区域协调发展导向下城市群政府间合作意愿研究—基于三大城市群各城市政府工作报告的文本分析

〔摘要〕合作意愿的产生是政府间合作关系建立的基本前提。明晰城市群政府间合作意愿现状是发现城市群内部协调发展存在的问题，进而塑造良好的区域协调发展格局的关键。运用文本分析法，选取三大城市群各城市政府工作报告作为研究样本，从意愿程度和意愿结构两方面勾勒城市群政府间合作意愿图景，可以发现:在区域协调发展政策导向下，三大城市群政府间合作意愿有所上升，未来合作前景良好，但仍然存在合作动力被动促进明显、合作意愿分布差异过大、合作主体双向互动不足、合作领域选择范围局限等问题。为此，需要从强化制度设计、加强规划指导、打破属地观念等路径出发，提升城市群发展的自主性、协调性和整体性。

一、问题的提出

竞争与合作是城市间关系的一体两面。自“十一五”规划发布以来，尤其是区域协调发展上升为国家战略以来，城市群在我国城镇化发展中地位越来越显著。京津冀、长三角、珠三角等区域协同先行区已进入2.0版本，长株潭、成渝等新兴城市群也处于快速发展阶段。但是，在行政分权、财政分权和干部晋升锦标赛体制塑造的“为增长而竞争”的图景下，竞争仍然是地方政府行为的本质。针对城市群内部竞争与合作问题，有研究指出，中国主要的几大城市群内部都存在着“积极竞争、消极合作”的现象。合作意愿是城市政府间建立合作关系的基本前提，也是决定区域协调发展战略能否得到有效贯彻落实的关键。因此，明晰城市群政府间合作意愿现状，探究城市政府间合作意愿分配逻辑，发现城市群内部协调发展存在的问题，并寻求城市群合作困境的破解之道，对于打破城市群发展壁垒、塑造良好的区域协调发展格局具有重要意义。

当前，已有一些文献关注到了合作意愿的重要性，并就合作意愿对合作水平的影响进行了探讨。有研究指出，在区域合作中，地方政府决策确实会受到合作意愿等主观因素影响，地方政府间合作水平的高低与合作意愿的强弱具有显著的正相关关系。如果地方政府能够意识到合作的重要性并倾向于和其他政府建立合作关系，那么政府间的合作水平就比较高，反之则较低。对于合作意愿形成机理的研究，则引入了资源依赖理论、公共选择理论、制度性集体行动框架、注意力理论等。合作意愿的产生根本上源于政府间资源的相互依赖，一旦某个部门或地区在资源上依赖于其他部门或地区，那么这个部门或地区自然就会产生合作意愿。同时，作为“理性经济人”，地方政府的行为选择具有天然的“趋利避害性”。政府间是否具有合作意愿遵循其固有的“利—害”逻辑，只有在“利”大于“害”，即合作收益大于合作成本时，合作意愿才会产生，反之就会陷入“意愿困境”。从有限理性视角来看，由于信息、能力、资源等限制，决策主体在一定时间内的注意力是有限的，因此政府间合作意愿的强弱会受到决策者注意力的影响，是否合作、和谁合作、如何合作等实际上就是注意力资源配置的结果。还有学者从动力角度分析了政府间合作意愿的生成逻辑，将影响政府间合作意愿的因素分为推力、引力、压力和阻力，前三个正向力与阻力这一个反向力之间相互博弈从而形成了政府间合作意愿。地方政府的合作意愿还受到中央任务压力与地方合作成本两个反方向力的影响，二者的差值决定了政府间合作意愿的高低强弱。针对我国政府间合作意愿存在的问题，有学者指出:“我国各地方政府间合作意愿并不是都很强烈”。一方面，我国固有的财政政策、行政政策和官员晋升体系等制度因素降低了政府间合作的预期收益，弱化了主体间的合作动机;另一方面，政府间合作产生较高的协调成本、信息成本、执行成本，制约了政府间合作意愿的产生，致使区域合作陷入困境。为破解这一困境，学界提出了绩效激励、财政激励和制度激励三条解决路径。

