告》中提出，要围绕全面建成小康社会目标任务，统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，稳中求进，加大“六稳”（即稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资和稳预期）工作力度，守住“六保”（即保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定和保基层运转）底线。关于税收，上述报告中只提及继续减税降费，并未提及税制改革和税收立法等方面的问题。
第三，从今年全国人大及其常委会的立法工作安排看，房地产税法草案提交全国人大常委会审议的可能性似乎不大。5月21日，十三届全国人大三次会议副秘书长、大会发言人张业遂在新闻发布会上介绍，全国人大常委会计划今明两年制定修改法律17部，适时修改法律13部。除了本次会议审议的民法典草案以外，重点是抓紧完善新制定的《生物安全法（草案）》，争取年内审议通过；抓紧修改《野生动物保护法》，争取今年下半年提交审议；尽早完成修改《动物防疫法》；抓紧修改《国境卫生检疫法》；同时，要认真评估《传染病防治法》、《突发事件应对法》等法律，有针对性地修改完善。由此可见，税收立法可能不是全国人大常委会今明两年立法工作的重点。
就税收立法范畴而言，具体项目的确定，也需要考虑相关工作的衔接和轻重缓急。从工作衔接看，2019年全国人大常委会已经初次审议了《中华人民共和国契税法（草案）》《中华人民共和国城市维护建设税法（草案）》，随后公布上述税法草案，征求社会各界人士的意见，似乎未见重大分歧。因此，如果没有特殊情况，2020年全国人大常委会应该可以审议通过上述税法。此外，2018年和2019年，财政部、国家税务总局已经先后联合公布了《中华人民共和国印花税法（征求意见稿）》《中华人民共和国土地增值税法（征求意见稿）》，征求社会各界人士的意见，上述两部税法的送审稿已经上报国务院，国务院审议通过以后，也可能提请全国人大常委会审议。
从轻重缓急看，增值税和消费税分别是我国现行税制中收入规模位于第一、第三的主要税种，也是目前各国普遍征收的重要税种，无疑属于税收立法的重点，应当优先考虑。2019年底，财政部、国家税务总局已经先后联合公布了《中华人民共和国增值税法（征求意见稿）》《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》，向社会各界人士征求意见。上述两个税种的立法工作都需要继续推进，并适当加速为好。
相比之下，目前房产税和城镇土地使用税的收入规模都比较小，房地产税立法工作也比较滞后。因此，今年将房地产税法草案提交全国人大常委会审议的难度可能比较大。也许比较稳妥的做法是：在今年总结“十三五”规划执行情况和设计“十四五”规划纲要时，继续考虑房地产税立法问题，然后在明年十三届全国人大四次会议审议“十四五”规划纲要时确定。
房地产税是个地方政府征收的小税种
我国的房地产税改革和立法工作十多年来未能取得实质性的重大进展，各界人士众说纷纭，看法也不尽相同。这恐怕与很多人不太了解房地产税、对于此税的一些基本问题存在模糊的认识甚至误解、误传不无关系。为此，可能需要先正本清源，把这些基本问题弄清楚。在多数人有了共识的前提下，房地产税法的制定和实施，应该不是一个很大的难题。
第一，什么是房地产税？有些人将属于财产税的房地产税与房地产交易环节征收增值税、城市维护建设税、契税和收益环节征收的土地增值税、企业所得税、个人所得税等税收统称为房地产税。实际情况是：房地产税通常指对房地产征收的税收（如我国现行的房产税、城镇土地使用税和未来上述税收与相关税费合并而成的房地产税），以房地产为征税对象，以房地产的所有者或者使用者为纳税人；此税不应当与房地产交易、收益环节征收的其他税收混为一谈。
第二，为什么要征收房地产税？有些人说征收房地产税是为了控制房价、调节房地产市场、调节个人收入差距、调节个人财产差距、取代“土地财政”，等等。实际情况是：房地产税是一个地方政府征收的小税种，既没有增值税、企业所得税等大税种具有的宏观经济调控功能，也没有个人所得税特有的调节分配的功能，其基本功能是为地方政府筹集财政收入。由于房地产坐落在固定的地点，其所有者、使用者可以直接享受当地政府提供的城乡建设、环境保护、治安、教育、文化和卫生等方面的基本公共服务，为此也需要通过纳税为上述服务提供经费来源。但是，此税通常不会构成各国地方政府财政收入的主要来源，上级政府特别是中央政府的转移支付，才是大头。
第三，如何征收房地产税？有些人说，征收房地产税需要房地产登记、全国联网，合并房地产所有人的所有房地产，按照上述房地产的总价值和超额累进税率计征，第一套住宅或者前两套住宅免税。实际情况是：房地产税通常由房地产所在地政府征收，既没有必要也没有可能对房地产所有人位于其他地区的房地产征税，更谈不上使用超额累进税率，常见的税率是1%左右的比例税率；而且，允许各地根据当地情况在法定幅度以内适当调整。
从理论上说，房地产税的计税依据应为参照房地产市场价格确定的评估值。在条件不具备的情况下，也可以参照上海、重庆房产税改革试点的做法，暂以房地产的市场交易价格作为计税依据。按照房主拥有住宅的套数免税，看似比较简单、合理；但是这些住宅的面积和市场交易价格可能差别很大，一律按照房主拥有住宅的套数或者价值规定免征额，可能都未必合理。也许，采用按照法定人均免税面积和计税房价标准确定免征额的办法，比较可行。即：免征额=法定人均免税面积×家庭人口×法定计税房价标准。其中，法定人均免税面积和计税房价标准，应当根据当地经济发展和房地产市场交易价格的变化适时调整，家庭人口可以按照户籍登记等信息确认。
第四，征收房地产税是否会对房地产市场和民生产生不利影响？这种担心可以理解，但不必多虑。因为直接影响房地产市场和民生的主要税收，是购房者购房时支付的增值税、契税等税收。售房者取得收益以后缴纳的企业所得税、个人所得税等税收，个人取得工资、劳务报酬时缴纳的个人所得税和消费时支付的增值税，房地产交易结束以后购房者需要缴纳的房地产税，对其购房和本人总体税负的影响应该不会很大。因为高收入者不仅有能力负担此项税收，而且可以通过所购房产的升值取得投资效益；中低收入者增加这项税负可能会有一定压力，政府可以采取多种措施予以适当照顾，如规定适当免征额、减少增值税等税收。
（文章标题为编者所加）
原子智库·腾讯小满工作室出品 | 第389期
实习运营编辑：赵家宁
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