【华创宏观·张瑜团队】历次国务院机构改革怎么改？——每周经济观察第9期

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主要观点

前言：2月28日，习近平总书记在民主协商会上发表讲话时表示，“这次党和国家机构改革突出重点行业和领域，针对性比较强，力度比较大，涉及面比较广，触及的利益比较深，着力解决一些事关重大、社会关注的难点问题，对经济社会发展将产生重要影响”。改革开放以来，国务院机构改革已进行了8次，今年将会是第9次国务院机构改革。那么国务院机构改革有哪些重要时间点值得关注？此前8次的改革又是如何进行的呢？

1）关键点1：二中全会，全会将机构改革草案提交全国人大一次会议审议。今年二中全会提出，“统筹党中央机构、全国人大机构、国务院机构、全国政协机构，统筹中央和地方，深化重点领域机构改革……”。2）关键点2：人大一次会议召开期间，国务院秘书长将向人大作机构改革的说明（今年为3月7日），届时国务院机构改革的基本内容将会对外公布，之后方案再由人大进行审议（今年为3月8日）。3）关键点3：机构改革的时间表，将在改革方案或两会召开后的第一次国常会上公布，2008年、2013年、2018年均要求在6月前完成相关部门“三定工作”（‘定职责、定机构、定编制’）。

1、1982年：减少职数、年轻化。高度集中的计划经济体制带来政府机构臃肿等问题，改革的重点放在机构精简上。具体措施：1）明确规定各级各部门领导班子的职数、年龄和文化结构，减少副职；2）对国务院所属部委、直属机构和办公机构进行裁并调整，如将进出口管理委员会、外国投资管理委员会等合并，设立对外经济贸易部。改革后，国务院编制缩减了41%。

2、1988年：转变职能。这次改革首次提出转变政府职能是机构改革的关键，强调政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主。改革的重点是与经济体制改革关系密切的经济管理部门，如撤消国家计委和国家经委，组建新的国家计委；撤消煤炭工业部、石油工业部、核工业部，组建能源部。

3、1993年：统筹党政机构。这次机构改革是在确立社会主义市场经济体制的背景下进行的，核心任务是建立起适应市场经济体制的行政管理体制。具体措施包括：1）中纪委机关和监察部合署办公，统筹党政机构设置。2）将部分经济部门改为经济实体或行业总会，如将轻工部、纺织部改为轻工总会、纺织总会，不作为国务院的组成部门。3）部分部委再次分拆或合并。

4、1998年：政企分开。撤销了几乎所有的工业专业经济部门，包括电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部等。这一次的机构改革结束了专业经济部门直接管理企业，移交给企业、社会中介机构和地方的职能100多项。

5、2003年：加强宏观调控与市场监管。此次改革旨在弥补大量专业经济管理部门被取消后经济领域如何管理的“空白”，重点建立宏观调控机构和市场监管机构，具体分为5个领域，如建立国资委，深化国有资产管理体制改革等。

6、2008年：以构建服务型政府为核心的“大部制”改革。具体措施：1）整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，组建国家能源局、工业和信息化部、交通运输部。2）加强与整合社会管理和公共服务部门，组建人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、环境保护部。

7、2013年：继续推进职能统一的“大部制”。实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。

8、2018年：完善党的全面领导，统筹党政机构改革。十九届三中全会指出，“深化党和国家机构改革的首要任务是，完善坚持党的全面领导的制度”。具体措施上：一方面将一些职能有交叉的部门进行合并整合。比如将国土资源部的职责、住房和城乡建设部的城乡规划管理职责等职责整合，组建自然资源部。另一方面，（重新）组建的部门也顺应了监管、科技发展的需求，如为加强金融监管，将银监会和保监会合并，组建银保监会；如重新组建科学技术部。

风险提示：机构改革力度不及预期。

报告目录

报告正文

根据国务院组织法规定，国务院组成部门的调整和设置，由全国人民代表大会审议批准。国务院其他机构的调整和设置，将由新组成的国务院审查批准。

关键点1：二中全会，在人大第一次会议前一周召开，全会通常会审议通过国务院机构改革方案的草案，并将其提交全国人大一次会议审议。今年二中全会提出，“统筹党中央机构、全国人大机构、国务院机构、全国政协机构，统筹中央和地方，深化重点领域机构改革，推动党对社会主义现代化建设的领导在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效”。

关键点2：人大一次会议，会议召开期间，国务院秘书长将向人大作机构改革的说明，届时国务院机构改革的基本内容将会对外公布，之后该方案将由人大进行审议。今年3月7日（十四届人大一次会议第3天），国务委员兼国务院秘书长肖捷将作关于国务院机构改革方案的说明，3月8日人大审议此次方案。

