四川省眉山市违法开发房地产，黑龙滩水源地生态环境遭到破坏（视频来自督察组通报）
依山傍湖，风景秀丽，一个国际、现代、美丽的未来小镇正在孕育。
两层独栋小楼，配色采用白色与棕色拼接，明亮的落地窗，造型现代；高层楼房中有的已做好外饰，有的刚搭建好主体结构，有的仍未脱掉绿色网布“外套”。更多的楼盘还在建设中，黄色的起重机高高矗立，工地绿色围挡上不断喷出水雾降粉。
小镇毗邻四川省眉山市仁寿县黑龙滩水库，这是国家4A级旅游景区，也是眉山市区、仁寿县、乐山市井研县近三百万居民的饮用水水源地，水域面积为23.6平方公里，约等于上海市虹口区大小，总库容3.6亿立方米，属于大Ⅱ型水库。上述楼盘正位于水源地的准保护区内。自2018年4月以来，这里规划了千余栋住房，目前建成的房屋约为规划的1/6，已投资约160亿元。
位于黑龙滩饮用水水源准保护区内，部分正在邻水而建的低层楼房。（督察组通报/图）
2021年9月17日，中央第五生态环境保护督察组（以下简称督察组）通报，这些房地产项目属于违法开发，挤占黑龙滩水库生态空间，破坏水源地生态环境，威胁人民群众饮水安全。
如此大规模的违法建设，事关水源地“准保护区”的划定和监管。国家和四川省相关法律法规对“准保护区”里的地产开发没有明确规定，眉山市市级立法规定准保护区内“禁止新增居民集中居住点”，可又将准保护区面积划很大，把既有的城镇规划区也纳入，为后续违法开发埋下了伏笔。
“如果保护的满分是100分，我们的本意是想拿120分，没想到60分也没拿到。”一位眉山市政府官员告诉南方周末记者，当时制定市级法规时，目的很简单，就是想更好地保护黑龙滩水库的水质，没想到造成了现在的局面。
督察组认为，眉山市、仁寿县贯彻落实生态优先、绿色发展理念存在偏差，没有正确处理好发展与保护的关系。
准保护区内的地产开发和林地破坏
从地图上看，黑龙滩水库形似一只小龙虾，在左虾钳即水库的西北角周围，一个未来小镇已初具雏形。小镇定位高端，五星级酒店、独栋小楼、豪华公寓、艺术馆、国内首座“乐高乐园”等在此兴建，以配得上打出的“国际旅游度假区”品牌。
规划的房屋正在建设中，起重机繁忙运行。（南方周末记者 林方舟/图）
小镇配套设施还没起步，见不到医院和学校，餐馆和超市也没几家。街上鲜有行人和车辆，公园倒是郁郁葱葱。很多低层楼房离水库水边不远，开发商甚至打出“湖景房”的广告营销。
黑龙滩风景区管委会党工委专职副书记李巍称，来这里买房的不少是成都人，省会距此车程只要一个多小时，也有一些当地人，购房目的以度假、投资为主。目前已有少数房屋交房，极少量住户入住，大多数房屋的交房日期都在2023年。高层建筑约7000元/平方米，低层楼房整栋售卖，每平方米1万元出头。
按照仁寿县的规划，这里将至少有千余栋建筑破土，位于名叫“长岛未来城”和“天府生态城”的2个片区。督察组统计，2018年4月以来，这2个片区已审批房地产项目20个，规划建设楼房1097栋，其中低层楼房约占一半。截至目前，2个片区已建成楼房322栋，在建楼房775栋。
2018年4月以来，眉山市、仁寿县在黑龙滩饮用水水源准保护区内共审批房地产项目20个。（督察组通报/图）
为建设地产项目，许多涵养水源的林木被砍伐。《四川省饮用水水源保护管理条例》规定，地表水饮用水水源准保护区内，禁止非更新性、非抚育性采伐和破坏饮用水水源涵养林、护岸林和其他植被。督察组通报，2018年以来，黑龙滩流域内发生88件破坏林地案件，涉及林地面积761.58亩，其中防护林56.80亩。
仁寿县自然资源和规划局局长辜文超告诉南方周末记者，88起毁林案件主要分为两类，一类是当地村民在房前屋后砍伐林木，另一类是开发建设项目未批先占、毁林造房，“没有对哪一类占比多进行过核算”。
