“多测合一”成果用于不动产落宗的探索

为进一步纵深推进“放管服”改革和优化营商环境，我国现对工程建设项目审批制度实施全流程、全覆盖改革，对于涉及的测绘工作包括工程建设项目选址测绘、土地勘测定界、地籍调查、拨地测量、图纸设计、房产预测、规划放样、规划验线、规划核实、土地核验、绿化测量、人防测量、消防测量、房产实测等诸多内容实行“一次委托、统一测绘、成果共享”，即为“多测合一”。实行“多测合一”改革利国利民，是国务院推行工程建设项目审批制度改革的一项非常重要的内容，以实现数据融合、标准统一、精简收费、减少跑趟为目标，避免重复测绘和“多头测绘”。

笔者试图探索不动产登记机构如何协调、整合各测绘单位，利用其在立项用地规划许可和工程建设许可、施工许可、竣工验收阶段所形成的拨地测量、地籍调查、规划设计、房产测绘等各类成果数据，汇集于不动产登记测绘应用平台，经审核后用于完成工程建设项目不动产登记落宗和在建工程落宗，满足建设单位办理商品房预（销）售、不动产登记及在建工程抵押的需求。

曾经存在的问题。工程建设单位从项目落地、孕育、生根、萌芽、建成，恰似经历了一场“马拉松比赛”，其间需办理的各类审批事宜涉及项目的方案设计、选址用地、规划施工、消防竣工等多个环节，工程建设单位要进出10多个行政审批职能部门和第三方技术服务单位，甚至直到给不动产建设项目“上了户口”—不动产登记簿，这一切都还没有结束，因为工程建设项目还会出现各种转移、变更登记的需求。

优化审批监管永远在路上。为了解决工程建设项目审批手续多、办事难、耗时长等突出问题，党中央、国务院高度重视创造良好营商环境和推进“放管服”改革。

国家出台相关政策。2018年5月，国务院办公厅印发的《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》提出，推行联合勘验、联合测绘、联合审图、联合验收等，对于验收涉及的测量工作，实行“一次委托、统一测绘、成果共享”。2019年3月，国务院办公厅印发的《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》提出，对工程建设项目审批制度实施全流程、全覆盖改革。2019年9月自然资源部印发的《关于以多规合一为基础，推进规划用地多审合一、多证合一改革的通知》，更是明确提出了推进“多测整合、多验合一”的目标。2020年7月，国务院办公厅印发的《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》提出，对再造审批流程、激发市场活力提出系列新要求，其中，在推进“多规合一”方面明确“统一测绘技术标准和规则，在用地、规划、施工、验收、不动产登记等各阶段，实现测绘成果共享互认，避免重复测绘”。

“多测合一”的实质。其实质就是优化整合测绘事项，最大限度缩减测绘环节和时限，切实减少测绘费用支出，助力提升工程建设项目行政审批效率。

国务院办公厅提出了将工程建设项目审批流程划分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段的实施意见，涉及的测绘事项全流程对应四个阶段。

立项用地规划许可阶段。主要包括对建设项目的审批核准、选址意见书核发、用地预审、用地规划许可证核发等。

工程建设许可阶段。主要包括设计方案审查、建设工程规划许可证核发等。

施工许可阶段。主要包括设计审核确认、施工许可证核发等。

竣工验收阶段。主要包括土地、规划、人防、消防、档案等验收及竣工验收备案等。

各地结合实际优化“多测合一”。各地自然资源部门应全面履行包括房产测绘管理在内的地籍测绘管理职能，整合多项测绘业务，统一成果归口管理，从技术上统一标准，避免重复测绘、多头测绘，从政策上强化、优化测绘成果共享利用。

有地方合并立项用地规划许可和工程建设许可阶段的测绘事项，将工程建设项目审批全流程涉及的测绘事项划分为：立项用地规划许可和工程建设许可、施工许可、竣工验收三个阶段，将每个阶段中的测绘业务整合为一个测绘事项。

有地方规定“多测合一”具体有规划条件核实和土地核验测量（含绿化测量、人防测量等）、地籍测绘、房产实测绘三项内容，待改革取得一定经验后，覆盖面将进一步扩大。

还有地方推进建设用地审批、城乡规划许可、规划核实、竣工验收、不动产登记等测绘服务一体化。

不动产单元代码的应用需求。2020年5月，自然资源部、国家税务总局、中国银保监会联合发布《关于协同推进“互联网+不动产登记”方便企业和群众办事的意见》，要求深化应用不动产单元代码，健全地籍调查工作机制，确保调查作业协同衔接、地籍成果共享沿用，统一调查名目、地物标识、技术标准、成果管理和数据入库。

