将新疆“金三角”的奎屯市、乌苏市、独山子区合并为一个城市

来源：城镇规划君

区域经济一体化已经成为国家重要的发展战略，国内已经批复的长三角、珠三角（粤港澳大湾区）、成渝、关中天水、兰西等区域一体化示范区，还有京津冀、长江经济带等区域，都被寄予了厚望，成为解决区域公共事务的有效路径，成为带动中国经济增长的新生力量。

在新疆区域发展过程中，也出现了乌鲁木齐都市圈（乌鲁木齐市、兵团十二师、昌吉市、兵团第六师五家渠市、阜康市、呼图壁县、奇台县、吉木萨尔县、木垒县、准东、玛纳斯县、石河子市、沙湾市）、奎独乌（奎屯市、独山子区、乌苏市）、石玛（石河子市、玛纳斯县）、库尉（库尔勒市、尉犁县）、和墨洛（和田市、和田县、墨玉县、洛浦县）、阿温（阿克苏市、温宿县）、伊-霍经济圈（伊宁市、伊宁县、察布查尔县、霍城县、可克达拉市、霍尔果斯市）、大喀什经济圈（喀什市、阿图什市、疏附县、疏勒县、兵团41团草湖镇）等各种区域一体化的发展趋势，各地政府也做了很多努力，进行前期研究工作，并付诸实践。

尤其是奎独乌区域这个包括天山北坡经济带的奎屯市、乌苏市、独山子区、兵团第七师天北新区三地四方所在区域，多年前就被国内经济专家誉为新疆经济发展的“金三角”地带，是新疆重要经济核心区之一。

奎独乌市在新疆的区位图

“奎独乌”即奎屯市、独山子区、乌苏市和兵团第七师天北新区，分属伊犁州、克拉玛依市、塔城地区和新疆兵团第七师。奎屯市距独山子9公里，距乌苏14公里，独山子距乌苏18公里。奎独乌三城的合并数据为：总面积22271.54平方公里，城区人口34.6万人，城市规模排名新疆城市第9名；城市建成区面积79.53平方公里，排名新疆城市第4名，仅次于乌鲁木齐市、库尔勒市、喀什市；2020年地区生产总值（GDP）616.48亿元，排名新疆城市第3名，仅次于乌鲁木齐市3337亿元、库尔勒市654.93亿元，高于克拉玛依区597.51亿元、石河子市561.99亿元、昌吉市420.17亿元；奎独乌三角区域内主要城镇和产业发展空间范围约为300平方公里。

奎独乌三地四方在空间上相邻、环境资源上共享，共同组成了一个地理单元——“奎独乌”三角区域，该区域在新疆天山北坡经济带和北疆城市带中发挥着重要作用，也是“一路一带”丝绸之路经济带核心区的一个重要节点，目前已经成为天山北坡经济带中仅次于乌鲁木齐的经济发展中心。

历史上，三地发展和城市规划各具特点：奎屯交通区位优势明显，以商贸物流发展为主；独山子区是国家重要的石油石化生产储备基地；乌苏定位为农业生产和农副产品加工基地。根据三地的城市规划和园区规划统计，规划城市建设总用地达100平方公里，产业园区规划用地近200平方公里。经济建设的快速发展，地方对工业产值、GDP增速的追求，导致该片区产业、城镇没有向良性发展，反而打破了城镇功能互补，产业错位的格局。

奎独乌区域地处天山北坡经济带和北疆城市带的中心位置，也是天山北坡经济带和北疆城市带上的核心发展区域，扇形辐射伊犁、塔城、阿勒泰、博乐、克拉玛依等地区和新疆北部所有的边境口岸，在北疆的区位优势明显。312国道、217国道在该区域十字交汇，独库公路穿越天山，连接新疆南北疆的主要交通要道，使奎独乌区域成为东至乌鲁木齐，南至库车、阿克苏，西至伊宁、博乐，北至北屯、阿勒泰的交通中心。地处“丝绸之路经济带”和亚欧大陆桥的重要节点，是国家亚欧大陆桥的一个枢纽地区，是西北物流区域性物流节点和连接中亚各国、通达西亚、东欧的便捷要道。

近年来，“金三角”区域的经济增长有了较快地提升，2020年生产总值达到616亿元，经济发展处于新疆较高水平。因此可以看出金三角区域可以成为新疆经济的新增长极，而且有可能成为推动新疆经济增长的“引擎”。但到目前为止，金三角区域经济一体化的发展还仅限于初始阶段，区域经济一体化效益没有被充分挖掘出来。

