辽宁高院案例:二审中新证据可能影响原判决正确性,应发回重审

二审发回重审制度,有利于查清案件事实,方便当事人诉讼,维护诉讼主体的合法权益,已经成了诸多大陆法系国家民事诉讼法中的一项重要制度。在我国,人民法院审判案件实行两审终审度,第一审诉讼活动结束以后,因法定事由而开始的第二诉讼程序具有特定的审判监督功能。发回重审制度就是这种审判监督功能的具体体现其功能在于纠正错误、监督程序和救济权利。

北京京康律师事务所史主任、西北政法大学物权与土地研究所联席所长史西宁律师提醒各位朋友们,若第二审人民法院对当事人提供新证据的案件采取直接改判的方式,有违两审终审的基本制度,在司法审判实践中宜只采取发回一审法院重审的方式。理由如下:

第一,这是两审终审的内在要求。两审终审制度是我国民事诉讼的基本制度之一,新修订的民事诉讼法第十条规定:“人民法院审理民事案件,依照法律规定实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。”虽然法律规定较为笼统,但是人民法院审理民事纠纷,要查明事实、依法裁判,由此可以看出,一次民事纠纷的审理至少包含事实审理和法律审理两个部分。故笔者认为,两审终审,首先是保证两级法院的两次审判,其次是要包含对全部事实的两次审理以及法律适用的两次审理,而不能将两审终审片面地理解为“两级终审”,否则因二审当事人提交新的证据所形成的新案件事实仅仅通过一次审判就形成了终审判决。

第二,有助于打击恶意维权的行为。司法审判实践中,不乏有些恶意维权者,在一审程序中故意不提供对案件事实认定产生决定性影响的证据,而是利用“两审终审”的漏洞在二审程序中提出,由此径行获得了终审判决,使对方当事人丧失了上诉机会。虽然民事诉讼法还规定了审判监督程序,如果二审法院就此新证据做出的判决还存在错误,当事人可以通过审判监督程序向上一级人民法院提起再审。但与当事人提起上诉不同的是,在人民法院决定再审之前,并不停止原判决、裁定的执行,使对方当事人获得的救济途径减少。

第三,有助于维护司法权威,提升司法公信力。如果在二审程序中出现的新证据在一审法院也同样提供,则一审法院和二审法院作出大致相同的判决的可能性大为提高。虽然最高人民法院并不认为此种情形下的一审判决是错案,但这种评价主要是基于法院内部的自我评价,对于没有亲身经历诉讼的其他社会群众来说,最直观的感受是上下级法院的判决不统一,或多或少地会对司法公信产生负面评价。反之,如果二审法院对于提供新证据的案件一律采用发回重审的方式,则可以较好地避免这一潜在的风险,更大程度地维护司法权威,从而在潜移默化中提升司法公信力。

以案说法

辽宁省高级人民法院

行 政 裁 定 书

(2019)辽行终416号

上诉人(原审原告)刘某。

被上诉人(原审被告)新民市人民政府。

上诉人刘某诉被上诉人新民市人民政府履行补偿职责一案,沈阳市中级人民法院(以下简称沈阳中院)于2018年12月13日作出(2018)辽01行初15号行政判决。上诉人刘某不服,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案,现已审理终结。

原告刘某诉称,原告系新民市梁山镇建设村村民,早在2002年,原告就在自己承包的土地上建起了4300平方米养殖用房用于动物养殖。后因扩大经营规模需要,原告以岳母徐某的名义,扩大养殖用地至55亩,养殖用房26,300平方米,并盖有7间养殖用住房,此次扩建、用地及经营分别获得新民市梁山镇人民政府、新民市规划和国土资源局、新民市动物卫生监督管理局的批准和支持。2014年9月16日,被告在未与原告协商并签订拆迁安置补偿协议的情况下,对原告经营用房进行强拆,现原告房屋大面积毁损,无法使用,给原告造成巨额经济损失。2017年9月21日,原告向被告递交《违法拆迁赔偿申请书》但至今无果。请求本院判令被告履行补偿职责,给予原告补偿款5175万元;2、诉讼费、评估费由被告负担。