现有研究从理论层面出发，对政府间合作意愿的重要性、生成逻辑和问题对策进行了分析，为政府间合作意愿的界定和测量提供了依据。但是，针对政府间合作意愿现状这一实践性问题的研究则较少。既有研究只是将合作意愿现状笼统地表述为“低”或者“不是很强烈”，并没有对意愿的内在结构进行分解，更缺少对意愿现状的精细化测量，无法有效解答城市间政府合作意愿的现状究竟如何这一基础性问题。现状分析是发现问题的前提条件，更是改进问题的必要路径。因此，本文拟从实践角度出发，选择政府工作报告作为研究样本，运用文本分析法，提取其中涉及政府间合作的文本进行解读和分析，以探究区域协调发展导向下三大城市群政府间合作意愿的特征和分配逻辑。

二、研究设计

1.研究方法

文本分析法是一种定性和定量相结合研究方法，主要借助新闻、书籍、报刊、政府文件等文本中的文字、图像内容，将定性的文本形式转化为系统和定量的数据形式来发现和分析问题。最初应用在情报学和信息科学领域，后逐渐拓展为社会科学领域的普遍研究方法。一般认为，人的认知倾向主要通过其经常使用的文字反映出来。经常使用的文字处于人认知的核心地带。同样，政府的行为倾向也会通过其出台的政策文本反映出来，政策文本中关键词出现的频率反映了政府对相关事物的重视程度和认知变化。作为两会期间发布的权威性、纲领性的政策文本，政府工作报告既要对上一年度工作情况进行回顾总结，又要对当前年度的工作计划进行部署和安排，是各级政府进行工作部署、资源配置的“指挥棒”，很大程度上向社会宣告了“政府将重视什么、将向哪些领域投入资源”。作为传达政府发展导向的重要载体，政府工作报告中关于是否合作、与谁合作、如何合作的表述，是政府合作意愿的重要表现。因此，本研究运用政策文本分析法，将政府工作报告作为研究样本，探究城市间合作意愿。

2.样本选取

随着区域协调战略的不断深入，作为人口、产业、资金等要素的聚集高地，城市尤其是各大城市群已是影响我国区域协同治理效果的关键板块。据不完全统计，我国各种称谓的城市群已超过30个，其中，长三角、珠三角和京津冀是我国最早确定的国家级城市群，也是当前相对成熟的城市群，在我国城市群中的代表性比较强。因此，本研究选取长三角、珠三角、京津冀三大城市群各城市2006—2020年共15年的政府工作报告作为研究文本，探究城市群政府间合作意愿。对于三大城市群的范围则根据《长江三角洲城市群发展规划》《珠江三角洲城镇群协调发展规划》《京津冀协同发展纲要》三个官方文件的标准来划分，分别涉及上海市以及江苏省、浙江省、安徽省内的共26个城市，广东省内的9个城市，以及北京市、天津市和河北省内共13个城市。

3.分析框架

本研究的主要对象是合作意愿，在具体操作过程中，将“合作意愿”进行了分解，划分为“意愿程度”和“意愿结构”两个方面(见图1)。“意愿程度”即样本城市对城市群政府间合作的关注度，表现为各城市是否愿意合作和愿意合作的程度。“意愿结构”则是指样本城市在具体合作内容上的选择，即城市政府更愿意哪种类型和哪些领域的合作，主要包括在合作对象、合作领域、合作方式上的选择和偏好。合作对象即样本城市愿意与之建立合作关系的主体，合作领域即样本城市更愿意在哪些领域采取合作行为，合作方式是指样本城市偏向采取何种方式来达成合作目的。

4.概念操作化

要探究城市间合作意愿现状，就要对合作意愿这一抽象概念进行操作化测量。决策者在一定时间段的注意力是有限的，对某一领域的关注度提升就会相应带来对其他领域关注度的减少。政府工作报告虽然没有严格的篇幅限制，但是决策者有限的注意力决定了其对各领域的关注度有限，不同领域在政府工作报告中所占的篇幅和出现频数则是决策者对这一领域关注程度的集中体现。因此，本研究将意愿程度量化为政府工作报告中关于政府间合作相关表述在政府工作报告全文中的篇幅，报告中有关政府间合作的内容越多，意愿程度越高，反之越低。意愿结构包括对合作对象、合作领域和合作方式的偏好，在政府工作报告中，表现为不同对象、领域和方式在报告中出现的频次，出现的频次越高，城市间合作的偏好性越强，反之越弱。

