高恩新
(华东师范大学 公共管理学院，上海 邮政编码200062)
原文发表于《公共管理学报》（2022年第一期）
摘要：上海及时发现、快速处置、精准防控疫情为全球应对新冠肺炎疫情提供了“教科书范本”。上海以“动态清零”为核心策略，通过主动防控、科学防控和精准防控实现疫情和经济社会生活的均衡治理。疫情均衡治理需要概率思维、数据思维和系统思维，通过经济性均衡、合法性均衡和调适性均衡提高疫情治理能力。常态化疫情防控的“上海经验”表明，疫情治理关键在于尊重科学规律，以治理能力科学化统筹疫情、经济、生活三重目标均衡。推进国家治理体系现代化、提升国家治理能力应该纳入全球传染病防控议程。
关键词：主动防控；科学防控；精准防控；均衡治理
1.问题提出
2020年3月11日，世界卫生组织宣布新型冠状病毒引发的肺炎疫情（简称“新冠”）构成全球大流行。新冠肺炎疫情是新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。在党中央领导下，全国贯彻“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”总要求，取得武汉保卫战、湖北保卫战的决定性成果，有效阻断国内疫情蔓延。[1]中国防控新冠肺炎疫情取得的成绩凸显了应对高度不确性突发公共卫生事件的制度优势，检验了国家治理体系和治理能力现代化建设成效。[2]
2020年5月以后，各地按照“外防输入、内防反弹”的常态化防控要求，科学精准施策，统筹疫情防控与经济社会发展。但在“外防输入、内防反弹”过程中，一些地方政府采取“一刀切式”应急回应，层层加码，不断扩大核酸检测人群规模，甚至对一个行政区实施整体性封闭管理，给当地经济社会运行、群众生产生活造成较大影响。[3]有的城市在应对点发散发疫情时，采取多达16轮全员核酸检测，不仅对经济社会发展造成较大冲击，还给地方财政带来巨大压力。与此相对照，作为国际大都市的上海，自2020年5月9日将二级响应调整为三级响应、进入常态化疫情防控后，已经发生9起疫情，从未在任何一个行政区实施全员核酸检测和整体区域封闭管理。上海常态化疫情防控坚持“动态清零”策略，实现最早时间、最低层级、最小成本取得最大成效，为防控疫情提供了“教科书范本”。
公共管理案例研究应该植根于中国情景，以中国问题挖掘中国意义，推动“属于中国”的案例研究成为“关于中国”的案例研究。[4] 作为一个常住人口2500万人的国际化大都市，上海防控新冠疫情交出了不凡答卷，成为全球疫情防控模范。2021年9月17日，国家卫健委在上海组织召开全国新冠肺炎疫情防控经验交流会，号召学习上海经验。上海常态化防控疫情何以成功？上海统筹常态化疫情防控与经济社会发展蕴含着何种中国治理经验？本文运用案例研究方法，通过深度访谈负责防控工作领导、分析108场新闻发布会记录、查阅专家访谈报道以及梳理9起疫情案例，挖掘常态化防控中“动态清零”策略运行过程以及疫情治理体系，提炼“上海经验”的样本价值。
2.上海常态化疫情防控体系运行过程
2.1 “外防输入、内防扩散”阶段（2020年1月19日-2020年11月8日）
2020年1月24日上海宣布启动重大突发公共卫生事件一级响应，以社区为重点开展属地防控、群防群控、联防联控工作，阻断境内输入性风险。2020年1月28日，上海海关启动口岸联防联控机制，针对境外输入风险开展筛查和闭环管理工作。在疫情爆发早期，通过行政手段筛查高风险人群并进行隔离管理有助于阻断疫情传播。[5]但严格的公共卫生措施也会干扰群众正常生产生活和经济社会发展，合理平衡疫情防控与经济社会运行成为常态化防控要求。[6]2020年2月25日，上海市将响应等级调整为二级，按照“适度放开、有序放开”原则，逐步恢复城市生产生活正常运行。自2020年5月9日起，上海将二级响应调整为三级响应，进入以“外防输入、内防反弹”为总目标的常态化防控阶段。经过“围堵”境内外输入性风险、统筹疫情防控与复产复工，逐步形成一套高效运行的常态化防控体系，取得显著成效。至2020年11月8日，上海连续133天无本土确诊病例报告。
2.2 常态化疫情防控“动态清零”阶段（2020年11月9日-今）
2020年11月8日，浦东新区人民医院发热门诊报告1例新冠肺炎本土确诊病例，疫情防控进入“动态清零”主导的常态化防控阶段（见图1）。“动态清零”策略强调通过发热门诊监测、重点岗位人群定期筛查、高风险人群核酸筛查主动发现传染源；一旦发现病例，采取快速管控疫点、隔离管理密切接触者、筛查风险人群等公共卫生干预措施，控制传染源、切断传播链；运用中西医结合治疗方法，降低重症转化率和病亡率。在疫情防控进入常态化阶段后，“动态清零”策略不追求“零感染”，而是强调快速反应、科学应对、精准处置，将疫情防控措施对城市生产生活秩序影响最小化，最大限度统筹疫情防控和经济社会发展。
图1 上海市注：根据2020年11月9日至今《上海发布》公开的疫情数据整理。疫情防控阶段及防控策略调整
