来源：中国城镇规划君
镇级小城市是一个新概念，目前国家层面和学术界都没有统一明确的概念与范畴。国家层面运用的城市规模划分标准作出了新调整，明确小城市城区常住人口数上限为50万，介于20万与50万之间为Ｉ型小城市，20万以下为Ⅱ型小城市。浙江省是我国“中心镇培育小城市”的开创省和实践省，浙江省温州市苍南县龙港镇于2019年8月获批设立县级龙港市，成为全国首个镇改市以及全国首个不设乡镇、街道的县级市（龙港市不是镇级市，而是县级市）。浙江省的经验是从“中心镇”加快发展和改革的角度出发，提出小城市培育应当按照基本类似中等城市的标准进行规划建设，按照城市经济总量和人口规模要求，推进产业与人口的有效集聚，即人口集聚度髙、经济实力雄厚、产业结构合理、服务功能完备是特大镇向小城市转型所具备的条件。虽然龙港市由镇改市并不是之前很多人预测的“镇级市”，最终确定是县级市，但是镇级市也是值得研究和探讨的。培育镇级小城市并非提高镇的行政级别，实为一种“选择式强镇”，从而使经济实力较强的特大镇拥有更多的自主性，承担更多的县级管理职能。县辖镇级市可定义为是一种县政府实施简政放权将具有一定发展实力的强镇，给予一定的发展、规划、建设、土地、财政等发展经济的事权，其公共服务设施按照小城市标准配置，教育、医疗、环境、交通等事权仍归县政府管辖，镇级市率先建成财政相对独立、市民社会发达、具有一定权限的社会自治体。
我国行政层级设置经历了多次调整，法定国家行政层级分为中央、省（直辖市、自治区和新疆生产建设兵团）、地级市（地区和盟、自治州）、县（县级市、市辖区、旗、自治旗、林区、特区）、乡（镇、街道、苏木）五级，地方行政层级仍主要实行四级制，即省—市一县一乡（镇），而市制设置从地域类型上分为直辖市、省辖设区市、不设区市三个层次，从行政等级上分为省级、副省级、地级、副地级、县级五个等级。目前大陆地区主要实行三种设市模式，即切块设市模式（石狮市、龙港市）、多中心组合模式、整县改市（撤县设市）模式。根据实际探索可知这种新型设市模式明显区别于—般建制镇、现代小城市，是介于镇、市之间的一种特殊的设想有利于保持县级行政区划相对稳定、减少同级行政区分割，有利于试点镇城镇管理促进可持续发展。
综上所述，镇级小城市的概念还需进一步在理论和实践中加以探讨形成。本研究认为镇级小城市没有打破镇与市的行政架构，但有以下三个特征：一是要集聚大量的人口和产业，城市化的程度比较高；二是在保持镇级的行政体制下，基本拥有县级管理权限，提升公共服务与社会管理能力，基本具备城市服务功能；三是城镇空间布局完善，达到基本相似小城市的空间规划标准。那么城镇规划君何方洪多年前曾经工作过的新疆自治区和新疆兵团是否具备培育镇级小城市的条件呢？今天城镇规划君就来好好研究分析一下：
新疆和新疆兵团具备镇级小城市条件的镇
一、镇级小城市培育试点
为科学准确的理解镇级小城市培育试点，需要对关键词进行分解式阐述前面己经对镇级小城市进行解释，即一种新型设市模式，是介于镇、市之间的一种特殊的设想。试点即“政策试点”，是我国独有的一种政策策略。其内涵有广义与狭义之分。广泛层次的概念是指由某一项政策的“生成”和“测试”构成。“政策生成”其实是一种分权型测验，是中央层面或地方层自行开展的一种政策试点实践活动，其目的是寻求一种有效方式使全新的政策方案或制度得以全面推行。“政策测试”则强调对有效政策的实际验证，其主要方式是采用局部试点模式。而狭义层面的“政策试点”实指政策测试，是指为保证某项政策的准确性、有效性而进行的局部性测试，同时还要落实拭点方案的具体化细则。