关键点3：机构改革的时间表，将在改革方案或两会召开后的第一次国常会上公布，2008年、2013年、2018年均要求在6月前完成相关部门的“三定工作”。如2013年，3月18日（两会结束后第一天），新一届国务院第一次常务会议提出要在当年6月底前完成其他新组建机构和职能调整机构的“三定”规定；如2018年，《深化党和国家机构改革方案》提出“中央和国家机关机构改革要在2018年年底前落实到位”，3月31日国务院机构改革推进会进一步明确“6月20日前，各部门‘定职责、定机构、定编制’的三定规定报批印发；9月30日前落实‘三定’规定”。

根据中国机构编制网，改革开放以来，国务院机构改革每5年进行一次，分别在1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013、2018年共进行了8次改革，今年将会是第九次国务院机构改革。前8次改革中，我们总结有如下三个特征：

一是国务院组成部门数量整体呈下降趋势。1982年，国务院组成部门有43个，到1998年已精简至29个，2003、2008、2013、2018年的四次改革中，国务院组成部门数量相对稳定，分别为28、27、25、26个。

二是不同阶段的改革重点有所不同，比如1993-2003年的三次改革中，强调的是简政放权、政企分开，以适应社会主义市场经济的需要；2008-2013年，国务院机构改革主要推行大部制，减少职能交叉、提高行政效率；2018年机构改革的首要任务则是“完善坚持党的全面领导的制度”（十九届三中全会原文）。

三是从具体变动的部门来看，根据郑国志《国务院历次机构改革的方向性探析》，从过去机构实际调整中，可以看出“主干的核心职能部门，设置一直没有变动，如财政部、国防部、外交部、公安部、教育部等”，“相应调整的都是与民生、经济、社会发展密切相关的部门，如商务部、自然资源部、生态环境部等”。

背景：高度集中的计划经济体制带来政府机构臃肿、行政运行成本过高、机构运行效率低下等问题。1982年1月中央政治局召开会议，讨论国务院机构精简问题，指出精简机构是一场革命，是对体制的革命。2月22日五届全国人大常委会举行第22次会议，通过了《关于国务院机构改革问题的决议》。

具体措施：1）明确规定各级各部门领导班子的职数、年龄和文化结构，减少副职，提高素质。2）对国务院所属部委、直属机构和办公机构进行裁并调整，如将进出口管理委员会、外国投资管理委员会、对外经济联络部和对外贸易部合并，设立对外经济贸易部。

机构数量变动：此次改革后，国务院部委、直属机构、办事机构从100个减为61个，编制从5.1万人减为3万人，缩减了41%。

背景：随着社会主义商品经济的发展，国家开始重视政府职能的转变。1988年启动的机构改革重点是转变政府职能、精干机构、精简人员、政企分开，把生产经营的权利交给企业。

具体措施：这次改革首次提出转变政府职能是机构改革的关键，强调政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主。改革的重点是与经济体制改革关系密切的经济管理部门，如撤消国家计委和国家经委，组建新的国家计委；撤消煤炭工业部、石油工业部、核工业部，组建能源部。

机构数量变动：国务院部委数量由45个减为41个，直属机构从22个减为19个，人员编制减少9700多人。但由于经济过热，这次精简的机构很快又膨胀起来，到1993年，国务院工作部门又增加至86个。

背景：这次机构改革是在确立社会主义市场经济体制的背景下进行的，核心任务是建立起适应市场经济体制的行政管理体制。十四大报告指出；“目前，党政机构臃肿，层次重叠，许多单位人浮于事，效率底下……按照政企分开和精简、统一、效能的原则，下决心对现行行政管理体制和党政机构进行改革”。

具体措施：1）中纪委机关和监察部合署办公，这是统筹党政机构设置的重要方式之一。2）将部分经济部门改为经济实体或行业总会，如撤销航空航天部，组建国家航空工业总公司、航天工业总公司，轻工部、纺织部改为轻工总会、纺织总会，不作为国务院的组成部门。3）部分部委再次分拆或合并，如由三个部门组建的能源部又被撤消，分设了电力部和煤炭部；撤销商业部、物资部，设立国内贸易部。

机构数量变动：改革后，国务院组成部门41个，直属机构和办事机构18个，比改革前减少27个，人员减少20％。

背景：十五届二中全会审议通过的《国务院机构改革方案》认为，过去虽然进行过多次机构改革，取得了一定进展，但由于历史条件限制和宏观环境制约，很多问题未能得到根本性的解决，机构设置同社会主义市场经济发展需要之间的矛盾日益突出。

