文 | 朱雅萌
6月24日，十三届全国人大常委会第三十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国反垄断法〉的决定》（以下简称《修改决定》）。新修订的《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）自2022年8月1日起施行。这是《反垄断法》2008年实施以来的首次修订，其进一步明确有关法律规则，有利于稳定市场预期，对维护公平竞争秩序，完善统一、开放、竞争、有序的市场体系，具有重要推动作用。
“《修改决定》共25条，进一步完善了反垄断相关制度规则。”全国人大常委会法工委经济法室副主任王翔介绍，“本次修改坚持问题导向和目标导向，处理好规范和发展的关系，同时把握《反垄断法》作为基础性法律的定位和反垄断工作的专业性、复杂性等特点，在法律中完善基本制度规则的同时，也为制定反垄断指南和其他配套规定留出空间。”
新修订的《反垄断法》共8章70条，与旧法相比，存在36个条文上的变化。其中，新增条文12条。此次法律修改亮点颇多，既回应了社会各界的关切，又对现实问题作出制度安排。
中国政法大学副校长、国务院反垄断委员会专家咨询组成员、中国法学会经济法学研究会副会长时建中表示，本次修订《反垄断法》顺应了高质量发展的需求，因应了数字科技蓬勃发展和广泛运用带来的机遇和挑战，强化了反垄断监管能力，完善了反垄断监管体系，健全了法律责任体系，预留了制度细化的接口，更有利于防止市场垄断，使市场在资源配置中起到决定性作用；更有利于打破行政性垄断，更好地发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合，实现公平竞争与创新发展良性互动。
对互联网平台经济领域滥用行为作出回应
数字经济的快速发展，给平台经济领域的健康发展带来全新的法律挑战。
2021年，阿里巴巴集团和北京三快在线科技有限公司（美团）因实施“二选一”涉嫌垄断行为分别被国家市场监督管理总局开出了182.28亿元、34.42亿元的高额罚单。2022年5月，备受关注的中国知网也因涉嫌垄断行为被立案调查。平台经济发展过程中出现的利用市场支配地位强制实施“二选一”“大数据杀熟”、算法限制竞争等问题已引起了全社会的广泛关注。
新修订的《反垄断法》在总则部分新增第九条：“经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事本法禁止的垄断行为。”在第二十二条新增第二款：“具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事前款规定的滥用市场支配地位的行为。”这既是对当前的热点问题作出积极回应，也是对大型网络平台通过各种手段限制竞争对手或侵害消费者利益等现象的一次“亮剑”。
“相关内容新增在总则部分，意义重大、影响深远，对其他具体制度及其适用均有指导价值。”时建中表示，“维护市场秩序需要政府的有形之手，需要更好地发挥政府的作用。本次修法尊重数字经济的竞争规律，围绕平台经济领域竞争的核心要素进行立法。在现阶段，在法律层面作出原则性规定，释放了清晰的政策信号，十分必要、非常适度。”
从执法实践来看，《中国反垄断执法年度报告（2021）》显示，2021年，反垄断执法机构共查处滥用市场支配地位案件 11 件，罚没金额 218.47亿元。其中，平台经济领域案件3件，占总案件数量的27%，罚没金额占总金额的比重超过99%。《反垄断法》中新修订的第九条和第二十二条也顺应了国家对平台经济领域反垄断执法力度加强的趋势。
“安全港”规则为中小企业发展提供更灵活空间
“安全港”规则设计是本次《反垄断法》修订的创新之一。
“安全港”原意是指在特定的时间内，对特定的船舶而言，可以安全到达、安全使用和安全驶离，而不会使船舶遭受损害风险的港口。随着实践发展，“安全港”规则逐渐扩展到司法领域，指特定法律法规中规定的某些行为不触犯相关法律的条款。