左侧为2019年4月卫星影像图，黑龙滩饮用水水源准保护区内部分土地尚未开发利用，植被覆盖较好；右侧为2021年8月卫星影像图，该区域内有大量房地产项目开发建设，影响生态系统的原真性和完整性。（督察组通报/图）
督察组在现场看到，黑龙滩水库北部及西北部区域大量植被遭到毁坏，原有林木已被成片高楼和洋房取代，水源涵养功能基本丧失，影响了黑龙滩水库生态系统的原真性和完整性。
眉山市条例：准保护区禁止新增居民集中居住点
督查组此次通报的关键词是饮用水水源准保护区。
水源地保护区分为一级、二级保护区和准保护区。《饮用水水源保护区划分技术规范（HJ 338-2018）》规定，一级、二级保护区为必须划定，准保护区的划定条件则是“依据需要”。水污染防治法也规定，“必要时，可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区”。
黑龙滩饮用水水源地一处取水口附近，如今水质为湖库水质II类。（南方周末记者 林方舟/图）
对于准保护区内的各项活动，地方政府有的做了详细规定。此次通报中的林地破坏，就违反了《四川省饮用水水源保护管理条例》。此条例规定，准保护区内，禁止非更新性、非抚育性采伐和破坏饮用水水源涵养林、护岸林和其他植被。
督察组通报，2018年以来，四川省林业和草原局违规为有关房地产项目办理林地使用手续，导致黑龙滩饮用水水源准保护区342.56亩林地被侵占，其中防护林63.45亩。
而对于地产开发等项目建设，《四川省饮用水水源保护管理条例》没有明确规定。
准保护区如何执法也让基层环保人员犯难。2019年6月，一名基层环保工作人员在生态环境部部长信箱中提问：由于所在市部分矿业权及建设用地项目位于水源保护区准保护区内，项目申请延续时准保护区到底是不是保护区？能否答复“项目不在水源保护区内”？生态环境部答复称：“饮用水水源准保护区不属于饮用水水源保护区范畴。”
虽然在国家和省级法律法规都没有明确规定，眉山市地方条例细化了准保护区的范围和限制。2017年12月，四川省人大常委会会议批准的《眉山市集中式饮用水水源地保护条例》规定，禁止在准保护区内新增居民集中居住点，控制场镇建设规模。
准保护区的主要功能是水源涵养、控制污染。“准保护区虽不是保护区，但相关法律法规对准保护区明确了管控措施，增加了保护层级，发挥了保护作用，属于保护范围。”眉山市生态环境局相关负责人对南方周末记者表示。
此外，眉山市的条例还划定了黑龙滩水库的准保护区范围。辜文超介绍，目前黑龙滩水源地准保护区的范围有138.8平方公里，是一个相当大的范围，甚至把居民区也划进去了。为什么要将准保护区范围划得这么大？“当时相关部门的出发点可能是为了增加保护成绩，但是它有一个冲突，就是把我们既有的城镇规划区纳入了准保护区。”辜文超坦言。
由此，严格的地方条例规定和相当大范围的准保护区划定，给后续的开发建设留下了难题。
市人大无权释法，却为开发“开绿灯”
地方条例留下的难题，在后续开发建设中，又引发了不恰当的“解题”。
李巍介绍，长岛未来城和天府生态城2个片区建成后，预计将承载十余万居民，拉动1.5万常住就业人口。
遗憾的是，这两片区的地产开发撞到了眉山市水源地保护条例的红线：“禁止在准保护区内新增居民集中居住点”。
眉山市选择的“解题”方法是：通过法律解释，为开发“开绿灯”。
据督察组通报，2018年2月，眉山市城乡规划委员会在审议天府生态城、长岛未来城片区项目规划时明确，市人大常委会要对《眉山市集中式饮用水水源地保护条例》有关禁止性条款作出书面说明。