具体措施：撤销了几乎所有的工业专业经济部门，包括电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业总会、中国纺织总会，新建国防科技、信息产业、劳动和社会保障、国土资源等部委。根据中国机构编制网文章《1998年国务院机构改革的情况》，“这次国务院机构改革提出了机关行政编制要精简50％的要求，是历次机构改革人员精简力度最大的一次”。

效果：根据中国政府网文章《1998年国务院机构改革》，“1998年改革历史性的进步是，政府职能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门”。国务院组成部门由40个精简为29个。移交给企业、社会中介机构和地方的职能100多项；部门内设机构减少200多个，精简了四分之一，改革后行政编制由原来的3.23万名减至1.67万名，精简了47.5%。

背景：我国加入世界贸易组织后，社会主义市场经济也随着改革的深入面临新形势。另外，此前大量专业经济管理部门被取消后，经济领域如何管理的“空白”，也是此次机构改革需要解决的问题。2003年3月10日，十届全国人大一次会议第三次全体会议通过了关于国务院机构改革方案的决定，该方案的重点在于建立宏观调控机构和市场监管机构，具体包括深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。

具体措施：1）深化国有资产管理体制改革，建立国资委，政府不再直接管理国有企业。2）完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。3）健全金融监管体制，设立银监会。4）继续推进流通管理体制改革，组建商务部。5）加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局。

机构数量变化：除国务院办公厅外，国务院组成部门设置28个。

背景：这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点，加强与整合社会管理和公共服务部门。

具体措施：1）整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，组建国家能源局、工业和信息化部、交通运输部。2）加强与整合社会管理和公共服务部门，组建人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、环境保护部。

机构数量变化：国务院组成部门调整为27个，改革涉及调整变动的机构15个，正部级机构减少4个。

基本情况：这次国务院机构改革，重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。

具体措施：1）实行铁路政企分开。将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，不再保留铁道部。交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展，加快推进综合交通运输体系建设。2）整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。组建国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局、国家食品药品监督管理总局，重新组建国家海洋局、国家能源局。

效果：国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。

背景：2018年2月26日至28日，党的十九届三中全会召开，会议指出，“深化党和国家机构改革的首要任务是，完善坚持党的全面领导的制度，加强党对各领域各方面工作领导，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力”。2018年3月4日，中共中央关于深化党和国家机构改革的决定发布，提出要转变政府职能，“加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能”。

具体措施：这次国务院机构改革，一方面将一些职能有交叉的部门进行合并整合，由新组建的部门统一管理。比如将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责等职责整合，组建自然资源部。另一方面，（重新）组建的部门也顺应了监管、科技发展的需求，如为加强金融监管，将银监会和保监会合并，组建中国银行保险监督管理委员会；如将科学技术部、国家外国专家局的职责整合，重新组建科学技术部。

机构数量变化：改革后国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。

货运物流：继续修复。1）全国高速公路货车通行量：根据交通运输部数据，2月24日-3月2日，全国高速公路货车通行量升至700万辆以上，较上一周环比+2.5%，继续高于节前水平。2）货运物流指数：根据G7数据，2月26日-3月4日，整车货运流量指数平均为110，同比+2%，上一周同比为-14%。

螺纹：产量回升。2月24日-3月3日，主要钢厂螺纹产量为295万吨，上一周为282万吨。本周产量与去年同期基本持平，较2019年同期低9%。表观消费接近2019年同期，2月24日-3月3日，螺纹表观消费为309万吨，较去年同期+20%，接近2019年同期水平。库存，近两周小幅去库，此前连续9周累库。

发电耗煤：继续增长。根据中电联数据，2月10日-2月16日，纳入统计的燃煤发电企业日均发电量同比增长12.8%；电厂日均耗煤量同比增长10.4%。。

开工率：环比来看，截至3月2日，我们统计的9个行业中，除江浙织机以外的其他行业，开工率持平或略低于上一周，江浙织机开工率较上一周提高6.4个百分点。同比来看，各行业表现分化，汽车全钢胎、半钢胎，唐山高炉开工率较去年高出10个百分点以上，石油沥青装置开工率较去年高5个百分点，螺纹钢开工率明显低于去年，焦化、PTA、PVC、江浙织机相差不大。

出行：1）地铁：维持2019年以来最高值。近一周（2月24日-3月2日），29城地铁客运量同比高达26%。2月全月，29城地铁客运量平均为6955万人，同比+39%，1月同比为-18%。2）航班：2月26日-3月4日当周，国内日均执行航班数为1.15万架次，较前一周小幅回落。