2020年11月8日至2021年12月17日，上海共发生9起疫情（见表1）。其中，4起疫情首日确诊病例由发热门诊或发热诊室发现并采取医院留观措施，占44%；4起疫情首日确诊病例是在对机场、隔离点、医院等场所工作人员定期主动核酸筛查发现，占44%；只有1起疫情来源于外省市协查确诊。在45例本土确诊病例中（截至2021年12月17日），通过发热门诊筛查或者对高风险人员预防性主动筛查发现19位本土确诊病例，占全部本土确诊病例的42%；后续26例本土确诊病例都是在对密接、密接的密接人员隔离医学观察中发现，占全部本土确诊病例的58%。9起疫情中，上海共计隔离管理密接人员1400人、密接的密接人员5039人、核酸筛查430403人。统计显示，核酸筛查人数占首日本土确诊病例所在区常住人口比例分别为0.03%、0.45%、8.7%、1.2%、0.51%、1.6%、0.97%、5.15%、0.2%。[]以2020年常住人口2500万人计算，9起疫情累计核酸筛查人员约占上海市总人口的1.7%。除了对13个居民区、1家酒店和2家医院做封闭管理14天、2家医院闭环管理2天外，未在全市范围内采取任何可能影响企业生产经营、市民工作生活的限制性措施，以极小的成本保障全市经济社会正常运行。2020年4月以后上海社会消费品零售总额逐步恢复，2021全年社会消费品零售总额显著增长，超过2019年同期50%以上（见图2）。在“外防输入、人物同防”的情境下，实现“动态清零”已经成为上海常态化疫情防控的核心策略，通过及时发现、快速处置、精准防控阻断疫情传播链条，取得统筹疫情防控和经济社会正常运行双胜利。
图2 2019-2021年上海市社会消费品零售总额 数据来源于上海市统计局《统计年鉴》
2.2.1 “快”：及早发现与快速响应
“快”体现在发现病例早，为控制传染源、切断传播途径赢得时间。“发现确诊病例最早期，实际上是跟病毒抢时间，早发现1分钟，早排查1个人，就多掌握一分主动权。”[]上海建成122家发热门诊、200家社区发热诊室组成日常监测体系，对机场、冷链运输、隔离点管理、医院等高风险岗位人员定期开展预防性筛查工作，建立零售药店购药登记及追踪管理系统，构建传染源敏捷感知网络。“早发现”保障“快反应”：主动筛查是“我快速”、发烧了马上去医院看是“你快速”。如果发烧了不到医院看，拖几天弄退烧药吃，发现不行了再去医院的时候，我们就失去了快速反应的机会。[]在9起疫情中，8起疫情首日确诊病例由发热门诊或预防性主动筛查发现并快速处置，有效控制了传染源。
“快”体现在应急响应速度上。自2020年1月以来，市区两级防控办一直处于“激活”状态，确保疫情发生时快速响应。一旦发生疫情，市区联合指挥部在区疾控中心靠前指挥，协调推进各项处置措施。在9起疫情中，指挥部接到初筛阳性报告后，立即将患者闭环转运定点医院治疗，对病例生活地、工作地实施“只进不出”临时管控措施，初步摸排密接人员；待市疾控复核阳性后，流调、隔离管理、密接转运以及消杀等处置工作组同时行动，按照规范流程并行处置。流调工作实行“2+4+24小时”模式：流调队伍接报后2小时抵达现场、4小时完成密接、密接的密接人员确认、24小时完成风险人群核酸筛查和流调报告撰写。指挥部坚持“事不过夜”原则，按照“四个同步”开展流调、转运和集中隔离、核酸筛查、准备新闻发布工作。2020年11月8日报告病例当日完成所住小区封控，至9日17时完成26个密接人员、181个密接的密接人员隔离管理，并对9617位风险人员进行核酸筛查。2020年11月19日晚发热门诊筛查发现阳性病例后，立即对病人采取留观措施，20日对所在小区采取封闭管理，对86位密接人员进行转运和隔离管理，当夜22时对小区开展全员核酸筛查，连夜完成8120人核酸检测，结果全部阴性。“一旦发生疫情，流调会结合相关部门提供的大数据信息以最快的速度进行摸排，摸排得越快，人越早确定下来，可以最大程度缩小影响和涉及的范围。第一时间发现、第一时间流调、第一时间筛查、第一时间管控，在与病毒赛跑中，将病毒扩散传播风险降到最低。”[]2020年11月以来9起疫情处置案例表明，“黄金4小时”“第一个24小时”定律快速阻断传播链，有效避免了社区扩散。
“快”也体现在信息公开上。“上海发布”作为官方权威信息发布主阵地发挥关键作用。上海在有确诊病例的第二天上午9点或者下午6点，准时召开新闻发布会，及时向社会公布确诊病例数量、行动轨迹和涉及场所、管控的密接人数和密接的密接人数、完成核酸筛查人数、筛查结果、已采取的处置措施、市民个人防护建议等，通过第一时间发布权威公告，让市民对疫情有清楚的判断和认识，避免小道消息和社会恐慌。2021年10月31日上午上海接外地协查通报，1名确诊病例30日曾在迪士尼乐园游玩一天。市区防控指挥部经研判后决定对31日进入迪士尼乐园的游客核酸筛查，自当日18点至23点完成当日在园游客核酸筛查、工作人员全员核酸筛查。根据防控要求，30日入园并已经离园游客需自行前往核酸检测点进行筛查。《上海发布》详细整理公开全市24小时核酸检测医疗机构信息，引导30日入园游客就近完成核酸筛查。11月1日上午8:12分，《上海发布》宣布连夜完成核酸筛查33863人，结果全部阴性；采集相关场所物品和环境样本920件，核酸检测结果全部阴性；相关场所已进行终末消毒。《上海发布》公布的疫情处置和筛查结果打消了公众疑虑，为迪士尼复园运营提供预期引导。
2.2.2 “准”：精准流调与科学研判