在具体操作中，本研究借助word的检索和字数统计功能、ROSTcm6软件的词频分析功能测量城市群政府间合作意愿。首先，运用word的关键词搜索功能，以“城市群”“合作”“协调”“协作”“区域”“联合”“京津冀”“长三角”“珠三角”等为关键词进行检索，提取各城市政府工作报告中涉及政府间合作的相关表述作为研究样本。其次，利用word的字数统计功能，计算政府间合作相关文本在政府工作报告中的篇幅，测量各城市合作的意愿程度。第三，运用ROSTcm6软件对政府间合作相关文本进行词频分析，根据关键词出现的频次，分析城市群政府在合作对象、合作领域和合作方式上的意愿偏好，以此呈现出完整的城市群政府间合作意愿图景。

三、意愿程度:三大城市群政府间合作意愿程度探析

1.纵向变迁:三大城市群政府间合作意愿程度变迁逻辑

提取三大城市群各城市政府工作报告中涉及政府间合作的相关表述，利用word的字数统计功能计算其平均数，结果见图2。总体来看，在2006—2020的15年间，三大城市群合作意愿有所波动，但是整体呈现出上升趋势，尤其是2017年区域协调发展战略确立以来的四年间，各城市群政府间合作意愿都达到了的峰值。

深入观察三大城市群政府间合作意愿波动的重要节点发现，其与国家和区域政策的出台时间显著重合。从京津冀城市群来看，2014年和2017年两个变化节点与京津冀协同发展上升为国家战略和雄安新区建设的时间点高度重合。珠三角2010和2019年两个合作意愿高峰则受到了2009年《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》出台和2019年《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布的影响。对长三角而言，2016年《长江三角洲城市群发展规划》发布，促使政府间合作意愿在2015年后产生一个小增长。2018年长三角一体化发展上升为国家战略，将长三角城市群政府间合作意愿推向高潮。2018—2020年，三大城市群城市政府间合作意愿变迁的关键节点均有相关政策出台，说明城市群政府间合作意愿受政策的影响显著，国家的政策出台对城市间合作意愿具有明显的促进作用。

2.横向对比:三大城市群政府间合作意愿程度差异

三大城市群政府间合作意愿年度平均值见图3。总体来看，珠三角地区各城市间合作意愿最强(761)，其次为京津冀地区(601)，两者之间意愿差距不大。长三角地区各城市间合作意愿程度最低(228)，且与其余两城市群差距显著。长三角是我国产生时间最早同时也是发育最为成熟的城市群，是公认的世界第六大城市群，然而整体合作意愿却远低于珠三角和京津冀。对于这一现象，本文拟从协调机构角度加以解释。

在我国行政分权、财政分权和干部晋升锦标赛体制下，竞争成为政府间关系的应有之义。作为“理性经济人”，城市群内部各城市政府在合作博弈的过程中，将当地经济发展置于绝对优先地位，过度进行招商引资和项目开发，缺乏必要的规划和协调，其结果是产业结构趋同和恶性竞争。因此，为解决区域竞争难题，形成良性的区域间合作机制，需要一个超区域的行政力量介入。

从三大城市群来看，2014年京津冀协同发展上升为国家战略，同年8月国务院成立京津冀协同发展领导小组，作为推动京津冀协同发展的常设机构。在“高位推动”模式下，中央作为强有力的力量主持推动京津冀之间的交流和协作。珠三角虽然没有建立相应的协调组织，但是同属一个省份的便利使其存在天然的协调机构———广东省政府。在广东省政府牵头下，珠三角地区各城市间的分工合作愈加紧密，同时政府间合作意愿也得到有效激发。相比较而言，长三角则缺乏一个权威的协调机构。2018年沪苏皖浙三省一市共同组建了长三角区域合作办公室，但作为具有协调议事性质的“常设性临时性机构”，不论是从组织还是职能上看都不具备独立性和权威性。相较于与京津冀和珠三角，长三角地区缺乏一个强有力的机构去协调和推进合作事项，这成为长三角在三大城市群中合作意愿处于较低水平的重要原因。

