关于新设喀什直辖市等50个省级行政区的可行性研究分析：划分小省区和新增直辖市

来源：中国城镇规划君

新疆喀什地区喀什市

行政区划是一个复杂的、综合性的系统工程，涉及到政治、经济、历史沿革、人文环境、自然地理及未来的发展等诸多方面。我国的行政区划，尤其是一些“老牌省”，基本是元明定型、清代经过调整保留至今，致使省级区划还未完全从过去以政治军事着眼、加强封建统治而划分的区域中摆脱出来，部分封建社会行政区的不合理性也延续至今，从行政管理方面阻滞了市场经济与经济区的形成与发展，不利于统一规划，有必要进行改革与调整。行政区划是国家政权建设和行政管理的重要手段，事关全局，它的改革成功将有利于国家经济社会的协调与持续发展，有利于国家的长治久安。早在17年前，也就是2004年的时候，当时的中国民政部区划地名司司长戴均良在香港接受媒体采访时透露，我国行政区划改革的总思路是：“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”。据城镇规划君何方洪了解，后来网络上出现的我国设置“50个省”的方案就来源于此。但是到2021年12月，时光已经过去了17年，我国也没有对省级行政区划做过任何调整。尽管我国的撤地设市、撤县设区、撤县设市、撤乡设镇、撤镇设街道、新设县级市（主要是新疆兵团设立的“师市合一”县级市、新疆自治区设立的口岸城市霍尔果斯市和阿拉山口市、江西省设立的共青城市、海南省设立的三沙地级市）十分频繁，但是我国的省级行政区划是最稳定的，最近一次省级行政区划调整还是24年前重庆市从四川省独立出来设立直辖市。由此可见，国家对省级行政区划调整是十分慎重的。虽说省级行政区划调整影响重大，不可轻易变动，但是对省级行政区划存在的弊端和未来调整还是值得去深入研究探讨的。

关于我国新设省和直辖市设想图

一、我国现一级区划（省级行政区划）存在的弊端

（一）省级行政单位太少，管理幅度太大

目前我国共有34个省级行政区，其实新疆生产建设兵团也是省级行政区划，很多人对行政辖区约7万平方公里的新疆兵团不甚了解，新疆兵团的行政区与新疆自治区的行政区是有明确界限的，且已经全部确权。因此我国真正的省级行政区是35个，其中省23个、自治区5个、直辖市4个、特别行政区2个，加上新疆生产建设兵团共计35个。每个一级行政单位平均辖国土30多万km²，近4000万人口。全国现有县级行政区划单位2844个（包括973个市辖区、388个县级市、1312个县、117个自治县、49个旗、3个自治旗、1个特区、1个林区），平均每省近90多个，而且有的县国土面积大得惊人，如城镇规划君何方洪曾经工作过的新疆若羌县，国土总面积达20.2298万km²，是宁夏的３倍、浙江的２倍，相当于２个葡萄牙、５个荷兰。人口方面，根据第七次全国人口普查数据显示，我国人口在5000万以上的省（自治区）就有11个，7000万以上的有6个，8000万以上的有5个（广东省、山东省、河南省、江苏省、四川省），9000万以上的有3个（广东省、山东省、河南省），1亿人以上的有2个（广东省和山东省）。省级行政区域平均人口与平均所辖面积与世界主要国家的同类情况比较规模都显庞大。管理幅度过大，必然试图通过省县间增加层次来缓解。机构臃肿了，运转不灵，又阻碍了经济的发展。