“精准”首先体现在准确识别确诊病例的密接人员、密接的密接人员、风险人群，做到“多一个也不要、少一个也不行”。一旦接到确诊病例报告，通信管理部门借助手机信号定位精确描绘病例14天行动轨迹，公安部门调取14天确诊病例行动轨迹途径路段、活动场所监控视频，做到“无缝衔接、不漏一人”。流调队员通过大数据记录引导调查对象回忆行动轨迹、接触人员，快速锁定密接人员。2021年1月21日，上海市黄浦区某医院在定期筛查中发现2例阳性，一个流调专班“在15小时内，锁定100余名密接、3300余名高风险人员、30余辆网约车、22个餐厅等风险场所”。[]流调人员需要具备理解社会生活细节的能力，精准找到风险点。以2020年11月9日确诊病例为例：在9日上午病例确诊后第一天流调筛查发现确诊前14天内未接触境外人员或冷链物品，行动区域内涉及8000多人核酸筛查全部阴性，工作和生活环境中采集的462个样本核酸检测全部阴性，23位查明的密接人员检测结果全部阴性。流调队员随采取“向上”询问领导、“向下”询问同事的方式摸排线索，发现确诊病例曾经与另一位已经返回安徽的工友搭班工作，立即向当地疾控部门发出协查通报。当地疾控部门随即对该工友进行隔离和核酸检测，结果呈阳性，系无症状感染病例。在王某确诊不到12小时之内，找到了第二例关联病例，为后续流调溯源和管控提供了明确方向。
精准流调为科学研判疫情、采取针对性防控措施提供证据支持。以浦东2020年11月9日确诊病例为例，专家组根据当时国内外疫情判断流调溯源要聚焦入境人员和物品，最后通过反复研究时长5个多小时工作场所监控视频，确认是一起“个体防护不当接触病毒污染的环境”引发的疫情。在该污染源已经离境、且已对密接进行管控的情况下，后续疫情扩散风险较小，不需要扩大核酸检测范围。“当时我们给市里的意见要迅速做货运区的全员检测、货运区消杀，然后货运区域人员隔离和追踪，密接者和密接的密接者的隔离和追踪。所有这些事情一做完以后，我们知道开始从高风险转为低风险。”[]对某封闭居民小区即将结束14天闭环管理时，在已隔离管理的密接人员中新增1例病例。是否需要延长闭环管理期限？专家认为：该新增病例是已经隔离的密接人员，属于“圈内人员”，已经提前将其纳入管理，根据掌握的流行病学调查情况，继续发生感染的情况为零。[]防控指挥部根据专家研判，按时结束居民区闭环管理，由中风险地区调整为低风险地区。
精准防控就像“瓷器店里抓老鼠”，既要“抓住老鼠”，又不能打碎瓷器；既要控制好疫情，又不能影响经济社会正常运行。疾控部门根据不同场所、接触时间、接触方式摸排风险高低，明确密接、密接的密接、风险人群三个不同“圈层”，最终判定应该采取何种措施。“画圈的时候就以三个圈来确定管控范围，以确诊病例为核心，对其生活所在的小区采取14天封闭管理、4次核酸筛查；对密接进行隔离医学观察，其所在的楼栋采取2天封闭管理，2次核酸筛查；对密接的密接进行隔离医学观察，其所在小区和工作场所进行1次核酸筛查，没有问题就不用管控。”[]管控区域、人群范围有多大、采取何种应急处置措施由专家组根据流调结果综合研判后做出。“决策和专家团队研判是依据流行病学调查、城市空间分布特点、被诊断人员或者密切接触者人员的整个轨迹做出。科学性、精准性体现在使经济社会不停摆、对市民的影响最小。”[]精准防控实际上是一个赌“概率”问题。在面对“小概率”事件和对防控能力高度自信的前提下，上海选择最小成本决策，不升级管控措施、不扩大管控范围，以专业流调和科学研判精准防控疫情。“精准防控是一个值得重视的点，我们在一个非常关键的城市，一旦停摆会产生严重后果，我们有没有可能多一种选择？”[] “瓷器店里抓老鼠”充分显示了上海市公共卫生系统科学应急能力和精细化治理水平。
2.2.3“稳”：规范操作和有序响应
自启动一级响应以来，市防控办相继出台《新冠肺炎疫情防控方案》（已经更新至第七版）《居民区（村）疫情防控管理操作导则》《医院感染管理（上海专家共识）》《发热门诊工作规范》《发热哨点转运规范》《机场入境人员集中隔离转运操作规范》《高风险岗位人员新冠病毒核酸检测筛查工作方案》等规范，推动处置流程标准化。例如，坚持“三个闭环管理”防控境外输入疫情：入境人员机场专用通道闭环落实分流排查，发现发热或者疑似症状的境外抵沪旅客，在10分钟内安排120车辆转送指定医疗机构；建立居家隔离“直通车”，形成机场驻点登记、临时集中留验、街镇交接、社区居家隔离观察的工作闭环；建立社区隔离闭环管理，严格落实居家隔离。流调过程严格按照专业化、标准化程序取证：遇到确诊病例，第一个问题就要问结婚了吗？有孩子吗？然后就是问14天里见过父母、岳父母吗？14天里见过哪些朋友？这样以确诊病例为核心，就形成一个个环节，问出一个马上反馈给指挥部派人落实管控就行了。[11]按照流调要求，4个小时内需要确认全部密接人员：流调需要对一条重要的线索开展深入分析，去界定传播链，分析这条传播链可能延伸多长，哪些点是关键节点、关键场所，可能会涉及到多大的范围人员感染、进一步传播的可能性有多大，分析后制定下一步行动方案，然后兵分几路对重要环节、重要场所摸排取证。[12]前方流调要求“1小时1报告”制度，指挥部会同专家组对流调反馈信息进行综合研判、查找关键信息或者疑惑点，明确线索和下一步流调方向。“目前流调已经形成一个作战体系，很成熟了，前方的人在流调，后方的人在分析，在布置任务、协调行动，包括通知、控制密接、密接的密接、采样等都是按照程序，有完整的SOP（标准操作程序），这是上海最精彩的经验。”[13]
