《中国金融》｜美国个人退休账户制度的启示

应对老龄化是摆在我们面前迫切而又艰巨的任务。2022年4月国务院办公厅发布的《关于推动个人养老金发展的意见》补齐了我国三支柱养老体系，标志着我国多层次、多支柱养老保险体系正式建立。而美国个人退休账户（Individual Retirement Account，IRA）从1974年诞生至今已近50年，相关制度几经修改已然成熟。研究美国IRA的发展经验，对进一步完善我国个人养老金制度具有重要意义，对商业银行拓展养老金融业务也颇有启发。

美国传统IRA始于1974年《雇员退休收入保障方案》，规定账户资金由个人储蓄、投资组成，并用于个人退休后养老，覆盖未能参加雇主发起养老金计划的雇员。1981年《经济恢复税法》将IRA参保范围扩大至全部纳税人。20世纪80年代，美国政府为降低小企业雇主建立退休计划的成本，出台了多部法律，开创了简化式雇员退休金账户（SEP IRA）、工资扣除型雇员退休金账户（SAR-SEP IRA）、简易式个人退休账户（Simple IRA）等账户。1997年《纳税人救济法》又设立了一种私人性质的罗斯IRA，其相比传统IRA具有参保对象广泛、税收优惠明显、转账机制灵活等特点。

在美国IRA资产中，传统IRA与罗斯IRA合计占比约95%，其性质与我国个人养老金账户相似度较高，SEP IRA、SAR-SEP IRA、Simple IRA由雇主发起，更类似于第二支柱。因此，本文聚焦传统IRA与罗斯IRA的制度安排，为完善我国个人养老金制度提供参考。

缴费根据申请者身份分类，设定上限分档实施。由于不同人群的养老需求不同，美国IRA缴费根据申请者身份、调整后的总收入进行分类，实行差异化限额管理，并根据经济发展水平进行动态调整。传统IRA与罗斯IRA的缴费限额从2002年每人每年3000美元提高到2020年的6000美元；如果年满50岁，则将限额提高至7000美元。同时传统IRA规定，若参保人员超额缴费，对超额部分收取6%的惩罚消费税，以降低高收入者将IRA作为逃税通道的可能性。罗斯IRA分档作出缴费限额规定（见表1），体现了政策对中低收入者的倾斜。

税收优惠向中低收入者倾斜。美国IRA普及程度高、覆盖面广的重要原因是税收优惠。传统IRA资金在缴纳与投资阶段免税，递延至领取时再缴税（EET模式）；罗斯IRA资金在纳税后才缴费，收益累积和领取均免税（TEE模式）。税收优惠根据参与者的身份与调整后的总收入区别对待，对单身、寡妇、鳏夫等特殊群体缴费限额内全部免征税收，其他中等收入者部分减免，高收入者无税收减免，体现了对中低收入群体的关照。

投资范围广泛，直接持有证券快速增长。IRA持有者可根据自身风险偏好委托专业机构管理账户。目前除艺术品、古董等禁止投资品外，IRA资金可投资共同基金、银行储蓄、证券等各类产品。从2004年到2021年，IRA资金持有共同基金规模翻了两番，2021年达到6.21万亿美元，占比保持在45%以上；银行储蓄存款、人寿保险代持年金虽然规模翻番，但比重却腰斩到2021年的4%；证券等其他资产的规模快速增长，占比从35%增长到46%（见图1）。IRA共同基金和证券投资已经成为美国资本市场的中长期资金的重要来源，IRA持有者也分享到美国资本市场的红利。

养老金领取遵循严格规则。传统IRA可从59.5岁开始领取，提前支取需缴纳10%的罚金。罗斯IRA领取规则相比传统IRA更为灵活，本金可随时支取，投资收益领取则要求参保者年龄达59.5岁且持有账户至少5年。如果参保人提取资金时未满59.5岁，会处以10%的罚款；如果参保人满59.5岁，账户未满5年，会对收益征税，但不罚款。对未报销的医疗费超过调整后总收入的7.5%，或购买、建造、重建首套房，或完全永久性残疾等情况，IRA提前领取不用缴纳罚金，这体现了IRA资金解急救困的功能。