（一）奎屯、乌苏、独山子、天北新区所形成的“金三角”区域，分别隶属伊犁州、塔城地区、克拉玛依市和兵团第七师，行政区划管理层级较复杂。而这种行政隶属关系，使该区域内条块分割，阻碍了资源的优化配置。

（二）奎独乌区域的产业结构趋同情况十分明显。奎独乌在定位、产业协作分工不明确，各自产业自成体系，存在严重的产业同构，相互之间在资源、项目、投资等方面展开激烈的竞争，导致重复投资和重复建设。

（三）虽然有奎独乌协调机制，2016年自治区人民政府也批复了《“奎-独-乌”区域城镇协调发展规划（2015-2030）》，但高层次的合作磋商协调机制还没有建立。尽管奎独乌区域三方的高层领导进行了双边互访和多边协商，但一直未能建立起一套正式的高层协调机制，未能就区域内的产业结构调整、基础设施建设及生态环境治理等战略性合作问题进行深入磋商并达成共识，未能在寻求有关各方利益结合点及合作切入点上取得重大突破。

（四）近年来，乌苏、独山子经济社会快速发展，都以建设成为金三角区域中心城市的目标，导致奎屯市的区域中心城市地位产生弱化的趋势。

从国内一体化区域来看，凡是没有实行行政区划合并的融城一体化区域，一体化效果都不明显，比如西咸一体化、郑汴一体化、昌九一体化、乌昌一体化、成德眉资一体化、太晋一体化、沈抚一体化等都没有实现最初设想的融城一体化目标，而实行行政区划合并的地区，都在最短的时间内实现了融城一体化，比如成都市合并了简阳市，合肥市合并了巢湖市，济南市合并了莱芜市、长春市合并了公主岭市都很快实现了融城目标。因此，奎屯市、独山子区与乌苏市要想真正实现融城一体化，最佳方式就是将三座城市合并为一座城市——奎独乌市（合并后的城市名字可以研究论证）。

“奎独乌”地区协同发展中所产生的问题主要是由于行政区划的分割引起的，因而对该地区的整合主要还是要对该地区行政区划进行调整，打破行政界限，达到自然区、经济区和行政区的统一。

在重组的初期，可调整奎屯、独山子、乌苏三地间产业发展方向，首先实现三地产业的重组。在三地产业结构重组中首先应以工业为主导，加强独山子石化工业的发展，并积极培育奎屯成为石油化工下游产品的加工基地。通过建立三地在工业发展上的先期合作，带动该地区其它产业的发展。

同时，还应加强乌苏的农业基础地位，围绕石油工业的发展，提供更多的农产品，与独山子区和奎屯之间建立产业互动。然后可以编制统一的《奎独乌国土空间规划（2021—2035年）》，通过统一规划将“奎独乌”地区战略发展方向具体化，推动该区域在不同程度上实现资源配置、产业结构、城市基础设施和经济发展等多方面的协调整合，使该地区早日具备进行行政区划调整的条件，使三地经济区与行政区实现统一。

地区行政区划调整的时间性及可行性，应首先建立起相应的以促进奎屯、独山子、乌苏三地经济发展为目的的经济协调机构，缓解已经存在的经济区分割的问题。在条件成熟后，进行行政区划的调整，实现三地间的城市重组，从而进一步实现奎屯、独山子、乌苏三地人口、资源、环境、经济的协同发展，实现自然区、经济区和行政区的真正统一，从而有力地带动“奎独乌”地区经济的发展，使该区域真正成为北疆西部的经济发展中心，把奎独乌城市打造成为仅次于首府乌鲁木齐市的新疆第二大城市。

奎屯、独山子、乌苏三地目前都面临着城市发展空间的拓展问题，对三地政府而言，城市空间拓展都面临着诸多困难，但这一问题是无法回避的。要使三地的有序发展，必须对这一问题作出明确的选择，即对行政区划进行有效的调整，以解决“奎一独一乌”地区发展中的跨区协调、组织和决策等问题，促进区域一体化的发展，让城市与经济的发展找到新的空间。综合考虑全疆、天山北坡经济带、乌鲁木齐市都市圈、北疆城市带及“奎独乌”地区的实际状况，提出以下三种整合构想：