四意愿结构:三大城市群政府间合作意愿结构探析

1.主体偏好:三大城市群内部各城市间合作主体选择

(1)多中心与非均衡:合作主体网络的可视化分析

提取各城市群政府工作报告中涉及的合作主体并计算频次，借助UCINET软件绘制合作网络，结果见图41。图中各节点代表城市群内部的不同城市，节点的大小表示各城市在合作网络中的输入中心度，中心度越高，其他城市与该城市的合作意愿越强。各节点之间的连线代表合作主体间相互提及的次数，线条越粗，相互提及的次数越多。箭头的方向则代表合作的方向，其出发点为意愿发出主体，终点则是起点城市想要合作的主体。

总体来看，三大城市群形成了明显的“多中心”合作网络结构。具体来看，珠三角地区形成了以香港、澳门为首的一级合作中心和以广州、深圳为首的二级合作中心。京津冀地区则具有显著的“双中心性”，北京和天津成为区域合作网络中的两大核心。长三角地区则形成了以上海为核心，南京、杭州为次级中心，合肥、宁波、苏州等地为三级中心的多层级合作网络结构。

此外，三大城市群内部各城市在对合作对象进行选择时具有显著的非均衡特征。在合作网络中，从同一个城市出发的箭头普遍存在粗细不一的问题，可见，各城市在选择合作对象时具有一定的选择性和偏好性。在长三角和京津冀城市群的合作主体网络中，各城市间并非全部封闭连接，这代表着有些城市间甚至不存在合作关系。在主体选择的非均衡特征下，城市群内部合作的紧密度较低，一定程度上会影响区域发展合力的形成。

(2)差异化经济发展水平下合作方向的有序性

一般而言，经济发展水平较高的城市具有较强的辐射带动性。因此，和经济发展程度较高的地区开展合作，有利于借助其人才、产业、市场等要素的扩散优势，带动本地经济发展。从这个角度来看，城市一定程度上更愿意和比自己发达的城市和地区合作。从合作网络图中我们也能看到这一点:三大城市群中节点较大的中心城市都是在全国范围内经济发展水平较高的城市。

为进一步检验城市是否在经济上具有向上寻求合作伙伴的倾向，本文对各城市合作意向主体进行了统计，计算各城市提及比自身经济发达的城市频次占总频次的比重，结果见表1。在三大城市群共48个城市中，16个城市与比自己发达城市建立合作关系的意愿达到100%，28个城市向上合作意愿达到了90%以上，除北京、上海、杭州、南京、苏州、宁波、无锡等自身经济发展水平本身就很高的城市外，其余城市的向上合作意愿都达到了60%以上。可见，在差异化经济发展水平下，城市在选择合作对象时具有一定的顺序规律，他们更愿意与经济比自己更发达的城市建立合作关系。

从另一个角度来看，城市自身的经济发展水平也会影响其他城市与之合作的意愿，经济发展水平越高，其它城市与之合作的意愿越强，反之越弱。为检验这一假设，本文运用SPSS软件，对城市在合作网络中的输入中心度与该城市2020年度GDP水平进行了相关性检验和回归分析。结果显示，两组数据具有显著的相关性(p

总体来看，城市政府在选择合作主体时，仍遵循利益至上的逻辑，他们更愿意与比自己经济发展水平更高的城市合作。同时，城市的经济发展水平也会影响自身的合作吸引力，经济发展水平越高，城市在合作主体网络中的中心度越强，自身的合作吸引力越强。