不同养老金账户之间存在灵活转账机制。美国传统IRA、Simple IRA、SEP-IRA等不同个人养老金账户，以及政府雇员457（b）、403（b）等账户大部分转账渠道畅通。其中，企业年金性质的401（K）与IRA之间有三种互通机制：传统401（K）向传统IRA转账，税收递延；传统401（K）向罗斯IRA转账，需要补交税款；罗斯401（K）向罗斯IRA转账，没有税款。这一灵活转账机制极大地促进了劳动力自由流动，增加了雇员税收优惠机会。

美国IRA与我国个人养老金制度在账户管理机构、缴费上限、投资范围、待遇领取等方面存在较大差异，但在应对社会老龄化方面也面临一些共同问题，两种制度设计对比很有启发性。

账户开户与投资范围差异较大。IRA开户门槛较低，符合要求的第三方金融机构，如银行、投资公司、保险公司、证券经纪公司、共同基金等均可开户；我国相关制度明确一个参保人员只能在一家商业银行开设一个养老金账户。两国投资工具也存在明显差异，IRA投资范围广泛，共同基金、证券投资类占比均超过45%；我国个人养老金政策规定投资标的限为银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金四类。

税收优惠模式与力度不同。美国主流IRA采用EET或TEE税收优惠模式；我国2018年推出的税收递延型养老保险实行单一EET税收优惠模式，扣税金额不大，操作程序繁杂，吸引力不足。从税收优惠力度来看，IRA根据申请人基本情况、收入差别等制定不同的税收优惠政策，制度设计较为人性化。当前，我国个人养老金账户税收优惠细则尚未公布，但从2018年税收递延型商业养老保险试点政策来看，并未考虑不同年龄、不同收入群体的缴费能力差异。

个人养老金制度灵活性不尽相同。在账户类型方面，美国考虑不同人群需求，设定了多种类型的退休计划，既有针对有企业年金雇员的退休计划，也有考虑到其他支柱未能覆盖到的中小企业雇员、自雇劳动者甚至非营利组织雇员的计划。而目前我国第三支柱仍在起步阶段，仅推出了一种账户制度。在领取方面，IRA针对提前领取做了非常细致的规定，而我国个人养老金账户提前领取的规则相对抽象，规定只有完全丧失劳动能力、出国（境）定居或者具有其他符合国家规定的情形才可以提前领取。

第二、第三支柱间互通机制发展成熟度不一致。美国第二、第三支柱间互通机制发展较为成熟。IRA作为美国多层次养老保障体系的第三支柱，与雇主发起的退休计划紧密相连，使得参保人可将企业年金转入个人养老金账户，雇员通过转账滚存其已享有的税收优惠，实现了第二、第三支柱互补。此外，不同IRA账户之间在一定条件下也可互相转账。我国规定个人养老金账户资金提取时，须转移到基本养老金账户，但年金账户与个人养老金账户仍待打通。

专业投资服务发展程度不同。美国个人养老金计划专业性强，加上税收制度复杂，报税细则较多，因此专业性投资顾问在养老金市场扮演重要角色，专业投资服务市场发达。数据显示，传统IRA持有者在制定退休策略时进行专业投资咨询的比例达74%。而我国由于企业年金占总体劳动人口比例较小，个人养老金账户发展刚起步，专业性投资服务发展程度仍较低。

美国个人养老金市场发展近半个世纪，相关制度比较成熟，对刚刚起步的我国个人养老金制度的完善有一定借鉴意义。同时，两国监管体制、税收制度、社会文化等方面存在差异，借鉴过程中也要因地施策，推陈出新，促进我国养老事业稳步发展。

第一，优化制度体系，完善个人养老金细则。相比美国一系列对个人养老金制度框架与细则的规定，我国个人养老金制度顶层设计中税收优惠、风险管控等相关实施细则有待制定。建议采用试点先行、逐步推广方式，对实施过程中出现的问题及时纠正。同时，考虑到个人养老金制度设计涉及多个部门，监管机构要建立透明、高效、协同的监管框架，互相合作、良性沟通，提高监管效率。

第二，增强养老金缴纳和提取的灵活性。目前12000元的年缴纳上限对高收入者而言偏低；对低收入者而言，5000元月收入本来就免征税，吸引力也不大。建议后续政策优化时，区分个人和家庭、低收入者与高收入者分档设定缴费上限，并根据我国经济发展水平动态调整。此外，继续细化个人养老金的领取条件，对三胎子女抚养、医疗支出超出医保范围等，适当给予提前支取便利，发挥其解急救困的作用。