被告在庭审中辩称,强拆不是被告的行为,被告既没有下达拆除通知,也没有实施强拆的行为,具体是谁拆的,什么时间拆的被告不清楚;根据被告了解和掌握的情况,是京沈客专与沈阳市公安局、沈阳市政府联合现场办公,并经沈阳市公安局第六工作组专门处理京沈客专的公安机关立案,并且原告向京沈客专沈阳指挥部和沈阳市公安局承诺,占用京沈客专沿线的建筑物同意自行拆除,此事与被告无关

原审法院经审理查明,原告自述从新民市梁山镇建设村承包土地12亩,从村民手中流转了土地35亩,实际占地55亩,其中44亩以岳母的名义申请建设了养殖小区。其中12亩因占用基本农田,已经自行拆除,剩下32亩被强拆未得到补偿,故申请法院判令被告履行补偿职责,补偿32亩用地损失(每亩8万元),经营损失、附属设备损失、厂房损失等。在本院审理期间,徐桂兰出具情况说明表示养殖小区的实际投资人是刘某,一切权利归属刘某。

另查明,涉案地块系北京至沈阳客运专线项目工程用地,该项目于2009年4月30日取得国家发展和改革委员会的《项目建议书的批复》,其后相继取得建设用地预审意见的复函、可行性研究报告的批复、国土资源部工程建设用地批复,直至2014年11月7日取得了辽宁省国土资源厅《转发国土资源部关于新建北京至沈阳铁路客运专线(××、××、××)工程建设用地批复的函》。

2009年6月25日,新民市政府发布《公告》,主要内容为京沈铁路客运专线起点、终点、途径地点,严禁在工程范围内开展土地流转、新建设施农业、新建建筑物(构筑物),新增地上附着物一律不予补偿。

2013年12月18日,新民市政府再次发《通告》,主要内容为京沈客专沿线,违法违章建筑要自行拆除,限期内不拆除的将组织有关部门依法拆除,严禁新建建筑物、设施农业等生产和经营活动,工商、税务、国土、房产等部门停办一切与征地动迁有关的审批手续。

2014年2月17日,沈阳市人民政府办公厅发布《沈阳市人民政府办公厅转发市交通局关于京沈客运专线沈阳段征地拆迁管理办法的通知》,第二十五条规定凡公告后抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗一律不予补偿。

2014年4月18日至22日,沈阳市公安局曾就刘某涉嫌违法抢建扩建养殖场一案,对刘某进行调查询问,在询问过程中向刘某出示了新民市规划和国土资源局提供的《图斑面积统计表》,刘某在接受询问时表示没有见过2009年公布的《京沈铁路客运专线沿线乡(镇)人民政府、街道办事处及有关市民公告》,陈述其原有猪圈1000多平米,2013年4月开始扩建,面积20,000多平方米,同时承诺“如果按规定政府应该给予我补偿,我就接受补偿。如果按规定,政府不应该给予我补偿,我也不会去要。”2014年4月24日,京沈客运专线沈阳段建设领导小组办公室发布《京沈客运专线沈阳段征地拆迁工作专报》,题目为《沈阳市公安局严厉打击“三抢”行为成果显著》其中记载“第六工作组对梁山镇建设村涉嫌抢建的养殖场进行现场勘查取证,传唤业主刘某制作笔录,并到有关部门调取相关材料。目前,刘某已表示立即整改,不要求非法补偿”。

2014年7月1日,京沈客专新民段建设指挥部作出《拆除通知单》,载明梁山镇建设村养殖场为违规建筑物,限期自行拆除,逾期不拆将进行强制拆除。

原审法院认为,《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定:“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中,被告新民市政府应为本次征收活动的实施主体,具有对征收区域内地上物予以补偿的法定职责。在征收过程中,对地上物所有者的合法权益,应当进行补偿。