(3)多重嵌套区域格局下合作范围的局部性近年来，随着我国区域协调发展战略的深入推进，各区域之间的内部联系不断增强，城市群、经济带等区域合作形式层出不穷，逐渐形成了以合作区、经济带、城市群、都市圈等为代表的不同层级、不同范围、不同规模并具有相互关联、重叠和包含关系的合作性治理区域。对合作主体提及频次的阈值进行相应调整，珠三角中只显示提及频次大于25的城市，长三角中只显示提及频次大于6的城市2，借助UCINET软件重新进行合作网络的可视化分析，结果见图5。可以看到，珠三角地区形成了明显的“深莞惠”“广佛肇”“珠中江”三大合作区域，三大区域外其他城市间连线数量相对较少。可见，珠三角中三大经济圈各城市间相互提及次数较多，合作的意向度和紧密度较强。

相对于珠三角，长三角内部合作网络较为分散，以都市圈为核心形成了多个小合作区，包括南京都市圈的滁宁一体化、宁马一体化、宁镇扬同城化合作网络，杭州都市圈的杭湖嘉绍城市群建设，合肥都市圈的芜马同城化、芜马宣城市群、马芜铜宜现代城市群建设，宁波都市圈的甬舟一体化战略，苏锡常都市圈的苏锡常一体化发展。长三角合作网络中五大都市圈以内部合作为主，跨都市圈城市间的交流和协作相对较少。

从长三角和珠三角的合作主体网络来看，在多重嵌套的区域格局下，各城市更倾向于与周围城市建立小范围的合作关系，城市群内部呈现局部紧密型特征。

(4)跨省域特性下合作网络的内向性

在三大城市群中，长三角城市群具有显著的跨省域的地理分布特征。那么，在我国“为增长而竞争”的制度图景下，各省份之间是否会存在利益壁垒，使得城市间更倾向于省份内部的合作呢?

本文借助UCINET软件分别对长三角城市群整体合作网络密度以及浙江、江苏、安徽三个省份内部的合作网络密度进行计算，结果见表4。可以明显看到，三个省份内部的合作密度大大高于长三角的整体合作密度，这意味着各省份内部城市之间合作的紧密程度相对于省外来说更高。

当然，城市之间在较大范围内建立紧密合作关系显然要比小范围内更加困难，因此长三角整体与各省份间合作网络密度的差异并无法有效说明行政壁垒下城市合作的内向性程度的高低。为了获得更准确的研究结论，本文对城市间合作的内向性程度进行了量化测量，将提及省内城市频数占城市总频数的比重作为衡量指标来计算各城市以及各省份合作的内向性程度，比重越高城市进行省内合作的倾向越显著，比重越低城市则越倾向于省外合作。最终的测量结果见表5。

由表5可知，浙江和江苏两省城市合作的内向性较强，省内城市间合作占总合作的比重将近90%。安徽省合作的内向性程度相对较低，但也达到了41%。绘制安徽省内部各城市合作意向主体网络图如图6，安徽省内各城市的外部意向合作主主要集中在南京和杭州两个城市。由于安徽省与南京市、杭州市两大区域中心城市毗邻，省内的滁州、马鞍山、芜湖、宣城等城市都被纳入到南京都市圈和杭州都市圈之中，受到中心城市的吸引以及都市圈内局部紧密型合作格局的影响，安徽省内城市对外合作的意愿也有所提高。

总体来看，行政区划确实会导致合作壁垒的产生，城市在进行合作时普遍更愿意和本行政区划内部的城市建立合作关系。此外，城市的外向合作意愿也会受到其他因素影响，如果外部存在一个辐射带动效应较强的中心城市，那么向外合作的意愿也会相应提高。

2.领域偏好:三大城市群政府间合作领域选择

(1)横向对比:三大城市群政府间合作领域偏好比较

借助ROSTcm6的词频分析功能，分别对三大城市群有关政府间合作的表述进行词频分析，提取其中出现频次大于50且与合作领域相关的词汇进行分类整合，结果见表6。可以发现，三大城市群有关政府间合作领域的高频词重叠度较高，说明在选择合作领域时具有相对一致的意愿倾向。其中，经济发展、科技创新、基础设施建设、生态环境治理是政府间合作意愿较为集中的四大领域。相比于长三角、珠三角，京津冀地区城市间合作领域更加广泛，在社会服务领域也建立了一定的合作关系。合作意愿分配也相对均衡，经济发展、科技创新、基础设施建设三个合作领域并行发展，其中科技创新超越经济发展成为合作的首要领域。可见，国家的介入能够有效调整城市群自由发展的无序局面，推动城市群均衡发展。