2018年3月、2020年4月，眉山市人大常委会法制工作委员会分别向黑龙滩风景区管委会、仁寿县人民政府出具书面说明，将条例中“禁止在准保护区内新增居民集中居住点”的规定，解释为“本款规定的立法原意是禁止在准保护区内场镇规划区外的农村地区新增居民集中居住点”。
（督察组通报/图）
对于这句拗口的解释，眉山市人大法制委主任委员陈建对南方周末记者介绍，当初立法调研时，发现黑龙滩饮用水源地周围存在大量违规乱建的农房，污水直排，破坏水源地水质。而准保护区内存在许多城镇建设用地，包括这2个片区的部分项目在立法前就已存在，“不可能一切建设都停下来了”，因此立法本意是针对农村的居民集中居住点，并不针对城镇建设。
目前来看，似乎正是这条解释给后续的大规模地产开发解了难题。
督察组一位工作人员认为，立法的过程很复杂，涉及诸多流程，但立法目的和原则无可争议——立法目的是保护饮用水水源地，立法原则有5条，第一条就是保护优先。“写到法条中，就要明确地执行。”
此外，并非所有层级的机关都享有法律解释权，四川省人大常委会对督察组表示，眉山市人大作出的法律解释没有法定依据。因此，督察组的通报中强调，“眉山市人大常委会法制工作委员会无法律解释权”。为开发“开绿灯”的法律解释无效。
水质虽在变好，增加人口也将带来隐患
作为2018年的全国绿色发展百强县市，通报让当地政府工作人员焦虑不已。
最近几年，黑龙滩水源地的水质正在变好。据眉山市生态环境局提供的数据，黑龙滩水库水质从2017年的湖库水质Ⅲ类提高到2020年的Ⅱ类及以上。
在房地产项目开发建设之外，黑龙滩也在同步建设水污染防治工程。李巍介绍，黑龙滩镇提出“生产生活污水不下湖”的目标，为此不仅清退了沿湖的农家乐、养殖业等，还在黑龙滩西北片区建设了60.6公里的污水管网，收集污水后纳入截污管道排至污水处理厂处理，项目预计总投资约7.25亿元，此外还建设了总投资约6亿元的黑龙滩初期雨水收集工程。
一位督察组成员认为，在肯定黑龙滩水源地的保护工作之余，也不能忽视房地产开发建设完成后的潜在影响。黑龙滩水库是引蓄型水库，主要水源来自东风渠。这些房地产项目就建在水库上游，“如果规划的10万人住进来后，那时对水质的影响，隐患显而易见。”。
实际上，在督察组到来之前，地方已拆除了一些建设，至今仍能看到一点残垣断壁。
被拆除的房屋原址附近，还能看到一点残垣断壁。（南方周末记者 林方舟/图）
辜文超介绍，2019年12月至2021年7月，仁寿县政府分三批拆除了49栋530套住房，建筑面积达8万多平方米，还终止了4万多平方米在建房屋的建设。由于房屋建设进度不同，建筑成本不好估算，“如果仅是建筑主体，每平方米的成本约1000元出头”。拆除的方法主要是机械和爆破，“不太了解拆除所需的费用”。
对于拆除这些房屋，辜文超称，有一部分建筑位于已失效的2007版本的黑龙滩风景名胜区总体规划的红线内，2017年该规划更新后，这些建筑已不在红线内，“但对这些建筑的处理，我们回到历史，严格对标。我们想进一步提升站位，体现对生态环保的重视。”
督察组来临前，眼前空地上的房屋已被拆除，被草皮取代，一个围栏之隔，是已经建好和正在建设的住房。（南方周末记者 林方舟/图）
多位县政府工作人员认为，拆违与前几年秦岭、长白山违建别墅等事件带来的教训有关。2019年5月，全国违建别墅问题清查整治专项行动电视电话会议召开后，全国多地都先后开展了违建别墅问题清查整治专项行动，仁寿县也不例外。
一位熟悉水源地管理的业内人士表示，相信后续的整改方案会更加妥善，全部一拆了之，也会造成资源浪费。除了拆建，或许可以在科学论证的基础上，适当调整准保护区的面积，也可以走修改法律法规的途径。但在这么特殊重要的一湖水面前，坚决不能搞强度这么大的开发，应该坚持科学开发、适度开发、保护优先开发。
南方周末记者 林方舟