随着10月8日《中山市村镇低效工业园改造项目实施监管协议（范本）》的出台，中山市已经出台了53项村镇低效工业园改造升级工作（下称“工改”）政策。
城市今日的发展变革，都可以从几年、十几年甚至更久远的政策沿革中发现线索和脉络，中山“工改”也是如此。为什么说“工改”是中山必须走的一条路？为什么说“工改”是关乎中山命运的一轮产城空间升级？为什么说“工改”是结合中山实际的土地攻坚？都可以从这些年来国家、省、市相关政策及其之间的关联中找到答案。
从全国到地方，中山思路愈加清晰
中山“工改”并非突发奇想，而是顺应高质量发展。
早在2008年，国务院就已发布《国务院关于促进节约集约用地的通知》，提出我国处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出，需要大力促进节约集约用地。
2009年，广东省人民政府发布《关于推进“三旧”改造工作促进节约集约用地的若干意见》，指出广东省在经济高速发展的同时，也消耗了大量的土地资源，粗放的土地利用方式已难以为继，土地资源供求矛盾日益突出，严重制约全省可持续发展。广东要以推进“三旧”改造工作为载体，促进存量建设用地“二次开发”。
何谓“三旧”改造？
“三旧”即旧厂房、旧村庄、旧城镇。根据《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》，“三旧”改造是指对纳入省“三旧”改造地块数据库的“三旧”用地进行再开发、复垦修复或者综合整治的活动。其中，“旧厂房”指城乡建成区内建成较早的工业生产、产品加工制造用房和直接为工业生产服务的附属设施，以及工业物资存储用房等。
7年的“三旧”改造取得了积极成效，与此同时，我国对加强节约集约用地、盘活利用存量土地提出了更高要求。2016年，广东省人民政府发布《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》，在加强规划管控引导、完善利益共享机制、改进报批方式、完善配套政策、加强组织领导等方面再作细化，加快推进“三旧”改造、提升“三旧”改造水平。
同年，原国土资源部出台《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，明确提出促进新型城镇化发展，鼓励土地权利人自主改造开发，鼓励社会资本积极进入，规范推进城镇低效用地再开发，促进城镇更新改造和产业转型升级。
“三旧”改造刻不容缓，低效用地亟须解决，一场土地攻坚的大幕已然在全广东拉开。2021年，广东出台《广东省村镇工业集聚区升级改造攻坚战三年行动方案（2021—2023年）》，提出14项具体工作任务，通过淘汰关停一批、合并搬迁一批、功能转换一批、改造提升一批集聚区，拓展产业空间，再造一个珠三角。
在全省、全国的低效工业用地升级改造谋划的铺陈之下，中山整装待发，决心啃下土地瓶颈这块硬骨头。
从“三旧”改造到“工改”，中山经验愈加丰厚
中山“工改”并非误打误撞，而是有章可循、有经可取地“答题”。
2018年，中山市出台《中山市旧厂房升级改造实施细则》，其中部分内容已经形成了中山今日“工改”的政策雏形。例如，针对“工改工”改造项目的鼓励政策指出，对改造后用于兴办先进制造业、科技创新产业的项目，经市经济和信息化部门出具认定意见，奖励标准再提高20%，单个项目奖励最高不超过1000万元；鼓励各镇区在村集体工业厂房实施改造时给予村集体一定的租金补助等。
2020年底，中山市瞄准促进土地节约集约利用这一核心诉求，出台《中山市城市更新管理办法》，其成为中山市开展“三旧”改造的主要政策。针对土地碎片化、私人产权难以整备等问题，彼时的政策已经提到支持低效工业园区连片改造、政府整备低效工业用地公开出让、单一主体归宗等改造方向。
在“三旧”改造的框架下，中山通过政府整备改造、合作改造、权利人自主改造等主要实施方式，探索出政府挂账收储模式、政府直接征收模式、政府生态修复模式、企业长租自管模式、政府统租统管模式、企业自行改造模式、改造权公开交易模式、国有集体混合开发模式等改造模式。
形成了一系列科学合规的政策方案，积累了一批行而有效的改造经验后，中山“工改”蓄势待发。
2021年12月，中山市召开第十五次党代会，提出要坚决打赢打好破解土地瓶颈这场没有退路的攻坚战——村镇低效工业园改造升级。
2022年1月，中山市召开村镇低效工业园升级改造工作动员大会，正式吹响全市“工改”号角。当月，中山市第十六届人民代表大会通过了《关于开展中山市村镇低效工业园改造升级的决定》，首次以立法形式为“工改”深入实施提供强有力支撑。
“我们的政策要跟着项目走，要接地气、利发展、有力度。”中山市“工改”办政策服务组日常工作负责人黄钜枝介绍，当前中山“工改”已初步形成“1+1+N”的政策体系，印发了53项“工改”政策，涵盖空间规划、土地整备、审批服务、资金保障、园区建设和产业准入等各方面。
何为“1+1+N”政策体系？简而言之，即围绕“1”项行动方案、“1”项措施政策，形成“N”项配套政策。
2022年1月和4月，中山先后发布《关于促进村镇低效工业园改造升级的若干措施》和《中山市全面打响村镇低效工业园改造升级攻坚战三年行动方案》，对中山“工改”的总体布局与具体实施措施形成了白纸黑字的方案，成为后续“工改”政策的核心依据。
两大核心“工改”政策，指出了连片改造、以“工改工”为主、分类施策、蹄疾步稳的“工改”主旋律，每招每式都针对中山各地“工改”的实际情况出手。
例如，在分类施策方面，中山“工改”对权属村集体和私人（企）的低效工业用地及厂房制定针对性改造政策：对6万亩村集体低效工业园，鼓励使用政府挂账收储、改造权公开交易等改造模式；对20万亩私人（企）低效工业厂房，以合作共赢为导向，鼓励通过多宗归一改造、政府（社会资本）统租统管等方式聚零为整、连片改造。在资金支出方面，中山“工改”计划五年统筹安排财政专项资金81.45亿元。
“工改”政策是“工改”方法论的集中体现。一路走来，中山“工改”政策不断修订与完善，持续推出利好村集体、利好企业、利好中山高质量发展的“工改”战法，让每一个“工改”相关者都对“中山‘工改’要怎么改”这一问题的认识愈加清晰。
【采写】南方日报见习记者 陈少宏
【作者】 陈少宏
【来源】 南方报业传媒集团南方+客户端