联防联控机制确保多部门并行处置、有序响应。一旦发热门诊或者预防性主动筛查发现阳性检测样本，市区指挥部立即进入战时状态，所有成员单位负责人快速集中到设置在区疾控中心的指挥部会议室。公安、街道、社区、物业对首次核酸检测阳性病例居住地、工作场所实行“只进不出”临时管控措施。等市疾控二次检测确认阳性后，各部门立即按照分工并行落实管控措施。“我就等上面（市疾控）的报告一出来，就开始全面行动，各自干各自的活：地工委马上把楼全封住，疾控的人马上过去采样；街道也会马上把自己的现场指挥部进驻管控区域，吃的喝的全弄好；然后公安派出所也配合行动，做好现场封控；教育局也会把这个小区的孩子赶紧固定住。这个体系目前已经流畅运行，确保能够及时封控、落实管理措施，还能够把小区里面的生活弄好。就算生孩子，我们也有孕产妇通道，送到医院按照隔离要求做就是。”[14]流调之后的密接、密接的密接闭环转运、隔离管理也需要多部门协同行动。在应对2021年1月20日疫情时：一个晚上我们发现了30个密接，当晚全部隔离完毕；后来又界定了高风险重点人群2817人，但是他们到底是不是密接的密接，吃不准，先管控住。大家可以想象，一晚上对2817个人管控，在全市各地方，又是深夜，信息传达到社区后，社区连夜上门敲人家的门，赶在天亮出门前告诉他不要出门，先等我摸排密接情况后再告诉他可不可以出去。[15]快速有序、高效联动、协同配合的联防联控机制为快速切断疫情传播途径提供了制度保障。
2.2.4 “细”：组织下沉与精细服务
上海疫情防控采取对一个传播链上的首个确诊患者居住小区和工作场所进行封闭管理14天、对密接所在楼栋封闭管理2天。病例确诊后，市区指挥部、街道（镇）指挥部以及现场指挥部迅速组织力量进驻封闭社区，为平稳有序的闭环管理夯实组织基础。2020年11月20日开始封闭管理的2个社区，下沉社区的党员干部、居委会书记和登记在册的社区党员立即组建临时党支部，会同96名社区志愿者承担内部管理和服务工作。2021年11月25日确诊病例所在小区封闭管理一经启动，60多位党员马上组建临时党支部，100多名志愿者按照医护组、外语组、教育组、媒体组、信息组、特殊关怀组、安全保障组、特保组等分组参与闭环管理。“基层管理人员、特别是街道、居委这一级的工作人员，整体水平非常高、能力很强。小区封闭管理工作，政府伸出来就能够管得住。疫情防控一动，小区一封闭，马上里面就成立一个临时党支部，居委会书记就是临时党支部书记，什么要求都一级级落实，真正考验一个社会的治理能力。”[16]经过多年社会治理体制机制创新、不断推进资源和人员下沉，党建引领基层社会治理格局在疫情防控中发挥关键支撑作用。“整个上海的基层社会治理体系、特别是党组织伸到每一个点上，这很重要，这是疫情防控下城市正常运行的基础。”[17]上海形成前线指挥部、临时党支部、志愿者团队在封闭管理社区联动响应和全覆盖服务模式，保障封闭管理区域社会秩序和居民正常生活。
封闭区域的精细化管理、人性化服务也为疫情防控顺利实施提供支持。管理团队和志愿者团队制定“居民需求清单”“服务供给清单”，开展居民摸排工作，重点了解独居老人、残疾人、低保家庭、重残无业人员的生活救助、就医、购药、送餐等需求，以精细化、人性化服务切实解决居民封闭管理期间遇到的难题。例如，浦商集团从2020年11月10日开始，为封闭管理小区每两天配送一次鸡鸭鱼肉、油盐酱醋等生活物资。在封闭管理的香梅花园，临时党支部充分发挥党员、志愿者和热心居民主动性、积极性、创造性，紧扣居民所需提供精准化精细化服务：针对高龄、独居、残疾等居民，由就近居住的邻居党员“一对一”结对关心，帮助搬运快递、下单购买蔬菜米面；针对居家隔离居民，通过微信视频连线，随访健康状况，嘘寒问暖纾解情绪；针对隔离在家的学生学习需要，协同中学、小学老师在线讲解，组织“同学志愿者”送作业上门。[18]上下协同、内外联动以有“温度”的服务保障封闭管理小区居民正常生活，保障管控区域防控工作有序、协同、高效运行。
3. “动态清零”驱动的常态化疫情防控体系
面对突发疫情和大规模人群感染风险，早期“围堵策略”以及传统公共卫生措施在切断病毒传播上发挥显著效用。[7]随着疫情防控进入“外防输入、内防反弹”的常态化防控阶段，各级政府必须摒弃“零容忍策略”、采取更加灵活的“动态清零策略”，以最快时间、最低层级、最小成本取得最大防控效果，降低疫情防控对经济、社会造成的影响。[8]在研判全球疫情发展形势和总结本地疫情防控经验的基础上，上海以“源头管理”构建主动防控体系、以“循证决策”构建科学防控体系、以“流调溯源”构建精准防控体系，为世界应对新冠疫情提供独特治理样本（见图3）。
图3 “动态清零”策略驱动的常态化疫情防控体系
3.1“源头管理”驱动主动防控体系建设
控制传染源是阻断疫情传播的关键。上海构建入境口岸筛查和闭环管理体系、发热门诊与发热诊室组成的日常监测体系、高风险岗位人群定期筛查体系、社区外来人员核查与健康观察管理体系，确保传染源“触网即动”，为后续流调和隔离管控提供时间、空间冗余度。
主动筛查、主动报备行程、引导民众主动就医筑牢主动防控体系。从风险源结构来看，境外入沪人员、国内重点地区来沪人员以及高风险岗位人员是风险筛查重点；从风险识别来看，通过引导民众主动就医行为提升发热门诊和发热诊室的病例发现能力，阻断传播链条。在9起疫情中，44%的首日本土确诊病例由发热门诊监测发现；44%的首日本土确诊病例是通过高风险岗位人群预防性主动筛查发现。通过日常监测和核酸筛查，上海对潜在传染源实行“全维管理”：将入城口、落脚点、流动中、就业岗、学校门、监测哨等关键点纳入疫情敏捷感知网络中，发挥主动识别风险功能。进入“动态清零”阶段后，88%确诊病例都是在发热门诊和定期核酸筛查中发现并及时采取管控处置措施，切实做到“触网即动”，快速切断疫情传播路径。
3.2 “循证决策”驱动科学防控体系建设