一是将奎屯、独山子、乌苏三地合并，并设立地级市——奎独乌市。行政区的划分依据是历史沿革和政治管理的便利，而经济区则是由于经济主体在市场力量的牵引下离散融合而形成，二者之间难以保持完全一致。对“奎独乌”地区行政区划的调整首先应遵循该地区的空间布局特征和相互之间的经济联系。

根据三地的区位条件间和它们之间的经济联系将三地重组成为一个地级市，使“奎独乌”地区能够充分享有与其经济发展水平相适应的经济发展权和待遇权。这样就能达到了自然区、经济区和行政区的统一，更有效的对整个天山北坡的经济和城市发展起到双方面的促进作用。根据经济联系隶属度公式，可以计算得奎屯在整个区域内经济吸引力最大，乌苏对其的隶属度达0.45，独山子对其隶属度为0.38。并且三市中独山子、乌苏作为产业发展重镇，欠缺较完备的城市功能。因此，应加强奎屯现代服务业的发展，将其发展成为整个“奎独乌”地区的中心。

二是将克拉玛依市、兵团第七师胡杨河市拉入“奎独乌”的区划范围。三地与克拉玛依市的距离在140公里—160公里之间，同时克拉玛依市的工业发展水平较高，对奎屯、独山子、乌苏三地具有一定的辐射作用。

三是将和丰县（和布克赛尔县）、托里县并入“奎独乌”区划范围。这是“奎独乌”区划调整的远景目标，是一个大的“奎独乌”地区城市整合方案。它从周边地域的同步发展角度考虑，希望借助“奎独乌”和克拉玛依的经济实力，对周围地区的经济发展起到良好的带动作用。但是这一方案面临着城市范围过大、过散和发展不均衡的现实。

一是区域交通网络共建，实现区域交通一体化。首先应加强“奎独乌”地区对外交通网络的协调共建。“经济发展、交通先行”，因此该地区应建设以“奎独乌”地区为中心的“十”架型的放射状交通网骨架，并且作为该区域发展的主轴线。并且实现东联沙湾市、石河子市、昌吉市、乌鲁木齐市，南接库车市、阿克苏市、阿拉尔市、库尔勒市，西通双河市、博乐市、伊宁市、霍尔果斯市，北贯胡杨河市、克拉玛依市、北屯市、阿勒泰市。

其次应加强“奎独乌”地区间城际交通建设。修建乌苏—奎屯、乌苏—独山子之间的环城公路，与已建成的乌奎高速公路连成一体，形成“奎独乌”之间快速三角形环城路。同时还应加强各村镇和兵团团场之间的公路建设，加强核心城区周边、西北部、西部的三个小城镇组团之间的交通联系。

二是组建企业集团与加快融合发展、开发区和工业园区协同管理。在“奎独乌”地区，乌苏市和第七师胡杨河市的第一产业，独山子区的第二产业与奎屯市的第三产业优势具有得天独厚的互补性，发挥他们各自的特长，通过自动跨越行政管辖建制，求同存异，达成协作组建企业集团，实现资源、信息与利益的共享。构建整合型经济区，寻求共同的一体化发展。共同规划建设一个国家级高新区和国家级经开区，可以采取联合招商等方法吸引境内外企业进入，优化园区内的工业布局、城市建设布局与土地利用管理，对进入园区的企业实行标准化协同监督管理，共同维护本区的生态环境。

三是树立大区域、大市场的发展观和全新的资源观。将发展的眼光和视野放大到各级区域的角度和高度，明确和坚持将本区域的发展立足于整个北疆经济开发带各城镇群的分工协作与互补融合。并且把全疆各地区的优势资源与原料，以及发达地区的资金、技术、信息、先进工艺的作为可利用的资源，克服该地区发展的资源环境瓶颈，实现该地区协调、有序地发展。

最后还可以通过强化组织、服务、引导职能，营造更佳的营商环境等措施来提高“奎独乌”地区的发展潜力，实现该地区作为天山北坡经济带和乌鲁木齐都市圈西端核心的带动作用，提升整个天北经济带的综合竞争力。

“奎独乌”地区应通过区域内的资源共享、环境共保、基础设施共建、支柱产业共树形成合力促进地区经济发展，并且作为一个整体参与到经济竞争中去。

同时应发挥产业的组合优势与交通区位优势，大力加强基础设施协调规划建设，增强城市的集聚和辐射功能，发展成为天山北坡经济带和乌鲁木齐都市圈的西段核心、北疆西北部的经济中心、北疆城市带核心城市及新疆中部的重要经济增长极。

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