(2)纵向对比:城市群政府间合作领域变迁

对各城市2006年和2020年有关政府间合作的文本进行整理，借助ROSTcm6软件分别进行词频分析，提取其中有关合作领域的关键词，结果见表7。可以看出，自2006年到2020年，经济发展、科技创新和基础设施建设一直都是城市间重点合作的三大领域，只是在具体的合作内容上产生了部分变化。此外，相较于2006年，2020年各城市间合作领域更加广泛，生态环境保护和生态文明建设提上跨域合作日程，社会服务领域的合作也逐渐加强。

分别绘制2006年和2020年各领域合作意愿分布雷达图如图8，可以明显看到，2006年各领域合作意愿分布及其不均，经济发展占据合作的首要位置，科技创新的重要程度则相对较低。相比之下，2020年各城市在科技、经济、基础设施三大领域中的合作意愿分布较为均衡，其中在科技创新领域合作意愿最强，经济发展占据第二位。

总体来看，随着时间推移城市群政府间合作领域得到了有效扩展。同时，各城市也改变了唯经济发展至上的合作观念，开始注重科技创新和高端技术的交流合作，合作领域的均衡性更强。

3.合作方式:三大城市群政府间合作方式选择

在三大城市群政府工作报告中提取出现频次大于100且与合作方式有关的高频词见表8，发现城市群政府主要采取以下三种方式开展合作:

(1)合作平台建设“新区、园区、平台、示范区、合作区”等关键词均表现出城市群对合作平台建设的关注。作为载体，合作平台的建设成为推动各城市协同发展的重要举措。从平台性质上看，各大高新区、产业园区、合作示范区等都是城市间进行合作的重要场所;从平台领域上来看，不仅包括经济领域的产业合作平台，还有在科技、社会等领域的创新、服务平台。合作平台为城市群创造了良好的合作环境，也成为各城市吸引外资、形成资源和产业集聚效应的主要方式。

(2)产业转移承接从“转移、承接、对接”等关键词来看，产业的转移和承接是城市群政府间合作的重要方式。受区位、资源、政策等多重因素影响，三大城市群内部各城市经济发展水平差异较大，北京、上海、广州、深圳等一线城市具有强烈的扩张和转移需求。尤其对于京津冀城市群而言，在“调整疏解非首都核心功能”的要求下，北京非首都核心功能的疏解和转移以及其他城市对北京非首都功能的承接，成为京津冀城市间合作的重点。对城市而言，产业的转移和承接是一个能够实现共赢的过程。对转移地来说，能够有效疏解当地的发展压力，促进产业结构转型升级。对承接地来说，有助于激发当地产业发展活力，促进经济持续健康发展。因此，产业的转移和承接也成为城市间进行合作的重要方式。

(3)合作协议签署

从“规划、协议、编制”等关键词可以看出，合作协议签署也是城市群政府间合作的主要方式。城市间签署合作协议是在政府层面达成合作意向，保证城市间建立长效、稳定合作关系的正式机制，包括框架协议、备忘录、专项规划等多种形式。随着城市群内部各城市间交流合作的日益密切，城市间合作协议的签署愈加频繁。对三大城市群2020年政府工作报告中涉及的合作协议进行提取，见表9。可以看到，在合作领域上，城市间除了进行整体的战略合作布局外，在生态、园区、人才等具体领域也签署了相应的协议。在签署主体上，合作协议仍是由小范围内的部分城市签署，符合城市选择合作对象时的局部紧密型合作偏好。