第三，推出适合我国国情的个人养老金税收减免政策。美国以直接税为主，税收优惠可有效撬动养老金市场发展。但我国以间接税为主，且个税缴纳人员基数不大，税收优惠政策刺激效果比较有限。因此，我国应从税收类型、优惠力度、计算方法、报缴便捷性等方面，探索出适合现实情况的税收减免政策。建议对中低收入者的个人养老金账户采取全免税模式（EEE）；针对特困人员、返贫致贫人员、重度残疾人等特殊群体的个人养老金账户直接给予财政补贴，体现我国制度优势。

第四，逐步打通各支柱间的转账通道。探索完善第二、第三支柱的互通机制，在年金与个人养老金账户之间建立有条件的接续转移关系；通过建立统一账户或统一信息平台系统，将年金与个人养老金账户下各类养老资产打通。这样既便于参与者进行统一管理和投资等，又能够减少人才合理流动的制度障碍，提高全社会人力资源配置效率。

个人养老金的潜在参与者是10亿基本养老保险人员，市场规模将达到万亿元级别。养老金资产管理业务，比拼的是客户群体、渠道、投资能力，商业银行在此方面具有一定的优势，尤其是拥有理财子公司、保险公司、基金管理公司的银行集团，更应把握“风口”，有所作为。

第一，丰富养老金融产品，为投资者提供多元化选择。未来随着我国金融市场的逐步发展与健全，各金融机构应在监管许可范围内积极打造开放的金融生态，提供更多品种丰富、期限较长、收益稳定、投资灵活的养老金融产品。考虑到大型商业银行集团已拥有多个牌照的现实，大型商业银行应与集团内理财、寿险、基金、信托等子公司合作，发挥各自在渠道、投研、资管等方面的优势，丰富养老金融产品“货架”，提升涵盖债券、权益类产品等的跨周期资产配置能力，为投资者提供专业化的养老金投资服务。

第二，强化相关主体投研实力，提高养老金产品收益。相比投资范围多元化，提高养老金投资收益率同样重要。养老金投资期限长，受托人更倾向于长期价值投资，所对应的业绩基准也会相对较高。因此，商业银行集团应进一步统筹多方面资源，提升自身中长期资产配置能力，深入调研分析投资标的，既提倡长期持有，又要坚持适度分散、组合投资策略，降低长期养老金融产品收益波动幅度。

第三，建立健全养老金融产品风险管理体系。个人养老金是参保人员的“养老钱”，甚至是“保命钱”，安全性应该优于收益性、流动性。养老金业务中，商业银行既涉及养老金融产品开发、代售、配置，又担负个人养老金账户资金的账管、托管职责，须建立健全完善的风险管理体系。要强化产品风险的识别能力，综合利用多种技术手段分析多元资产的风险溢价及关联风险，识别资产组合中潜在的风险因子，积极通过多种投资工具对冲风险，保障长期较高收益。

第四，完善养老金融专业投资服务。养老金市场的长期性与复杂性对从业机构的专业性提出更高要求，退休计划的规划、投资标的选择、投资收益保障等均对专业投资服务有巨大需求。商业银行兼具产品、渠道、投研、资管、运营等优势，未来在养老金市场上应强化与外部企业合作，引进或与其共同开发养老金融产品；加快整合现有养老金、信贷、投融资、咨询顾问等产品服务，构建包含政策咨询、退休规划、投资运营、账户管理、资产管理、待遇发放等一站式的服务体系，提供专业化服务。

第五，持续加强养老金融的投资者教育。商业银行具有服务受众基础广、养老金融产品多、专业化程度高等优势，考虑到当前我国居民养老金融知识素养仍有欠缺，需持续加强养老金融领域的投资者教育。应制定投资者教育总体规划与细则，配备专业力量开展投资者教育；通过运用短视频、网络讲座、线上财经论坛等新媒体形式，做到覆盖面广泛、寓教于乐；发挥商业银行数字化优势，利用金融科技向投资者精准推送其所需掌握的知识，构建“线上+线下”全方位投资者教育体系。■

（责任编辑　贾瑛瑛）