政策测试类型分为三种，即探索型试点、测试型试点和示范型试点所以，从“试点层面”看，即釆用因地制宜、先行先试方式，对某个不能全面推广的某项举措进行试行。根据以上分析，本研究中的镇级小城市培育试点的内涵可结合前面对“镇级小城市”的概念界定以及《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》中“选择镇区人口10万以上或20万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作，培育发展镇级小城市”进行补充说明。
因此，本研究将“镇级小城市培育试点”理解为中央政府以局部试点形式开展的政策“试运行”，属于测试型试点。此试点是我国独有的一种新概念、新提法，其主要内容是培育人口10万以上或20万以上的建制镇发展成为镇级小城市，但这种镇级小城市的行政建制仍属于镇一级别，其目的是解决特大镇未来长期发展中的体制困境问题，同时借以先行先试，积累经验、提供示范、典型带动。
新疆自治区和新疆兵团具备镇级小城市条件的镇
二、我国镇级小城市培育概况
近年来我国涌现了众多经济强镇大镇，这些经济强镇大镇是国家城镇体系中的重要组成部分，也是发展成为中小城市的主要对象。即使它们经济实力匹敌于市，但囿于行政体制束缚不能撤镇设市。为破除部分经济大镇强镇发展中的制度性障碍，维持区域新增长极的发展潜力，又防止因直接设市带来的部分问题，如设市行政成本高、县镇利益博弈突出等，众多学者采取折中思想，提出设立“镇级市”或将有条件的镇培育成小城市。新型城镇化发展的着眼点主要在中小城市，重点是小城市。为此，国家提出针对人口10万以上或者20万以上的建制镇，开展新型设市模式试点，培育发展镇级小城市。镇级小城市培育实质不是“镇”改“市”，而是通过“扩权”方式赋予经济强镇大镇更多的自主发展权限，解决“债大、权小、功能弱”的问题，实现试点镇向宜业宜居小城市的转型发展，形成城市功能完备、特色鲜明、空间布局合理、治理体系健全、产业和人口吸纳能力强的现代化小城市。虽然国外的小城市培育发展阶段较早，但鉴于国情不同，我们国家的小城市培育试点建设明显有别与国外的小城市建设。国内的镇级市改革也经历了间断式的发展阶段，目前只有台湾部分地区还保留着镇级市，而大陆地区经过前期的取消后，为破解部分经济大镇强镇经济发展困境，于2010年在沿海发达地区或部分省份开展了经济发达镇行政体制改革、小城市培育等综合改革试点。目前全国各省份开展的经济发达镇行政体制改革，即“强镇扩权”试点取得显著进展。
一方面部分试点地区通过推行镇级部门大部制方式，增强了镇级行政管理权限，降低了行政成本，激发了镇级发展活力和行政管理效能。如江苏省江阴徐霞客镇、浙江省苍南县龙港镇等试点地区取得了特色化的经验，龙港市就获批了撤镇设市。另一方面，针对广泛开展的试点中存在的行政管理单元权责不清问题，也探索出了“两套牌子、一套人马”的运作模式，阶段性解决了部分乡镇发展空间、行政编制和事权等问题。但推行的特大镇设市却推进缓慢，尚未取得实质性突破。另外设市后经济社会管理权限、政府机构设置、财政管理模式等一系列问题尚未出台具体的工作建议，申报工作也尚未组织，特大镇设市工作仍然有待进一步推进。
新疆具备镇级小城市条件的镇区位图
三、新疆和新疆兵团推进镇级小城市培育试点建设的对策建议
（一）新疆自治区和新疆兵团具备培育镇级小城市
