江苏省常州市钟楼区：自然资源节约集约利用进入提质增效“快车道”

钟楼区是江南名城江苏省常州市的主城区，区域面积132.93平方公里，因南唐时境内建有古钟楼而得名，是常州市的文化和商贸中心。2021年，钟楼区 GDP达836.7亿元，人均 GDP达到12.56万元，单位 GDP建设用地使用面积10公顷/亿元，以全市3%的土地贡献了10%的经济总量。

2018年以来，钟楼区坚持“以人民为中心”的发展思想，落实最严格的耕地保护和节约用地制度，因地制宜、综合施策，着力推进自然资源节约集约利用，取得了显著成效。近3年，钟楼区年均土地供应率达98%，年均存量土地供应率达82%，获评2019年度江苏省国土资源节约集约模范区、2020年度江苏省自然资源节约集约利用资金奖励地区、2021年度江苏省自然资源节约集约模范区，2022年6月荣获江苏省政府督查激励地区。

近年来，江苏省常州市钟楼区坚持“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”理念，连续3年编制了年度重点规划项目清单，先后开展《钟楼区国土空间规划》《空间发展总体规划》《综合交通规划》等54个规划项目的编制工作，从战略规划、专项规划、城市设计等领域对钟楼区进行全方位规划研究，逐步形成以国土空间规划为引领，详细规划为基础，专项规划为补充，规划研究和城市设计为方法的规划支撑体系，确保把每寸土地都规划得清清楚楚、明明白白。

有力有序，高标准编制国土空间规划。钟楼区积极贯彻集约型城市发展理念，以第三次全国国土调查和年度变更数据为基础，统筹划定“三区三线”，科学合理划定城市开发边界13.4万亩。严格落实耕地和永久基本农田保护，划定永久基本农田1.17万亩。

精准保障，高效率配置空间规模指标。钟楼区坚持资源要素跟着项目走，建立年度重点项目保障清单，近3年保障省市重点项目131个，落实空间指标2574亩，有效保障了全区重点项目顺利落地。

聚焦重点，高水平优化用地功能布局。钟楼区深入推进市委“532”发展战略和“两湖创新区”建设，编制了《钟楼区空间发展总体规划》，构建钟楼区“双轴一环，一核四片”的城市总体格局；加强重点片区的规划研究和城市设计，高标准编制了《“两湖”融合创新区（高新园区）概念规划》《钟楼区大数据园区城市设计》，引导产业向园区集中，土地向规模集聚。

提升品质，高质量推进老城区更新。钟楼区积极开展老城区城市更新研究，优化老城区用地功能布局，不断完善公共配套设施，提升居住区品质。探索城市功能“微改造”，编制《钟楼区城市功能“微改造”规划》，挖掘利用城区边角地、零星地、低效用地、闲置土地，特别是近期未利用地块，结合地块建设条件和社区生活圈配套要求，编制盘活利用方案，用于补充口袋公园、停车配建、文体活动、旅游休闲等民生设施建设，完善城市功能，提升城市品质，提高土地利用效率。

钟楼区属中心城区，区位优越，但土地空间资源禀赋严重不足，要高质量发展，必须优化自然资源要素配置，努力让每一寸土地都最大限度释放活力。

建章立制，强化产业用地准入管理。区政府出台《钟楼区工业用地项目准入管理办法》，成立产业用地准入评审小组，组织区发展改革、自然资源、生态环境等相关部门对产业项目进行评审；确定产业项目供地方案，包括供应方式、土地价格、使用年限、投资强度和亩均税收等土地使用条件，明确监管协议的责任主体、违约责任、分割转让条件等相关内容。为进一步促进全区城市规划建设高质量发展，区政府出台了《钟楼区建设项目规划设计方案评审办法》，成立区建设项目规划设计方案评审小组，审议重点地区、重要地段的城市设计方案以及重点地区、重要节点、重要廊道沿线项目的建设工程设计方案和灯光设计方案。