我国七普各省常住人口排名图

（二）自然地域与经济地域的不尽统一

历史上政区划分多以“山川形便”、“划江而治”，以自然山川、河流为区划边界，使自然区与行政区管辖范围相对吻合。人们根据地域综合体之间的相似性及差异性对人类活动的地域空间进行划分，从而形成自然区。秦汉时期的一级行政区一郡，多与自然区相融合，且多以肥沃冲积平原为核心，如内史述南阳郡（南阳盆地）、太原郡（太原盆地）、河东郡（汾河下游平原）、南海郡（珠江三角洲）等。唐宋道路制也多以自然区为界，如河南（北）道、山南道、河东道；淮南东路、江南（北）路。从现行省界来看，符合自然地理区域界限者也不少，如陕西、山西以黄河为界；河北、山西以太行山为界；福建与江西以武夷山为界；甘肃与青海以祁连山为界。这种借助天然屏障的划分在一定时间内曾发挥过经济作用，但随着时间的推移，遗留下来的问题也越来越多，如地方保护与区域经济联合的薄弱。相反，为防割据采取军事政治区域型行政区，将自然、人文、经济条件相差很大的地区划归一省，往往破坏特定经济区的连续性与民族地域的整体性，如陕南的汉中地区在风俗习惯、人文传统、经济联系与湖北、四川比较接近或紧密，但却与秦岭以北的关中平原同属一省（陕西省）。另外，“划江而治”不仅可导致相望省份以水道为障，各自为政，横向经济联系难以实现，而且他们往往也不负责任的沿江开发，造成水道的严重污染。“一省跨二流”或“一湖归二省”的局面也弊多利少。“一省跨二流”，省内地理与人文景观差异较大，不利于经济区的形成与发展。“一湖归二省”的情况，如太湖分属江苏与浙江、洞庭湖分属湖北与湖南、南四湖分属山东与江苏等，这些都容易导致双方疏于湖泊治理，互相推诿，结果流域问题越来越严重。

（三）行政边界纠纷多而复杂

我国行政区域在古代一直没有形成精确的边界线。建国后虽对行政区划进行了大量的调整与改革，但也始终没有全面勘定过行政区域边界，在调整行政区划时大多沿用原有的行政区域边界，一般不专门审定边界线，行政区划边界线中习惯线居多。边界划分不明确为边界纠纷的发生埋下了隐患，但我国行政区划的边界争议只是近期的事，古代基本不存在边界之争，进入现代，我国人口激增，经济快速发展，对资源的需求大大增加，资源开发的广度与深度都不断加深，人口与资源，特别是与土地资源的矛盾日趋激化，这样对边界毗邻地区的资源开发之争就往往成为双方矛盾的焦点。比如25年前的1996年开始进行的首次全国大勘界（不含港、澳、台）结果显示：大陆31个省、自治区、直辖市68条省界全部勘定，总长63000公里，其中习惯线占77％、争议线占18％、法定线仅为5％左右。由于边界纠纷具有争端的地域性、诱发的敏感性、参与的群体性、后果的趋恶性等特征，不但会影响政治的稳定，而且可导致不可挽回的经济损失，据统计，全国每年发生省界纠纷造成的损失就超过1亿元。省级边界纠纷的主要起因除土地、矿产、山林争夺外，随着水资源的日益紧缺，水污染的加剧，水事矛盾成为近期省际边界纠纷的重要内容。

二、行政区划原则与国际借鉴

区划层次与管理幅度是一对矛盾，管理幅度小，层次可能要增加；层次减少，管理幅度又可能增加，必须在二者之间寻求一种平衡，这就是“行政区划层次幅度之适宜标准”问题。德国地理学家克里斯泰勒提出了近代区位论理论的核心部分——中心地理论，该理论解释了满足自给自足地区行政管理要求的行政原则：1，7，49，343……即1个国家一般应划分为7个大区（如我国的７大经济区华北、华东、东北、华中、华南、西南、西北）、49个一级区划（如我国的省、直辖市、自治区）、343个地级地方单位（如我国的地市州）……目前一些经济较发达国家一级区划数都比较多，如美国联邦政府管辖50个州，日本的47个一级行政区（1都1道2府43县），俄罗斯的85个联邦主体（22个自治共和国，9个边疆区，46个州，3个联邦直辖市莫斯科、圣彼得堡、塞瓦斯托波尔，1个自治州，4个民族自治区），法国的96个省（13个大区、96个省，海外划为5个海外省及大区、8个海外集体及领地）等。发展中国家如印度（人口居世界第二位）分全国为28个邦、6个联邦属地及1个国家首都辖区；南美巴西（领土居世界第五位）分26个州和1个联邦区（巴西利亚联邦区）。与我国类似，都是一级区划数目偏少。为便于国土整治、实施区域规划及实行地方自主，世界上大多国家的行政区划与经济区划都保持了较好的统一，如我国的７大经济区、俄罗斯的８个经济区、法国将96省组合为13个发展大区、墨西哥的８个经济区（32个州）。