镇级小城市的选择必须符合三个条件：一是镇区规模大，即镇区常住人口多、建成区面积较大，按照国家曾经的标准是镇区人口达到10万人以上，现在最新的标准是镇区人口达到20万人。按照这个标准，新疆显然没有任何一个镇符合这个条件，甚至新疆目前所有县城和大多数县级市、吐鲁番地级市都不满足这个条件。对于西部边疆地区的新疆，这个条件肯定是要放宽的。在新疆自治区和新疆兵团，镇区人口能够超过4万人就已经是“超级大镇”了。因此，新疆的镇级小城市的人口规模条件应该确定为“镇区人口超过4万人”。相应的，镇区建成区面积也至少要达到4平方公里以上。二是远离中心城市或县城，这是必要条件，因为离城市或县城太近，就可能被设成城市的街道了。因此，镇级小城市必须要距离城市或县城建成区20公里以上。三是必须是一个区域内的中心镇，也就是该镇必须要有一定的辐射和拓展空间，也有镇级小城市的发展腹地。四是经济实力要强，二产和三产比重较大。
根据这四个条件来分析，新疆自治区和新疆兵团符合发展成为镇级小城市的中心镇总共有 个，新疆自治区南北疆各有一个，分别是北疆的清水河镇（伊犁州霍城县，全镇人口4.6万人，镇区人口约2万余人）和南疆的色力布亚镇（喀什地区巴楚县，全镇人口5.4万，镇区人口约3万余人）；新疆兵团总共有四个，分别是北疆的芳新镇（第六师芳草湖农场和新湖农场所在的芳新垦区，芳草湖加新湖总人口达到了9万人，芳草湖城区人口达到了5万人）、下野地镇（121团炮台镇或134下野地镇所在的下野地垦区），南疆的金银川镇（1团所在的新井子垦区）、库尔木依镇（33团所在的塔里木垦区）。昌吉州准东五彩湾镇、塔城地区和布克赛尔县和什托洛盖镇、哈密市伊吾县淖毛湖镇这三个工业强镇未来具备培育成小城市的条件。
（二）优化试点镇规划布局，分类推进试点建设
一是要按照小城市规模和标准进行建设。就目前新疆自治区和新疆兵团的建制镇和团场小城镇情况来讲，很多小城镇都面临缺乏城市规划问题，一是绝大多数小城镇都编制了小城镇总体规划，但是却没有编制镇区控制性详细规划；二是小城镇规划的局限性很大，缺少培育小城市的规划想法，无法承载小城市的功能。而规划好、建设好、管理好城市对促进以人为核心的新型城镇化发展有重要意义，只有坚持规划先行与建管并重相结合，坚持改革创新与传承保护相结合，才能更有效地促进小城市培育试点建设。
二是持续深化体制机制改革，县镇政府完善协调配合机制。一方面，试点镇所属县级政府要充分保证试点镇部分经济管理、社会治安、城镇规划、土地管理等权力下放到位，实际授予试点镇经济发展相配套的近似县级政府的管理权限，使试点镇拥有较为充足的独立发展能力。如在符合相关法律法规的前提下，试点镇所属师市和市县政府可通过委托、交办、延伸机构等方式分批下放行政管理行政审批、行政执法等县级权力。具体可借鉴山东省“镇级市”模式，调高试点镇行政级别，定为副处级单位。同时，各试点镇要做好事权下放承接工作可以把上级政府下放或委托的部分权限，如行政审批权置入镇便民服务中心。另一方面，由于小城市培育中试点镇与其上级政府之间由于利益博弈而出现的工作不到位的问题较为突出，所以试点镇政府要注意做到权力、责任、利益的统一，防止上级政府放权不实问题。
三是夯实产业基础，增强产业支撑能力。镇域经济作为建制镇行政区域内的特殊经济，强调以镇域空间范围为中心以镇域经济为基础，是一个多层次、多功能的区域经济体系。目前新疆和新疆兵团具备条件的中心镇都缺少强力的产业支撑，产业发展问题比较突出，所以发展壮大镇域经济迫在眉睫，且镇域经济实力强也有利于破解目前较突出的城乡二元结构问题，统筹城市与农村社会发展，促进农村工业化、农业现代化、农民市民化。产业基础作为试点镇镇域经济发展的主要支撑，是镇级小城市培育试点镇的可持续发展动力，所以迫切需要建立推进镇级小城市培育试点建设发展的经济增长长效机制，调整产业类型，升级产业层次，实现试点镇人口和资源要素的聚集，形成“工业化引领城镇化、城镇化支撑工业化”的产城融合互动发展格局把试点镇培育成为产业发展的新增长极。