五问题探析:城市群政府间合作意愿面临的困境

前文从意愿程度和意愿结构两方面展现了三大城市群政府间合作意愿现状。然而，深入分析城市群合作意愿图景可以发现，各城市在合作意愿程度和意愿结构上仍存在一些问题。

1.被动合作:城市间合作动力的纵向促进

根据动力来源的不同，可以将地方政府间的合作意愿划分为横向协同和纵向促进两种模式。所谓横向协同模式，即地方政府在交易成本较小、合作预期收益较大时产生的一种自愿合作关系。纵向促进模式即交易成本较高、合作预期收益较小时，通过上级政府发出倡议或施加压力，促使地方政府间形成合作意愿的模式。

从三大城市群来看，其合作意愿受国家和地方政策的影响比较深，合作动力的产生都具有一定的纵向促进特征。以纵向促进为主的合作意愿模式具有启动快、短期成效明显的优势，但是也存在可持续性差、忽视市场机制的弊端。从三大城市群政府间合作意愿程度变迁来看，在某些关键节点，由于受到国家和地方政策的影响，政府间合作意愿有所上升甚至达到峰值，但是随着时间推移，政策影响相对减弱之后，政府间合作意愿会逐渐下降，最终趋于平缓(图2)。可见，国家和地方政策的纵向推动确实会激发政府间合作意愿，但是其促进效果具有一定的时效性，无法从根本上提升城市间的合作意愿水平。

2.意愿差异:城市间合作意愿的差异分布

将主体聚焦到城市群内部的各个城市，根据各城市2006—2020年的整体合作意愿程度平均值绘制意愿分布图(图9)。可以明显看到，各城市的合作意愿程度差异较大，尤其是在京津冀城市群中，合作意愿最高的达到了1200，而最低的仅有96。总体来看，一些合作意愿较高的城市大多分布在中心城市周围，例如与北京和天津毗邻的廊坊、与南京毗邻的滁州、马鞍山和与上海毗邻的嘉兴等。此外，在长三角城市群中，沿海的城市参与合作的意愿普遍较高。

总之，受多重因素的影响，城市群内部各城市合作意愿呈现出显著的差异化分布特点。一般而言，在合作群体中，如果每个合作主体参与合作的意愿都比较高，那么这个群体的凝聚力以及合作的效率也会相对较高，但凡其中一个的合作意愿较低，都会对整体的合作效果产生较大影响。在三大城市群中，不同城市合作意愿的高低差异，使得各城市愿意为区域合作付出努力、做出牺牲的程度也不尽相同，这对于区域资源的整合以及区域发展合力的形成都会造成阻碍。

3.主体困境:城市间合作主体的单向选择

合作是由两个及两个以上行动者在利益共赢和信任共筑的基础上建立的，单一行动者的主观意愿并不能带来有效的合作行动，所以行动者之间形成的是一种单向合作关系还是双向合作关系是我们需要关注的重点。

本文对城市提及合作主体的总频数与城市间相互提及频数进行了统计，结果见表10。三大城市群中，珠三角内各城市建立双边合作关系的意向最高，达到了60%以上，长三角和珠三角则相对较低，分别为20%和15%。绘制城市间双向合作关系网络图，(见图10)，各主体之间的连接度明显低于总体合作网络。在京津冀和长三角中，甚至有个别城市处于孤立状态，即没有与其他城市形成双边关系。具体来看，三大城市群中，双边关系最强的还是在一些局部的经济圈和都市圈内。珠三角的“珠中江”“广佛肇”“深莞惠”和长三角的“宁镇扬”“芜马宣”“甬舟”双边合作关系紧密。

总之，在三大城市群中，政府间建立双向合作关系的比重较低，更多还是停留在表达单向合作意愿上，无法转化为实际的合作行为。此外，各城市还是倾向于在自己所处的小圈层内与周边城市建立双向合作关系，局部紧密型合作特征显著。

4.领域局限:城市间合作领域的选择局限

根据合作目的不同，可以将合作领域划分为面向关系、面向治理和面向发展三种类型。面向关系类型即只提到要加强合作、建立紧密关系等具有合作意向的表述，而未涉及具体的合作领域。面向发展类型是指能够直接带来经济收益、有效促进经济发展的领域。面向治理类型则是针对社会发展而言，能够有效提升社会治理能力和治理水平，实现社会可持续发展的领域。