本案的焦点问题是刘某所建房屋等地上物是否属于合法权益,应否得到补偿。

首先,刘某虽然以岳母徐桂兰的名义申请养殖小区,并取得了《企业名称预先核准通知书》及新民市动物卫生监督管理局《关于徐桂兰在梁山镇建设村建设养殖小区的批复》等,但并未取得新民市规划和国土资源局对于建设养鸡场的用地建设许可;第二,涉案地块系北京至沈阳客运专线项目工程用地,该项目自2009年4月30日取得国家发展和改革委员会的《项目建议书的批复》开始,一直处于边审批、边预征地、边建设的过程中,期间沈阳市人民政府、新民市政府等政府部门多次发文严禁新增农业设施及“三抢”行为,刘某自述是生活在建设村,对政府部门的宣传完全不知情是不合常理的;第三,在2014年4月18日至22日,沈阳市公安局曾就刘某涉嫌违法抢建扩建养殖场一案,对刘某进行调查询问,在询问过程中向刘某出示了新民市规划和国土资源局提供的《图斑面积统计表》,刘某在此时已经知道自己被传唤的原因,也已经知晓新民市规划和国土资源局认定其养殖小区建筑物均没有经过规划审批的事情,对此刘某没有提出过复议、诉讼;第四,2014年7月1日,京沈客专新民段建设指挥部作出《拆除通知单》,对梁山镇建设村违章建筑拆除,并于同年9月16日拆除刘某养殖小区的部分建筑,刘某对此事明知但也未提起复议、诉讼;第五,刘某在接受公安机关询问时承诺“如果按规定政府应该给予我补偿,我就接受补偿。如果按规定,政府不应该给予我补偿,我也不会去要”,综上可见刘某的养殖小区占用京沈客专项目用地,时间是在2009年新民市政府的《公告》之后,在未取得规划审批许可的情况下擅自新建养殖用房,故涉案建筑是因违章建筑、违法抢建的事由被拆除,刘某当时已经知晓政府部门的这些认定结论,且承诺“不应该给予的补偿也不会要”。时隔多年刘某再次提起本案诉讼仍不能证明其主张的权利是合法利益、应当被保护,故本院对于刘某要求新民市政府进行补偿的主张不予支持。

另,涉案土地为集体土地,其上征收应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行,该条例第二十四条规定:“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理,对违反城乡规划进行建设的,依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的,不予补偿”,新民市政府根据新民市规划部门的认定、京沈客运专线沈阳段建设领导小组发布的《沈阳市公安局严厉打击“三抢”行为成果显著》、京沈客专新民段建设指挥部作出《拆除通知单》等文件认定刘某的养殖小区是违章建筑,不予补偿,并无不当。

关于刘某主张的用地损失,因其仅是土地承租人,其要求每亩8万元的损失补偿,既没有法律依据也没有事实依据,本院不予支持。关于经营损失,因刘某自述没有实际经营,该主张亦没有依据,不予支持。关于刘某主张其包括有证房在内的七间养殖住房的补偿问题,该房屋不在本次涉诉的征收范围内,未被新民市政府征收征用,对该主张亦不予支持。

综上,刘某的诉讼请求,本院均不能支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决:驳回原告刘某的诉讼请求。一审案件受理费50元,由原告刘某负担。

上诉人刘某的上诉请求:撤销沈阳市中级人民法院(2018)辽01行初15号判决书,并依法改判或发回重审。

……

本院认为,在本院审理刘某诉新民市政府履行补偿职责上诉一案中,刘某向本院提供了一份新的证据,即梁山镇政府向新民市动监局提出的梁政(2013)10号《关于徐桂兰在梁山镇建设村新建养殖小区的申请》文件头上,新民市规划和国土资源局盖章并写有“此地块是一般耕地,可作为养殖用地”。该证据有可能影响沈阳中院原判决的正确性。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(三)项之规定,裁定如下:

一、撤销(2018)辽01行初15号行政判决书;

二、发回沈阳市中级人民法院重新审理。