在《反垄断法》语境下，“安全港”规则是指当达成特定协议的经营者，能够证明其在相关市场的市场份额低于反垄断执法机构规定的标准时，其达成或实施协议的行为将不适用《反垄断法》关于垄断协议的规定。
在2019年《国务院反垄断委员会关于汽车业的反垄断指南》第四条和《国务院反垄断委员会关于知识产权领域的反垄断指南》第十三条中，就有明确具体的市场份额认定标准，尝试确认“安全港”规则的相关条款。我国之前对《反垄断法》体系中“安全港”规则的实践，也主要体现在汽车行业、知识产权等领域。
在最初反垄断法修正草案一审稿中，第八条明确规定了横向垄断协议和纵向垄断协议均适用“安全港”规则。有的地方、部门、单位和专家学者对此提出意见，建议对引入“安全港”规则再作斟酌；有的建议，明确规定对于严重限制竞争的横向垄断协议，不适用“安全港”规则。
新修订的《反垄断法》吸收了各方意见，其第十八条第三款规定：“经营者能够证明其在相关市场的市场份额低于国务院反垄断执法机构规定的标准，并符合国务院反垄断执法机构规定的其他条件的，不予禁止。”将“安全港”规则限制在了纵向垄断协议领域。“之所以作出这一修改，可能是基于横向垄断协议往往危害更大的考虑，因此，需要进行更严格地规制。”中国政法大学民商经济法学院教授焦海涛说。
“安全港”规则有助于降低行政执法成本、提高执法效率，并起到鼓励有益合作活动和促进经济效率的作用。江苏省南京市中级人民法院知识产权法庭庭长徐新表示：“该规则能够给经营者提供明确的预期、降低经营者的合规负担，为中小经营者解决了后顾之忧。但是，随着企业规模及市场份额的扩大，企业要逐步重视反垄断方面的合规审查。”
细化经营者集中审查制度
为进一步防止资本的无序扩张，新修订的《反垄断法》对经营者集中部分进行了修改完善，其中，有三大亮点值得关注。
首先是新增第二十六条第二款、第三款，规定“经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报。经营者未依照前两款规定进行申报的，国务院反垄断执法机构应当依法进行调查。”
近年来，平台经济领域的经营者集中问题频发，一些平台企业之间的集中尽管可能具有排除、限制竞争效果，但由于合并方营业额不高，未能被有效捕捉。平台企业违法实施经营者集中的情况屡见不鲜。例如，2020年，国家市场监督管理总局依法对阿里巴巴集团投资收购银泰商业股权、阅文集团收购新丽传媒股权、丰巢网络收购中邮智递股权等三起未依法申报违法实施经营者集中案分别作出处以50万元人民币罚款行政处罚的决定。
《反垄断法》新增条款的规定既填补了当前法律没有对未达到申报标准但具有排除、限制竞争的经营者集中应当如何处理的漏洞，也为反垄断执法机构启动调查行为设定了清晰的法定条件，有助于经营者集中领域的审查实践。
“现行《反垄断法》将经营者集中审查分为初步审查、进一步审查两个阶段。在进一步审查阶段，如遇法定情形，反垄断执法机构可以延长审查期限。但是，即便延长，集中审查的期限仍受到‘累计不得超过180个自然日’的刚性期限约束。”时建中表示，实践中，经营者集中申报案件数量较多而办案人员较少的矛盾一直存在。简易程序的设立、商谈程序的设置均有缓和矛盾的作用，提高了审查效率，但未能从根本上解决这一矛盾。
针对上述问题，新修订的《反垄断法》首次增加“停表”制度，在第三十二条规定，有下列情形之一的，国务院反垄断执法机构可以决定中止计算经营者集中的审查期限，并书面通知经营者：（一）经营者未按照规定提交文件、资料，导致审查工作无法进行；（二）出现对经营者集中审查具有重大影响的新情况、新事实，不经核实将导致审查工作无法进行；（三）需要对经营者集中附加的限制性条件进一步评估，且经营者提出中止请求。自中止计算审查期限的情形消除之日起，审查期限继续计算，国务院反垄断执法机构应当书面通知经营者。