科学决策的基础是信息。“循证决策”连接信息与决策者，为科学决策提供基本框架。[9]“从数据到证据再到政策构成“循证决策”的基本运行机制。证据既可以是管理数据，也可以是调查数据，关键是“有效”与“可用”。[10]“循证决策”通过对决策过程的全程参与平衡技术手段所追求的效率、政治手段所追求的民主以及行政官僚所追求的理性，实现政府治理目标平衡和公共价值回归。[11]传统突发公共卫生事件治理存在关键证据沟通低效、决策者狭隘工具理性、证据选择性偏差以及忽视多元主体的合理诉求等问题。以“循证”为基本原则的突发公共卫生事件治理框架强调共建主体多元化、共治过程专业化、共享结果常态化。[12]在防控新冠肺炎疫情过程中，上海依据科学的知识性证据对疫情风险进行研判，采取有效行动方案和手段迅速控制疫情，将疫情对城市经济社会运行的影响最小化。
在“动态清零”策略下，基于循证医学原则和专业研判后合理划定管控区域范围、对管控区域人员分类管理是科学防控的关键。在接到确诊病例报告后，市区联合指挥部运用通信大数据定位和行动轨迹查询研判涉及区域，对病例所在小区实施封闭管理14天、对密接所在楼栋实施封闭管理2天、对密接的密接人员和风险人群进行核酸检测筛查。专家组从时间、空间和防护状态三个要素综合分析确认密接、密接的密接人员范围，专班研判需要隔离管控人群，不扩大核酸筛查人群规模和封闭管理区域范围。基于精准流调和专家组研判，隔离管理人员和封控区域做到“多一个也不要，少一个也不行”。在对入境人员隔离时间设定上，坚持实施“14+7”模式即对入境人员集中隔离14天、居家健康观察7天，不延长隔离期限，减少社会成本。科学防控将疫情对城市运行影响最小化：“怎样的防控才算做得比较满意？其实最终就是以市民能不能过上正常的日子作为唯一衡量标准。”[19]
动态调整疫情防控体系和防控策略充分体现了上海“循证”驱动的科学防控。在运用“围堵”策略清除本土感染病例、阻断传播链条后，上海及时调整应急响应等级转入以“外防境外输入”为主的统筹疫情防控与复工复产阶段。专家组常驻疫情防控指挥部，每日动态研判全球疫情和入境风险，为持续完善、逐步升级境外输入性疫情防控策略提供科学循证依据。专家组以疫情数据为依据，准确把握关键环节，为构建整体性常态化防控提供专业支持。疫情防控领导小组、市区联合指挥部充分尊重和重视专家组意见建议，适时采纳和调整优化疫情防控策略，赢得统筹疫情防控和实现经济社会发展目标双胜利。
3.3“流调溯源”驱动精准防控体系建设
精准防控的基础是精准流调。上海组建一支规模庞大、反应迅速、专业精良的流行病学调查队伍，形成基于循证医学原则的精细化流调工作机制。上海市区两级指挥部全天候做好应急流调准备工作，接报后流调队伍2小时抵达现场采样、4小时完成核心信息流调、落实临时管控措施，24小时做到轨迹“应查尽查”、人员“应管尽管”、场所“应消尽消”。目前，在运用专业知识研判和案例总结的基础上，上海对确诊病例的流行病学调查形成密接、密接的密接、一般接触者、筛查对象四种类型。对确诊病例送定点医疗机构治疗，对密接人员、密接的密接人员实施集中隔离管理，对一般接触者和筛查对象实施核酸筛查，做到管控人员分类管理科学化。
上海已经形成前端流调与后台研判双向反馈、具备专业理解能力和学习能力的高素质流调队伍相结合的传染病溯源工作机制。在工作机制上，形成2人一组前端流调、指挥部专家研判、前端调整补充延伸流调的双向反馈机制，确保流调工作形成全程闭环，以精准流调支撑精准防控。“15个小时后，截至昨天上午，基本上对这一条延伸出来的传播链，获得了一个比较综合的分析研判结果，这条链上存在进一步传播的风险极低，因为样品出来都是阴性，下一步力量可以转移到其他的场所、其他传播链上。”[20]精准流调为研判疫情传播链条和扩散风险提供科学依据，实现风险点精准定位、精准发力。
4.常态化疫情防控的治理基础
新冠疫情对各国社会治理体系和应急管理体系提出严峻挑战，能否有效应对新冠疫情、统筹疫情防控和经济社会发展不再取决于政治体制类型，而是与国家治理能力相关。[13]上海以主动防控、科学防控、精准防控构建常态化防控体系，采取“动态清零”策略，实现疫情防控和城市经济社会运行均衡治理。常态化疫情防控的决策体制、执行效率、科技赋能、社会韧性是理解“上海经验”的密码。
4.1 领导力：常态化防控的体制基础
决策指挥体系是疫情防控体系关键组成部分，决策及时性、科学性决定疫情防控效果。新冠疫情发生后，市区两级组成联合指挥部，下沉区疾控中心，形成扁平化指挥体系。“疫情发生以来，市区两级防控体系一直实体化运作，常态化防控和应急响应两手都抓，这个体系始终处于激活状态，不是有事才激发，而是平时一直联合办公。”[21]靠前指挥、扁平化运作、实体化运行为常态化防控疫情夯实快速决策基础。扁平化指挥体系将专家组吸纳进决策体制，实行专家组与指挥部同一空间办公，以专业研判辅助科学决策。上海组建由66位公共卫生和传染病防治专家组成的市级专家组，与市区联合指挥部共同研判疫情，基于科学知识和循证原则提出动态调整防控建议。在发生疫情时，市区联合指挥部领导主动担当、敢于拍板，充分听取疫情防控专家组意见后果断决策，避免决策迟缓、方向不明对防控工作的干扰。一位指挥部领导指出“防控工作只要按照标准化程序去做了，哪怕出了疫情，出现了传染，这个责任由我们领导来担。”领导责任担当为专家团队基于科学知识的专业建言提供制度保障。
上海疫情防控决策体制扁平化、科学化表现出卓越危机领导力。在危机情景中，领导人的预警力、担当力、信念力、驾驭力、凝聚力和成长力决定能否引领处于困境中的组织成员明确方向、转危为机。[14] 中国共产党作为一个百年大党，拥有一个覆盖党内所有主体、影响所有领域的领导力体系。[15]党的领导力主要表现为正确判断形势，强化党的集中统一领导，充分动员各方资源，不断选择最优行动方案实现组织目标，已经成为解码中国国家治理制度优势、治理成就的关键因素。[16]在影响疫情治理效能的众多因素中，中国共产党的领导力成为抗击疫情的核心密码。[17]