高效配置，加强全生命周期管理。钟楼区高度重视产业用地的提质增效，率先在全省实施产业用地弹性出让试点，强化产业用地全周期管理，不断提高审批效率，加快项目落地达产，推出“交地即发证”“拿地即开工”“多测合一”“多验合一”等创新举措，全力打造优质高效的营商环境。强化规划引导与约束，在有条件的工业园区内规划确定混合用地的规模和比例，在遵循产业关联、功能互动、用地兼容、提高土地利用效能等原则的前提下，工业项目配套建设行政办公及生活服务设施的用地面积占项目总用地面积的比例上限由7%提高到15%，建筑面积占比上限由15%提高到30%，集中配建商业服务业、宿舍型保障性租赁住房，促进共享共用，提升综合服务水平。强化产业用地准入，新上工业项目容积率不得低于1.5，新型工业用地和研发用地容积率不低于2.5，建筑系数一般不低于50%，用地规模小于1.5公顷的不予单独供地。实行《国有建设用地使用权出让（租赁）合同》与《产出监管协议》并举的“双合同”管理制度，在与竞得人签订《国有建设用地使用权出让（租赁）合同》，进行转让登记或分割转让审批前，与受让人签订《产出监管协议》。

盘活存量，加快低效工业用地再开发。钟楼区编制了“十四五”低效用地再开发专项规划、年度实施计划和存量建筑盘活利用专项规划。通过产业更新、增容技改、腾笼换鸟、综合整治等多种模式盘活存量低效用地，优先用于新兴产业发展。近年来，钟楼区先后清退航达机械厂内“危污乱散低”企业18家，建成中博星运50环保产业园，转型为环保科技园区；清退新庄工业园“危污乱散低”企业21家，打造成富都江南“三新经济”主题园区；清退皮革机械厂“危污乱散低”企业28家，建成蓝科技文化创意主题产业园，引进企业78家，项目总投资3亿元。园区提升改造后，不仅让当地产业发展、税收增加，还美化了环境，带动了创业就业，实现生态效益和社会效益的双提升。

近年来，钟楼区通过健全组织架构、完善配套政策，践行“亩均论英雄”理念，全面开展了违法用地“双零行动”（存量土地违法违规问题限时“清零”、新增土地违法违规问题及时“归零”）等多个专项行动，通过深化改革、依法管地和集约用地，提升了土地的“含金量”。

精准发力，打赢“双零行动”攻坚战。钟楼区严格落实自然资源执法监管共同责任机制，坚决扛起耕地保护的政治责任。根据省、市部署，2021年4月起，钟楼区开展了违法用地整治“双零行动”，整改土地违法违规问题19个，涉及用地85.59亩，维护了良好的土地利用与管理秩序。

因地制宜，开展“零地增效”专项行动。钟楼经济开发区创立20年来，土地供需矛盾日益凸显，亟须走出一条土地节约集约、高效利用之路。2021年初，开发区启动园区“二次创业”，成立了“零地增效”办公室（以下简称“零地办”），出台了《“零地增效”实施意见》和《“零地增效”专项行动实施方案》，编制了《工业园区提质更新总体规划》，实行“7+X”综合评价指标体系，形成了“三级”企业评价分类，并制定了《工业园区“零地增效”项目计划表》。钟楼区因地制宜，探索形成“零地增效”多种模式，结合业主意愿、产业需求等情况，主要通过空地新建、拆除重建、厂房加层等方式新增载体；通过产业迭代、车间再造、功能整合等方式提质载体。近两年，钟楼区实施“零地增效”项目36个，平均容积率超1.8，盘活利用闲置低效土地2600亩，新增各类载体300万平方米。“零地办”重点对“两高”项目、“僵尸企业”进行土地“重启”，先后收回新源热电、龙翔钢铁、宝钢轧辊等高耗能低效用地近1000亩，变低效土地“包袱”为招商引资“财富”，先后引进华东大数据、思源电器、京东智能电商产业园等高新技术和现代化物流项目，总投资超150亿元。