不动产登记贯穿了工程建设项目审批的全流程，工程建设项目从立项用地规划到工程规划许可及施工监督，再到竣工验收，最终通过物权的登记确定不动产权利的归属。不动产登记单元是工程建设项目最终物权价值体现的“落脚点”，而不动产单元代码正是不动产登记单元的唯一合法“身份证”。通过不动产单元代码映射指向该不动产登记单元所在楼盘表的登记簿，可以获取该建设工程项目丰富而全面的地理空间数据及土地房屋权属信息，并蕴含了不动产登记单元的地籍区、地籍子区、用地性质、土地用途、出让年限、宗地界线与面积、房产面积、房屋用途、房屋结构、相关权利人、权属转移历史记录、抵押查封等信息，甚至可以获取该项目的人防设置情况、消防布置空间、养老社区物业等公益用房的位置和面积等信息。

“多测合一”成果用于不动产落宗，实现不动产单元代码编制。不动产单元代码的编制获取，就是通过整合、利用“多测合一”各阶段测绘成果，依据《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产权籍调查技术方案》等法规规程，按照每个不动产单元应具有唯一代码的基本要求，依据《信息分类和编码的基本原则与方法》规定的信息分类原则和方法，赋予不动产单元7层28位、由宗地代码与定着物代码构成的层次代码结构。简单来讲，就是将具有空间地理信息的建筑物（定着物）层通过AutoCAD（图形处理软件）、ArcGIS（地理信息平台）、ArcMap（地图处理软件）等系统叠加于同样具有空间地理信息的宗地层，按照编码规则和技术标准生成不动产单元代码。在工作实践中，这一技术流程被称为不动产落宗。

统一“多测合一”技术标准。如果说“多测合一”是谱曲，那么，不动产落宗则是演奏。如果无法获取工程建设项目前期规范、全面、统一的基础测绘数据和地籍资料，就无从谈起不动产落宗，也就无法实现楼盘表管理，推行“互联网+不动产登记”，工程建设项目审批的提效、提速、减负也将成为空谈。

“多测合一”所涉及的各测绘阶段因原体制不同，所依据的作业标准规范并不一致，最明显的就是建设工程领域依据的《建设工程建筑面积计算规范》和房屋登记依据的《房产测量规范》，所以制定统一的“多测合一”技术标准和规范成为当务之急。

比如，制定涵盖建设工程和不动产登记统一的建筑面积计算规则，不仅适用于项目预算设计计算工程量、规划方案计算容积率，还适用于房产面积分摊测算。又如，修订《地籍调查规程》等，建立规范统一的地籍调查技术标准，协调作业，坚持同一宗地只调查一次、成果共享，让地籍调查“一站到底”“一码管地”，水到渠成，贯穿不动产管理的全生命周期。

不动产登记机构应积极协调各测绘单位，整合其在“多测合一”各阶段所形成的测绘成果，经审核后用以完成建设单位在办理建筑物在建建筑物抵押、商品房预（销）售及不动产登记时的落宗工作，并且完善“多测合一”地籍数据库管理，实时更新不动产测绘信息，凸显地理信息现势性，支撑不动产和项目建设所需的各方监管。

建设单位已经委托测绘单位实施过土地勘测定界、地籍调查、拨地测量、规划放线测量、规划验线测量、规划核实测量并缴纳过测绘费用的，在使用整合的宗地测绘成果时不再承担测绘费用。

宗地测绘成果的共享利用分为在建工程落宗和不动产登记落宗，宗地测绘成果使用统一的国家2000大地坐标系，包括宗地图和宗地界址点坐标列表、建筑物角点坐标列表、宗地图样式如下图所示。测绘单位报送数据给不动产登记机构，图形数据为.dwg（图形文件）格式文件，坐标数据为.xls（电子表格文件）格式文件，文件名格式为：X小区X号楼落宗图、X小区X号楼界址点及楼角点坐标成果列表。所有纸质测绘成果均加盖测绘机构公章。

在建工程落宗。协调测绘单位整合相关建设项目土地勘测定界、地籍调查、拨地测量、规划放线测量、规划验线测量形成的涉及宗地定界成果及建筑物规划定位坐标，在宗地图中套合规划定位建筑物，形成符合在建工程抵押、商品房预（销）售落宗需要的宗地测绘成果,提供给不动产登记部门用于在建工程落宗。

不动产登记落宗。协调测绘单位整合相关建设项目土地勘测定界、地籍调查、拨地测量、规划实测形成的宗地定界成果及建筑物现状实测地形图，在宗地图中进行套合，形成符合落宗需要的宗地测绘成果,提供给登记机构用于不动产登记落宗。

改革洪流势不可当。“多测合一”改革不但有利于政府行政效能的提高，而且必将倒逼测绘单位转变思想，强化契约精神和服务意识，不断提升技术实力和测绘成果质量。测绘单位应加强沟通与协调，确保测绘成果共享利用，实现数据的互联互通互认，避免重复测绘，切实优化建设工程领域的测绘技术服务。

《中国不动产》2021年第7期