4.2 执行力：常态化防控的组织基础
上海坚持“以快制快、事不过夜”原则，以对市民影响最小的方式完成“动态清零”。市区两级流调队伍24小时全天候值班，一旦接到疫情报告流调要做到2小时到达流调现场、4小时完成核心流调和转运、24小时完成风险人群核酸筛查工作。接到上级或其他区域发来核查通知的疾控机构，1分钟内完成首批流调和现场处置队员响应，10分钟完成第2批流调队员响应，40分钟完成保障队员和后续处置队员集结。2021年10月31日外地协查通报一名确诊病例曾经30日在迪士尼游玩一天，指挥部决定对当日在园游客进行核酸筛查，要求30日入园游客自行完成核酸检测。晚上7点多钟，上海各学校、单位、居委会、村委会接到通知，迅速统计摸排30日迪士尼入园游客。一个多小时后，确认30日入园游客名单，立即通知名单上所有人员连夜就近到医院做核酸检测，11月1日上午8:12分《上海发布》公开全部核酸检测结果为阴性。流调“事不过夜”、核酸筛查快速有序充分展示了上海疫情防控体系高效执行力。
常态疫情防控执行力离不开党组织嵌入基层社会、统领“四方责任主体”参与疫情防控。在中国国家治理体系中，党组织体制化嵌入政府与社会形成了执政党与政府“双轨一体”协同结构，政治与行政相互统筹、行动性治理与科层式治理相得益彰。[18]无论贯彻落实党的重大决策部署还是应对重大突发事件，以“党的组织体制化嵌入”为核心的国家治理体系蕴含的约束性逻辑、规范性逻辑和调控性逻辑夯实了党的执行力作用机理，[19]通过政党“在场”把国家治理制度优势转化为实际治理效能。[20]
4.3 智治力：常态化防控的技术基础
新兴技术使疫情联防联控达到前所未有的科学精准高度。[21]在社区防控方面，借助于“行程卡”“健康码”实现入沪人员排查和联防联控高效联动；借助通信大数据定位、人脸识别，通信管理部门和公安民警赋能流调队伍开展病毒溯源和密接、密接的密接精准识别工作；借助通讯记录、微信记录、消费记录，流调队员引导确诊患者、密接人员回顾行动轨迹、接触人员以及到访场所，精准确定流调点位；借助智能机器人完成医院、隔离点内部的导诊、消毒、清洁、送药送饭等工作，减少交叉感染风险。“一网统管”城市运行管理平台发挥关键支撑作用：“昨天发现一个无症状感染者，我们城运中心运用大数据一晚上连夜摸排所有的风险人员，根据指挥部要求，全部精准定位，落实好管控和筛查采样工作。”[22]智慧化城市治理“微生态”助力平战结合、平急转换的制度弹性，通过弥合“弥散性知识”发挥“人本感知网络”和“多智脑”组合优势。[22]
上海建设“全链式科研平台”为科学研判疫情提供专业支持。通过多学科专家联合攻关，上海不断完善传染病监测预警系统，建立不同症候群分类管理模式，强化主动监测和病例发现能力；研发公共卫生智能插件并在所有医院部署使用，提高医疗机构传染病病例报告的准确性和报告率；关口前移，建立公共卫生“苗子事件”报告机制，通过大数据建成多点触发、动态灵敏的预警研判模型，提高对新发、不明原因疾病的早期发现和预警能力。大数据与科研成果有机融合，为上海常态化疫情防控提供了“智治力”：基于城市“一网统管”平台形成风险排查、流调支持、并行协同，赋能疫情处置部门高效行动。
4.4 适应力：常态化防控的社会基础
常态化疫情防控要求市民按照科学防护要求做好个人防护工作。“要达到市民正常生活这个目标，光靠疫苗和防控部队的快和早行不行？还不行，市民的配合也极为重要。如果市民没有养成良好的卫生习惯，仅仅靠疫苗是不够的。只有疫苗广接种，防疫部队工作尽快尽早，再加上市民的配合，我们才能过上比较正常的生活。”[23]市民的科学素养、健康生活方式以及互信互助、担当自律、包容理解为科学应对疫情提供了支持。封闭管理期间，政府为社区和个人提供充足的物资保障、实施人性化管理和精细化服务强化了市民对疫情的理解、接受、适应能力，疫情防控行为依从性高、冲突性低。在封闭管控区域，市民社区内部的互帮互助、友好的邻里关系、强烈的规则意识和公益精神强化了社区韧性，使封闭管理社区能够有序运行。
2014年以来，上海不断推进治理资源下沉，以党建引领强化基层党组织与社会组织双向赋能，激发多元主体参与社区治理动能，精准对接社区治理需求，将传统精细化管理的良好基因融入社会精细化治理体系，形成独具特色、精细智慧、温暖温馨的现代治理格局。[23]上海市常态化疫情防控体系能够实现“动态清零”、有序应对散发疫情，离不开市民个人韧性和城市社区韧性支持。韧性是系统面对外部扰动时自我调适的能力。个人韧性强调社会成员在不利环境中自我调适的过程、能力和结果；社区韧性强调社区从灾难中恢复的能力，包括获取资源维持社区功能稳定运行，尽快恢复到灾前状态。上海常态化防控疫情充分展现了以市民科学素养为基础、以基层社会治理创新为载体的城市系统韧性，有效减缓了疫情对社会的冲击力和破坏力。