攻坚克难，开展“危污乱散低”用地出清行动。钟楼区委常委会、区政府常务会议专题研究部署“危污乱散低”用地出清提升行动，成立了“危污乱散低”出清提升行动领导小组，全面加强组织领导。区委将“危污乱散低”治理纳入30项改革创新和区对各板块年度个性指标考核任务，区人大将“危污乱散低”治理工作列为全年研究的三项课题之一。全区聚焦实施“危污乱散低”用地生态整治和提质增效两项工程，围绕“十四五”自然资源配置改革试点赋能各项具体任务。区政府制定《钟楼区深化“危污乱散低”治理工作方案》，方案包含《钟楼区“危污乱散低”出清行动联合执法方案》等8个文件，形成任务计划表，明确排查整治标准，制定联合执法方案，高效推进治理。专项行动突出重点，明确行动主攻方向，对邹区灯具城片区开展排摸，排查“危污乱散低”片区26个，涉及用地2492亩、作坊企业450个。该区制定三年整治计划，按照“清理一批，提升一批，入园一批”的操作路径，制定了“一正一负一评价”（一个正面清单、一个负面清单和一个评价标准）操作标准，实施“两步走”系统建设监管方案，实行“专班+清单”的工作模式，一周一通报、一月一反馈，确保时序进度和质量同步。

近几年，钟楼区经济发展迅速，建设项目落实补充耕地的压力越来越大。同时，人均耕地少、耕地质量总体不高以及耕地后备资源不足的问题也逐渐凸显。“民非谷不食，谷非地不生。耕地是粮食生产的命根子，我们要严守耕地红线，严格土地监管，像保护大熊猫一样保护耕地。”钟楼区委书记沈东表示。

国土空间全域综合整治（以下简称“全域整治”）是国家全面推进乡村振兴实现共同富裕的重要抓手。为贯彻落实党中央以及部、省有关文件精神，钟楼区抢抓政策机遇，积极申报了钟楼区邹区镇全域整治项目省级试点。今年2月23日，《常州市钟楼区邹区镇国土空间全域综合整治项目实施方案》（以下简称《方案》）成功通过江苏省自然资源厅组织的专家审查；今年4月4日，《方案》获得江苏省自然资源厅批复。

该项目实施范围为钟楼区邹区镇杏塘村和泰村村2个行政村，划定整治区域5142亩，其中耕地909亩，计划总投资约5亿元，实施期限3年，项目的实施将全面推进区域乡村振兴。一是引领全域“四大工程”建设。项目明确了农用地整治、建设用地整治、生态保护修复、公共空间治理4大类13个整治子项目，实施后可增加耕地255亩，建成耕地集中连片区474亩；提高乡村建设用地节约集约水平，腾退建设用地322亩指标用于集中居住区建设，盘活建设用地165亩指标用于乡村一二三产业发展；提升项目区的生态水网及路网，保护生物多样性，改善乡村生态功能；配套必要的污水处理、垃圾处理、道路等基础设施工程，全面提升公共空间治理成效。二是优化美丽乡村空间布局。项目充分挖掘“殷杏泰产教融合试验区”区域资源，统筹“山水林田湖草”全要素，依托项目西侧殷村职教小镇优势，形成“一路串五片，两带连四心”的农村生产、生活、生态空间布局，构建生态宜居、宜游、宜业的新乡村生活共同体。三是改善集中居住区条件。采用“政府投资一点、乡贤支持一点、农户出资一点”的方式，高标准建设泰村村、杏塘村2个村民集中居住区，共建设农居860户，配套优质基础设施，建设美丽新家园。四是有效盘活利用各类资本。改变政府投资的单一模式，以项目为独立整体，形成以国资平台投资为主，社会资本、民间乡贤赞助资金为辅的全域综合整治多元化投资格局。

面对日趋紧张的土地要素制约，积极探索节约减量、集约增效等路径方法，已经成为全区上下的共识。未来，钟楼区将沐雨前行，做好自然资源节约集约利用发展的大文章，积极探索提高土地资源配置与利用效率的新条件、新途径，全力建设长三角一流现代化城区。

供图：常州市自然资源和规划局钟楼分局

作者：程晋平 江敏 栗洪超 周亚军

文字编辑：刘倩

新媒体编辑：陈平