从三大城市群合作领域偏好来看，排名前三位的“经济发展”“科技创新”“基础设施建设”领域均属于面向发展类型。2020年面向关系类领域词频占合作领域总词频的77.4%，这意味着，地方政府在寻求合作时仍以经济利益为首要目标。在社会治理方面，由于区域合作带来的经济收益以及责任主体承担的治理成本的不明确，容易陷入集体行动困境，因此城市进行合作的整体意愿较低。当然，与2006年相比，近年来三大城市群在环境保护和教育医疗等公共服务领域也建立了一定合作关系，出现了面向发展的意愿倾向，但总体合作水平还比较低，城市间合作领域的选择范围仍具有较大的局限性。

六、结论与展望

本文从实践视角出发，以三大城市群各城市政府工作报告作为研究样本，从意愿程度和意愿结构两方面勾勒出了城市群政府间合作意愿图景。在区域协调发展政策导向下，三大城市群各城市政府间合作意愿有所上升，未来合作前景良好。同时，城市间合作意愿受国家政策导向影响显著，政策出台对合作意愿的产生具有明显的促进作用。协调机构作为影响意愿程度的重要因素，造成了三大城市群的意愿程度差异。在选择合作对象时，城市政府仍遵循利益至上的逻辑，倾向于与发达城市建立合作关系，多重叠加的区域发展格局下，城市形成了局部紧密型合作倾向。行政区划对城市的合作意愿影响仍然显著，跨域合作仍是城市群协调发展面临的基本难题。对于三大城市群而言，经济发展、科技创新、基础设施建设和生态环境保护是城市合作意向最强的四大领域，随着城市间联系的不断紧密，各城市在社会服务方面也建立了一定的合作关系。为促进合作目的的达成，各城市更倾向于通过合作平台建设、产业转移和承接、合作协议签署三种方式开展合作。

深入分析城市群政府间合作意愿现状发现，当前城市群内部仍存在合作动力被动促进明显、合作意愿分布差异过大、合作主体双向互动不足、合作领域选择范围局限等问题。本文认为，未来要破解区域合作意愿困境还需要从以下三方面发力。第一，强化制度设计，提高城市群合作的自主性。从本文研究结果来看，纵向行政压力确实会正向刺激城市群政府间合作意愿，但也存在可持续性差等问题。因此，我们应该正确看待上级政府在区域合作中的角色，在施加纵向压力促成城市间合作的同时，也要强化制度设计，通过建立相应的区域合作奖励机制、新型绩效考核机制和区域利益协调机制，来激发城市政府间合作的自主性。第二，加强规划指导，提高城市群发展的协调性。当前城市群中存在的意愿差异、单向合作、领域局限等问题，从根本上看都源自于城市群内部发展的不协调。在“为增长而竞争”下，地方政府为了自身发展“各行其是”，缺乏对区域整体利益的关照，导致区域内产业趋同、要素分割、重复建设。因此，为有效增强城市群内部发展的协调性，需要权威性组织介入，从宏观层面出发加强政策的规划和指导。未来需要在城市群之上建立一个独立的、权威性较强的协调管理机构，针对城市群内部产业雷同、无序竞争的问题，制定相应的发展规划进行规范和引导，以提升城市群内部的协调性。

第三，打破属地观念，提高城市群建设的整体性。城市群政府间的合作壁垒很大程度上来源于我国的属地管理体制，地方政府过分关注自己的“一亩三分地”，“各扫门前雪”的“辖区人”观念在城市与城市之间立起合作屏障。因此，要提升城市群合作意愿就必须打破地方政府的属地观念。对国家而言，要弱化城市群内政府间行政边界，在进行任务下发和绩效考核时，有意识地将区域作为主体，引导区域内部设立共同目标、形成共同利益，增强区域发展合力。对地方政府而言，也要转变经济管理方式，变微观管理为宏观管理，充分发挥市场的自我调节和资源配置作用，为区域内生产要素的自由流通开绿灯。

引用和注释略