上海常态化疫情防控体系重塑了城市管理系统，实现科学决策、高效响应、科技赋能和系统适应复合演进，将疫情这一外生扰动因素“吸纳”进城市复杂系统。指挥体系扁平化、决策循证化保障了常态化防控决策科学化水平，以适度响应应对不确定性风险；任务型结构、并行化处置保障即时响应能力，实现高效处置疫情；城市体征数据化、疫情研判专业化为精准流调和动态调整防控策略提供技术支持，实现疫情防控的精准化；精细化社会治理、人性化服务管理将疫情冲击吸纳进城市复杂系统，塑造出具有高度适应性的城市常态化疫情防控体系，实现平急融合、平战转换无缝衔接。领导力、执行力、智治力、适应力夯实了常态化疫情治理能力，充分展示了上海国家治理体系和治理能力现代化建设成效，成为统筹疫情防控和城市经济社会正常运行的基础要素（见图4）。
图4 常态化疫情防控的治理基础
5、常态化疫情防控下的均衡治理
危机本质是局部功能障碍引发的系统崩溃。危机管理核心任务是吸纳外部扰动，推动系统由“外部冲击-功能中断”模式转向“外部冲击-吸纳扰动-功能正常运行”模式，将“危机”化为“转机”，成为系统结构升级、体制优化和知识演进的推动力。面对新发传染病时，人类科学决策的本质是即时行动，即以应对当下风险为决策目标。[24]作为超大城市的上海，以“动态清零”为防控策略，通过主动防控、科学防控、精准防控，努力做到最早时间、最低层级、最小成本解决最大问题，取得综合效益最佳。上海以数字化、精细化社会治理积累的领导力、执行力、智治力、适应力为基础，将国家治理体系和治理能力现代化融入疫情防控过程，实现统筹疫情防控与经济社会发展目标双胜利。常态化疫情防控的“上海经验”为疫情、经济、生活均衡治理提供了独特样本，对各地防控新冠肺炎疫情具有重要启发意义。
常态化防控疫情的“上海经验”蕴含三重均衡：一是合理平衡风险概率与防控成本的“经济性均衡”，二是刚性防控手段与柔性管理服务的“合法性均衡”；三是动态统筹疫情、经济与生活的“调适性均衡”。从“经济性均衡”来看，疫情防控需要统筹考量风险扩散与防控措施对社会影响，基于概率思维和数据思维科学研判疫情扩散可能性、应对措施有效性以及社会成本合理性。风险概率和防控成本“经济性均衡”要求决策者遵从循证决策原则理性研判疫情发展，在面对小概率事件时不过度反应，在面对大概率事件时快速行动。疫情防控刚性手段与柔性管理服务的“合法性均衡”体现了行政权力的强制性与行政过程的灵活性有机统一。疫情防控既要做到令行禁止，又要将行政情景、对象、问题纳入执行过程，提高行政对象的依从性和满意度，减少疫情防控可能引发的行政冲突。均衡治理也是城市系统吸纳疫情扰动、自我调适以及系统进化的过程。在阻断疫情扩散、维持经济正常发展、保护人民群众正常生活三重目标中，以“动态清零”策略实现最早时间、最低层级、最小成本取得最佳综合效益。“调适性均衡”需要动态优化防控策略，推动疫情防控与城市运行的双向适应，将疫情吸纳、转化、整合成城市系统运行构件，消解疫情的危机属性。
当然，城市系统能否实现疫情均衡治理取决于国家治理体系与治理能力现代化建设成效。疫情均衡治理需要的风险思维、数据思维、系统思维必须根植于国家治理体系与治理能力现代化过程中的科学化，即国家治理体系和治理能力现代化应该实现专家吸纳、知识演进与科学决策的有机统一。只有推进国家治理体系与治理能力的科学化，才能实现国家治理体系与治理能力的现代化，以科学的均衡治理应对不确定性风险，建设一个具有高度韧性的城市。
6 结论
新冠肺炎疫情仍然处在全球大流行阶段，对世界各国公共卫生体系和国家治理体系造成重大影响。上海探索出常态化防控疫情的“动态清零”策略，及时发现、快速处置、精准防控成为“上海经验”的关键特征。主动防控、科学防控、精准防控以最早时间、最低层级、最小成本取得最佳效益，已经成为疫情防控的“教科书范本”，为世界应对新冠疫情贡献了中国经验和中国方案。
上海常态化疫情防控为何能够成功？决策指挥体制扁平化、联防联控体制网络化、治理体系科学化以及市民素质现代化决定了各项防控措施能够落地落实落细，以富有担当的领导力、协同高效的执行力、科技支持的智治力和韧性引领的适应力铸就城市疫情防控科学精准高效运行。上海以党建引领基层治理、数字化转型和精细化手段构筑的社会治理体系为主动防控、科学防控、精准防控夯实了治理基础，充分展示了在面对高度不确定性疫情时社会治理体系所具有的效率、专业和韧性，以均衡治理实现疫情防控和经济社会正常运行双胜利。常态化疫情防控的“上海经验”蕴含由经济性均衡、合法性均衡和调适性均衡构成的均衡治理理念，疫情治理体系具备风险思维、数据思维、系统思维。推进国家治理体系与治理能力现代化应该注重国家治理体系与治理能力的科学化建设，以科学化推动社会治理能力提升，建设一个具有韧性的安全城市。
当然，不同国家、不同地区政府体制、城市运行模式、人口构成要素、社会治理体系存在巨大差异。上海常态化疫情防控的“动态清零”策略具有独特性，各地科学精准防控疫情还需考量其他因素。在疫情不断持续发展的情况下，作为超大城市的上海疫情防控经验还需要进一步检验和完善。
致谢：感谢侯志阳、谭爽、章昌平、李慧凤、王法硕、叶志鹏等诸位老师在论文修改过程提出的宝贵意见。
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The Balanced Governance：How the TCE Strategy Succeed to Prevent and Control the COVID-19?——A Case Study of a Chinese Megacity
ENXIN GAO School of Public Administration, ECNU, Shanghai 200062