世界上主要国家的一级行政区比较图

三、一级区划调整的途径

总体上我国一级区划数目偏少，但增加至多少为宜，值得商榷，考虑到我国人口、面积与经济社会发展水平等因素，我国一级行政区划数目以接近50个为宜。这不仅考虑到一般省域规模较大的事实，而且也照顾到欠发达地区未来的发展及一些改革试点成功后地市政区升格为一级区划的可能，所以一级区划的改革调整不外乎两个途径：小省区划分与增设新直辖市。

（一）小省区划分

小省区划分即通过减少省域面积、增加省级行政区划单位数目，以达到缩小管理幅度的目的，而且这种划分并未增加管理层次。如果真的实现了50个省级行政区划，那么增加的是15个省级机构（新疆生产建设兵团已经是实体省级行政区划），减少的却是106个作为中间机构的地级市。这样领导力量相对集中，中央调控能力会增强，也不会出现大家担心的地方壁垒。因为我国的法制在健全，地方行政区域小了，反而有利于中央的宏观调控。但小省区划分并非对每个现有省区都适宜，它是针对发达省区提出来的，而且也必须在这些地区试点。一旦成功，便可逐步推广，不宜同步进行。小省区划分的基础前提如下：

1、人口经济达到一定规模。行政区划作为一个政治概念与人、经济的关系密不可分，因此在分省改革中要重视人口及与之紧密联系的文化、经济等因素，要以“人”与“经济”为核心。人口的管理是一项巨大的系统工程，过多的人口会加大行政管理成本、社会成本及对资源的压力。人口超过一定规模，如6000万的省份就具备了再划分的基础（我国七普人口超过6000万的省有广东省、山东省、河南省、江苏省、四川省、河北省、湖南省、浙江省、安徽省）。一定的经济规模、较强的经济实力与较高的经济发展水平的省份也有能力与条件适应和接受区域再规划的改革。

2、形成二元或多元经济中心。一个区域的发展离不开区域内以城市为代表的集聚中心的带动与影响，一个省区如果已形成二元或三元经济中心，那么这些经济中心就可承担新省省会的多种职能。而且经济中心的辐射范围不要重叠太多，即彼此距离不要近，以求得管辖区域的相对均衡。省区内的基础设施建设要相当完善，交通便捷，信息交流顺畅。经济中心之间、中心与广大腹地之间已形成比较紧密的联系。

3、小省区划分的试点选择。区划改革牵涉利益重大，因此，必须有步骤、有重点地进行。由于以具体数据分析比较甚为复杂且不够直观，故在此仅以相对的位差来进行分析。位差即以每省面积位次减人口位次。显然，位差绝对值越小，说明一省土地资源与人口配置相对越合理，位差越大则越不合理，说明人地矛盾越紧张。对位差为正值的16个省进行位差排序，最终得出位差大于平均值的省份有6个，即江苏（20）、山东（17）、河南（16）、安徽（14）、浙江（14）和广东（10）。这6省地少人稠，资源配置紧张，小省区划分的区划改革应该从此六省开始。

（二）设立新的直辖市

1、设立的条件。我国区划改革的另一重点是“创新市制”，而创新市制的主要内容之一就是通过增设直辖市逐步划小省区。中国现行行政区划改革和完善的方向是调整幅度、减少层次、增强活力。而增设直辖市无疑是划小省份、减少层次的最佳模式。据有关统计，从总体上看直辖市的发展速度不仅快于省辖市，而且也大大快于省。如直辖市的GDP是省的平

