刘守英:统一土地权利体系是完善土地要素市场的前提

近期中央连发几个文件都聚焦要素市场化改革,其中最受关注的是关于土地要素的市场化问题。现在有大量的研究强调如何让土地更好地进入市场,如何让土地要素的价值更加显化,如何让土地产生的利益得到增大和更公平分配。但是,如果土地权利作为要素市场的基础这个问题不解决,前述努力不一定能达到要素市场化改革的初衷、甚至事与愿违,所以我的主要观点是统一的土地权利体系是土地要素市场化的前提。

一、关于土地权利与土地要素市场的基本理论问题

一是关于土地权利和要素市场的关系,现在有一种很强的倾向就是注重市场化,但是,对于市场发挥作用的基础——权利架构、权利安排还没有引起足够的重视。土地的权利界定是市场化的前提,如果没有清晰的土地权利界定,没有明确的权利安排,土地市场运行是要出问题的,甚至有可能出现伪市场化,这种市场化会造成很大的混乱。

二是土地天然就是一种要素吗?土地怎样成为一种要素?这一点大家关注得不是很够。土地本身是作为一种物的存在,土地在发生行为和利用关系时才产生了权利界定需求,土地作为一种要素取决于土地权利的价值和可交易性。现在很多讨论在讲土地作为一种要素时忽略了两个重要的观念:一是没有土地的权利价值,土地就不是一种要素;二是土地的权利价值不可交易,土地就不是一种有价的要素,这是土地权利和要素市场的关系的两个前提。

因此,要使土地作为一种要素,要讨论土地市场,取决于两点,一是土地作为一种权利的价值的存在,二是土地权利价值的可交易性。今后土地领域的基础理论研究要更加关注乡村。上一轮高速工业化和城市化的进程中,我们对城市土地和土地转变用途的问题关注比较多,现在需要有一个转向,在对城市问题研究进一步精细化的同时,应该把相当大的精力转向研究乡村土地问题。中国的土地问题绝不是一个单方面的城市土地问题,而是城乡关系重构中的土地问题。乡村正在经历的剧变和转型需要我们关注乡村的土地问题,乡村土地问题的核心就是土地权利问题。

二、现实世界出现的大量土地问题源于权利问题

土地权利问题主要表现为三个方面。一是权利不清导致的市场化进程中的问题。近年来土地市场化中出现了大量问题,这些问题的各种表现林林总总。但是,市场化出现的这些问题源于在基础权利没有搞清楚的情况下,就盲目推进市场化。现在有一种倾向,市场化出现了问题就把它反过来归结为土地不能市场化,或者强调所谓土地的特殊性,土地就不能按市场化方式来配置。这里的根源就是土地进入市场时很多的土地权利安排本身就是混乱的。不注重土地权利的安排必然导致土地在市场化中出现问题。

二是真实世界里出现行政权力过强介入土地市场化过程。土地作为一种要素一定是其权利价值的可交易,但是,我们现在土地进入市场时权利就不清,怎么能体现权利的价值?土地进入市场过程不是通过可交易方式实现,结果就导致通过行政权力形成的土地市场。

三是土地主体权利受损,源于对作为土地权益的主体农民应该有什么样的权利认识不清,安排不清,就会导致市场化进程中受损最大的主体就是农民。当然,我们不能因为现实中出现的大量问题就质疑要不要土地市场化的问题,也不要因为土地存在的一些特殊性就认为土地市场化要另搞一套。

三、处理好土地功能与土地权利的关系

搞土地管理的人都非常清楚,为了便于土地管理,我们将土地划成几大块,对每一类型的土地的功能做了限定,这种限定实际上导致农民土地权利的残缺,权利受制于功能。比如,农地作为土地的一种类型,它的功能就是实现粮食安全,通过农地的类型划分和设定来保证粮食安全,其手段是实行耕地保护,这样农地本身的权利在实施中就出现了限制。尽管农地的权利安排赋予了土地的使用、收益转让的非常明晰的安排,但是,由于土地权利受制于功能,农地权利的实施就受到很大限制。

宅基地存在更大问题。宅基地的功能定位是居住,这一定位实际上导致在制度和政策安排上长期以来没有把它作为一种财产,宅基地的权利安排设置一直滞后,宅基地的权利安排出现严重缺失,甚至不把它作为一种财产权制度安排。

农村建设用地的问题更大。长期以来,建设和发展的主战场在城市。在土地用途管制下,乡村用地的建设功能定位缺失,比如它不能发展产业,城市化快速推进进程中农村产业更加单一,由此导致乡村建设用地权利赋予和利用权利的缺失。

四、土地权利的体系性安排缺失有待矫正

一是对一块土地的初始基本权利没有做统一安排,在土地利用过程中,对不同类型的土地设置不同的功能和不同的权利安排,承包地、宅基地和建设用地不仅功能不一,各自的所有权、使用权、收益权和转让权安排也差异极大,三者之间的权利安排设置不在一个统一的权利体系下设置,整个土地权利设置缺乏成体系的安排。承包地、宅基地、建设用地的权利安排各搞一套,导致各类土地的权利设置割裂,导致市场上土地整体权利之间矛盾重生。

二是不同类型土地的权能安排程度不一。以所有权为例,承包地的所有权体现为集体组织成员所有权的集合,集体经济组织对土地的权利是集体成员委托其行使的权利;宅基地则是一个集体组织所有权更强的权利安排,既表现为宅基地的分配,也表现为宅基地的管制;集体建设用地的所有权更体现为集体组织对土地更强的所有权和收益权的实现。由于土地权利不成体系以及权利相互割裂,就会导致不同土地之间的功能转化困难。土地功能从一类地变成另一类地的转化困难,导致农村在统筹利用土地上的困难,进而导致整个社会管理成本高昂、导致权利保障缺失。

统一的土地权利是形成高标准的土地市场经济的基础,几种不同类型的土地基于功能而非基于权利进入市场,导致土地市场化扭曲,市场配置效率低。因此,矫正土地权利的体系性安排缺失,这应该是中国下一步土地制度改革的重点。