第一是试点镇可积极推进产业转型提升。加快传统产业转型升级，引导企业将产品向“微笑曲线”的低端向两头延伸。第二是因地制宜发展打造产业链。各试点镇可根据独有的资源禀赋优势，因地制宜探索适合地方经济发展的产业类别和发展模式，集中自身力量发展优势特色产业。可针对自身优势打造一批具有一定价值量、影响力的产业重镇、工业强镇、商贸新镇、生态美镇和历史文化名镇。
四是加强基础设施建设，提升公共服务能力。优质的基础设施建设水平是保障城市可持续发展的基础和前提，更关系着城市居民的生活质量，这些指标建设不足是这些具备城市特征的特大镇或经济强镇存在的比较突出的问题，所以需要重点推进试点镇基础设施项目建设，提升公共服务能力所以赋予小城市试点镇相应的城市管理职能，完善配套设施以增强综合承载能力，展现现代化城市新形象尤为重要。具体而言，各试点镇可按照城市标准建设交通、垃圾处理等基础设施以及教育、卫生、文化等公共服务配套设施，坚实试点镇小城市建设的硬件和软件基础。首先，所属县政府要把传统的只为农村建设方式转变为以建设现代城市的思路来引导地方开展的镇级小城市建设，同时还要赋予试点镇经济发展相配套的城市管理权限。其次，各试点镇要加快基础设施建设，使城市的交通、垃圾处理等城市配套建设进一步完善，硬件上满足产业发展与人员居住的需要。最后，镇域政府要从公共服务设施的数量和质量两方面着手推进，满足城镇居民公共服务设施基本需求，提高政府服务质量，同时还需要推进基本公共服务向农村延伸覆盖，逐步实现城乡公共服务制度接轨，从而促成基本公共服务常住人口全面覆盖。
五是强化要素支持，构建小城市培育试点保障。资金、土地等要素明显制约镇级小城市培育试点建设。所以自治区或兵团应知道所在地州或师市根据各个试点镇的发展布局形态，遵守“一镇一策”原则，按照试点建设相关要求出台一系列的配套扶持政策，强化试点建设保障。具体可以从以下几方面着手：第一是推进人事制度改革。试点镇可根据小城市规划、建设、管理的需要在乡镇机构中增设相关内设部门，并适当增加编制人员，引进选聘相关专业技术管理人员，以适应新形势、新需求。第二是完善财政体制。所属县政府理清县镇财政级别联系，适当给予试点镇独立的财政权力，做到财政资源“钱随人走”。一方面，赋予试点镇依照小城市培育需求建立镇一级财政金库权限，进而增强试点镇财政的调控力度或调整镇域内地方财政收入留成部分及土地出让金净收益比例。另一方面，自治区或兵团、地州或师市、市县和团场等上级政府理应设置专项帮扶资金，扶持试点镇部分重大重点项目建设，进而减轻试点镇财政负担。最后，试点镇可引导和支持民间资本进入，调动社会资金参与城市建设。如试点镇政府可充分利用ＴＯＴ、ＢＯＴ、ＰＰＰ方式进行融资以支持城市部分项目建设。
第三是深化土地管理制度改革，増加试点镇土地管理权限。在城市化推进过程中，小城市建设要坚持节约集约用地。具体来说，各试点镇可参照制定的《小城市建设规划》，布置城市与农村用地格局形态，强化土地综合管理制度；所属地州或师市可把用地指标向试点镇倾斜，以项目推进为重要内容，每年安排一定数目的建设用地指标（建设用地计划单列指标），必须足额保证小城市建设用地需求；各试点镇还可运用指标置换用地等多种方式分类盘活各种没得到实用的土地。着眼于长期的发展来看，理应给予试点镇独立的土地使用权限。
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