均数的3倍以上。有关深圳、青岛、大连、厦门、宁波这5个经济发达计划单列市要升格为直辖市的议论很多，甚至包括很多副省级省会城市如武汉市、成都市、西安市、南京市及名不见经传的新疆自治区喀什市都被广大网友讨论是否该设直辖市。但设立直辖市的条件绝非仅经济一种因素，要全面考虑，具体在于：区域布局要合理。新直辖市应该是大的区域里的首位中心城市，有足够发展空间；应与原有直辖市有一定距离，否则浪费资源、增加内耗，抵消和减弱中心城市的辐射功能。人口不宜少于200万人，否则难以形成区域政治中心的地位。应有较强的经济实力，经济总量应高于全国大城市平均值，财政至少能够自给自足，这也是保障中央财政调控能力的要求。一般情况下，这三个条件全部具备才能设立直辖市。此外，如因政治、经济或军事的某种特殊需要，具备其中一项条件的城市也有可能升为直辖市，比如三沙市、喀什市等。

2、区域落实。从区域经济中心布局考虑，最少的方案也要增加４个直辖市，即在东北地区、华中地区、华南地区和西北地区各设一个直辖市。增设直辖市可采取分步实施、逐步到位的方案，即整体规划全国省级行政区布局和直辖市布局，成熟一个设立一个，条件好的副省级市可先行一步。在西部地区增设直辖市除考虑布局外，重要的目的是在于培育大的城市，以此带动广大西部地区的发展。

四、省级行政区划调整的结论：可设50个省级行政区

（一）随着经济社会的发展，我国一级区划已越来越不适应新的变化，显露出许多弊端，突出表现为管理幅度太大，层次太多，政令不通，边界纠纷复杂，增加了行政管理成本，妨碍了地方经济的振兴。

（二）一级区划改革的基本思路：小省区划分与增设新的直辖市。目前二者实践的必要性已很明显，有关理论基础也比较扎实，只是实施的条件尚待完善与强化。

武陵地区的中心怀化市

（三）小省区划分涉及的内容很多，但主要基础要求包括：一定规模的人口与经济指标，已形成二元或多元经济中心，重视省际之间的联系。改革循序渐进，有选择先从具备相对成熟条件的江苏、山东、河南、安徽、浙江和广东六省区及内蒙古自治区、湖南省、湖北省、四川省、云南省等个别省份进行。可以徐州市为省会包括徐州都市圈的范围设立淮海省（包括江苏省的徐州市、连云港市、宿迁市，安徽省的宿州市、淮北市，山东省的枣庄市，河南省商丘市）；以南阳市为省会设立新省（包括河南省南阳市、信阳市、驻马店市、漯河市、周口市、平顶山市，湖北省襄阳市、十堰市）；以怀化市为省会设立武陵省（包括湖南省怀化市、湘西州、张家界市、邵阳市的西部县市，重庆直辖市的秀山县、酉阳县、黔江区，湖北省的恩施州，贵州省的黔东南州、铜仁市）；以汕头市为省会的潮汕省（包括汕头市、潮州市、揭阳市、汕尾市、梅州市、河源市，福建省的龙岩市、漳州市的云霄县、诏安县、东山县、漳浦县，江西省赣州市的全南县、龙南市、定南县、寻乌县、安远县）；以赤峰市为省会的新省（包括内蒙古自治区的赤峰市、锡林郭勒盟、通辽市、兴安盟、呼伦贝尔市，黑龙江省大兴安岭地区，吉林省白城市，辽宁省朝阳市、阜新市，河北省承德市、张家口市），以西昌市为省会的西康省（包括四川省凉山州、甘孜州、攀枝花市、丽江市、迪庆州、大理州、怒江州）。新疆虽然面积很大，但是新疆区域已经有新疆自治区和新疆生产建设兵团两个省级行政区划，因此不宜再设省级行政区（喀什市可考虑直辖市）。

潮汕地区的中心汕头市

（四）新设直辖市是划小省区的又一重要方式。新直辖市设立的条件除人口经济规模、城市行政职能外，更要注重布局的均衡与落后地区的经济振兴。深圳市（可成为华南地区唯一的直辖市）、青岛市、大连市（可成为东北地区唯一的直辖市）、宁波市、厦门市、喀什市（可成为西北地区唯一的直辖市）可考虑设立直辖市。

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