Abstract：Shanghai has provided the world with a "Textbook Model" for timely detection, rapid disposal, and precise prevention and control of the COVID-19 epidemic. " With the strategy of "TCE"（Timely Clearing Epidemics）, the construction of active prevention and control, scientific prevention and control, and accurate prevention and control system in Shanghai has realized the balanced governance of epidemic prevention and control and normal economic and social operation. The balanced governance of epidemic needs probability thinking, data thinking and systematic thinking, and the ability of epidemic governance can be improved through economic balance, legitimacy balance and adaptive balance. The experience of "TCE" in the regular prevention and control of epidemic in Shanghai shows that the key to the governance of epidemic lies in scientific governance, and the equilibrium of economy, society and life can be realized by scientific governance ability. Promoting the modernization of national governance system and improving the capacity of national governance should be included in the global agenda for the prevention and control of infectious diseases.
Key words: Active Prevention and Control; Scientific Prevention and Control; Precise Prevention and Control; Balanced Governance
[] 首日确诊病例所在区常住人口数据来源：第七次人口普查主要数据公报（第二号）//tjj.sh.gov.cn/tjgb/20210517/2d1d4f05a2cc42ea94f991c9f19e6d4f.html
[] 黄景源:“上海2020年抗疫成绩单出炉：1412名患者治愈出院”，《界面新闻》，2021年1月1日。
[] 张文宏，上海市第90场新冠肺炎疫情防控工作新闻发布会，2021年1月21日。
[] 吴凡，第105场新冠肺炎疫情防控工作新闻发布会，2021年8月25日。
[] 黄海华，“上海如何力避全员核酸？吴凡：超长潜伏期不是科学结论，多一个不要少一个不行”，《潇湘晨报》，2021-12-7。
[] 资料来源于《上海防疫27天》，中央电视台《新闻调查》，2020-12-26。
[] 黄海华，“上海如何力避全员核酸？吴凡：超长潜伏期不是科学结论，多一个不要少一个不行”，《潇湘晨报》，2021-12-7.
[] 访谈编号1：某区疾控中心主任，2021年12月5日。
[] 资料来源于《上海防疫27天》，中央电视台《新闻调查》，2020年12月26日。
[] 资料来源于《上海防疫27天》，中央电视台《新闻调查》，2020年12月26日。
[11] 访谈编号2：某区疾控中心流调组组长，2021年12月6日。
[12] 吴凡，第93场新冠肺炎疫情防控工作新闻发布会，2021年1月24日。
[13] 访谈编号3：某区卫健委公共卫生处处长，2021年12月6日。
[14] 访谈编号4：某区区政府防控办处长，2021年12月7日。
[15] 吴凡，第93场新冠肺炎疫情防控工作新闻发布会，2021年1月24日。
[16] 访谈编号5：某区地工委街镇处副处长，2021年12月8日。
[17] 访谈编号4：某区区政府防控办处长，2021年12月7日。
[18] 访谈编号6，某封控小区临时党支部书记，2021年12月7日。
[19] 张文宏，上海市疾控专家组专家，上海市第100场新冠疫情防控工作新闻发布会，2021年8月3日。
[20] 吴凡，上海市疾控专家组专家，上海市第93场新冠疫情防控工作新闻发布会，2021年1月24日。
[21] 邬惊雷，上海市卫健委主任，上海市第107场新冠疫情防控工作新闻发布会，2021年11月25日。
[22] 徐惠丽，上海市城市运行管理中心主任，2021年12月4日在“第十四届公共治理青年论坛”上的主旨演讲。
[23] 张文宏，市疾控专家组专家，上海市第100场新冠肺炎疫情防控工作新闻发布会，2021年8月3日。