“按照现行《反垄断法》的规定，经营者集中审查要在180天内完成，但在实际审理过程中，由于经营者集中案件数量多，用180天来审核一个大型的并购案未必十分顺利，尤其是对于一些疑难案件，很多事实的考察、效应的论证需要很长的时间，这个时间显然会不够用。”徐新表示，新修订的《反垄断法》第三十二条中引入“停表”制度，规定重新提交材料，出现了新情况、新事实等都可以通过“停表”而不再被计算在审查时间内。这也给了监管机构充足的时间来对并购完成审核。
此外，为进一步提高审查质量和效率，新修订的《反垄断法》引入分类分级审查制度。其在新增的第三十七条规定，国务院反垄断执法机构应当健全经营者集中分类分级审查制度，依法加强对涉及国计民生等重要领域经营者的集中审查，提高审查质量和效率。
北京大成律师事务所高级合伙人邓志松在实务中已经感受到“水温”的变化：“从今年年初开始，国家反垄断局即要求律师们在提交经营者集中申报时注明是否涉及平台企业，这表明国家反垄断局已开始对经营者集中案件进行分类、重点审查。除了平台企业，涉及金融、传媒、科技、民生等领域的企业，也可能各自成类，并可能按照企业营收规模或其他指标，实行分类、分级、重点审查。”
经营者集中分类分级审查制度，在提高执法机构审查效率、节省企业交易时间、降低制度性交易成本的同时，也有助于预防市场垄断、促进市场竞争、提升保持市场的开放与活力。
对于人民法院来说，徐新表示，执法机构在审查阶段收集的证据越充分，案件一旦进入法院，就越有利于法院对于案件事实的查明和法律适用。
提振反垄断法律责任的威慑效果
新修订的《反垄断法》对法律责任的完善，进一步强化了反垄断法律责任的威慑效果。相关章节的修改主要涉及以下三个方面：强化违法惩戒力度、大幅提升经营者违法成本；优化和改进反垄断法律责任体系；与时俱进地引入民事公益诉讼制度和失信约束机制。
新修订的《反垄断法》第五十六条细化了垄断协议罚款规则，不仅提升了罚款幅度，还对经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员增加个人罚款规则，即经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员对达成垄断协议负有个人责任的，可处以一百万元以下的罚款。
时建中认为，垄断协议是对竞争危害最严重的反竞争行为。本应相互竞争的经营者放弃独立决策、选择相互协调规避彼此竞争的风险，这无疑是威胁竞争的“最大罪恶”。所以，加大对垄断协议的罚款力度，将单罚制改为双罚制、增加有关个人的处罚规定，能更充分地实现反垄断法律责任应有的威慑效果，更有效地削弱经营者和个人从事垄断协议的动机。
新修订的《反垄断法》第五十八条将违法实施经营者集中的法律责任，区分为具有或者可能排除、限制竞争效果的和不具有排除、限制竞争效果的两类。这极大地提升了违法实施经营者集中的成本，进一步强化了经营者集中事前强制申报的制度刚性，同时还形成了垄断协议、滥用市场支配地位、违法实施（反竞争的）经营者集中作为“事后”违法行为在法律责任方式上的相似构造和连贯逻辑。
此外，确立反垄断民事检察公益诉讼制度，也是《反垄断法》法律责任章节最大的亮点之一。新修订的《反垄断法》在第六十条增加的第二款规定，经营者实施垄断行为，损害社会公共利益的，设区的市级以上人民检察院可以依法向人民法院提起民事公益诉讼。该规定确立了我国《反垄断法》上的民事公益诉讼制度。
“该条款与《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条相衔接。以前，虽然受到损害的经营者和消费者可以直接向法院提起诉讼，要求实施垄断行为的经营者承担民事责任，但囿于双方力量对比过于悬殊，受到损害的一方经常以败诉告终。借助民事公益诉讼制度，通过检察机关的介入，可以大大增强原告方的诉讼力量，司法机关可以通过公益诉讼的方式，与行政机关共同维护社会公共利益和众多消费者合法权益。”徐新说。
本期封面及目录
《中国审判》杂志2022年第13期
中国审判新闻半月刊·总第299期