地产：3月前4天，67城商品房累计成交面积同比-27%。今年2月、1月，成交面积同比分别为+7%、-42%。土地方面，1月30日-2月26日4周，百城住宅类土地成交面积合计740万平，同比+43%，1月2日-1月29日4周同比为-53%。近两周土地成交溢价率平均为4.5%。

汽车：本周数据未更新。

猪肉价格小幅上涨，蔬菜价格下跌。本周猪肉平均批发价收于21.04元/千克，上涨1.3%。全国猪粮比价为5.57，上周为5.44。本周蔬菜批发价下跌2.3%，鸡蛋批发价下跌1%，水果批发价基本持平。

动力煤港口价回调。本周，市场逐步消化安全突发事件的影响，煤炭重回消费淡季的逻辑，山西产动力末煤(Q5500)秦皇岛港平仓价收于1098元/吨，下跌6.4%。京唐港山西主焦煤库提价收于2500元/吨，持平上周；焦煤期货结算价收于2002.5元/吨，下跌1.9%。据国家发改委网站消息，“近期，全国煤炭日均产量保持较高水平，全国统调电厂电煤库存保持在1.6亿吨以上，北方主要下水煤港口存煤保持在约3000万吨，处于近几年高位，环渤海港口动力煤现货价格回落至近两年低位”。

国际油价上涨。价格方面，截止3月3日，美油和布油期价分别收于79.68和85.83美元/桶，分别上涨4.4%、3.2%。库存方面，2月24日当周美国商业原油库存增加116.6万桶，增幅0.24%。据路透调查，OPEC 2月产量较1月增加15万桶/日至2897万桶/日。

螺纹钢和铁矿石现价持续上涨。本周螺纹钢现货价收于4310元/吨，上涨1.2%；中国铁矿石价格指数收于976.61元/吨，上涨0.7%。其他地产相关价格情况，水泥价格上涨0.4%，重质纯碱市场价持平，玻璃期价上涨1.6%。

中国进口干散货运价指数本周环比+10.8%；中国出口集装箱运价指数本周环比-1.9%，其中美东航线与欧洲航线运价指数环比-3.1%/-1.1%；BDI指数本周环比+52.9%；CRB现货指数本周环比-0.55%，其中工业原料指数本周环比-0.53%。

韩国2月出口501亿美元，同比-7.5%，进口为554亿美元，同比+3.6%，贸易逆差53亿美元，连续12个月录得贸易逆差。商品类别层面，2月芯片出口同比-42.5%；区域层面，韩国对中国、东盟出口同比-24.2%、-16.1%，对美国、欧盟出口同比+16.2%、+13.2%。

地方债周度发行计划更新：3月6日当周计划发行新增地方债1092亿，其中一般债40亿，专项债1052亿。2月累计发行新增地方债4419亿，其中一般债1061亿，专项债3357亿。

地方债月度发行计划更新：从已披露发行计划的21个省市看，Q1新增专项债计划发行12955亿（去年同期实际值12981亿），其中3月计划发行4686亿（去年同期实际值4203亿）。

国债、证金债周度发行计划更新：截至3月5日，已公布3月6日当周国债待发1120亿/净发851亿，证金债待发310亿/净发955亿。

政策方面，3月1日，在国新办“权威部门话开局”新闻发布会上，财政部有关负责人表示，今年，积极的财政政策要加力提效。“加力”，就是要适度加大财政政策扩张力度。加力点主要是三个：一是在财政支出强度上加力。二是在专项债投资拉动上加力。三是在推动财力下沉上加力。“提效”，就是要提升政策效能。一方面，完善税费优惠政策，增强精准性和针对性，着力助企纾困。另一方面，优化财政支出结构，更好发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，有效带动扩大全社会投资，促进消费。同时，加强与货币、产业、科技、社会政策的协调配合，形成政策合力，推动经济运行整体好转。五项重点：一是完善税费支持政策，着力纾解企业困难。二是加强财政资源统筹，保持必要支出强度。三是大力优化支出结构，不断提高支出效率。四是均衡区域间财力水平，促进基本公共服务均等化。五是严肃财经纪律，切实防范财政风险。2023年，将在重点支持现有11个领域项目建设基础上，适量扩大资金投向领域和用作项目资本金范围，持续加力重点项目建设，形成实物工作量和投资拉动力，有效支持高质量发展。

截至3月3日，DR001收于1.2602%，DR007收于1.9245%，较2月24日环比分别变化-17.94bps、-33.39bps。本周央行逆回购回笼资金4750亿，下周到期逆回购资金到期1.015万亿。

截至3月3日，1年期、5年期、10年期国债收益率分别报2.3280%、2.7387%、2.9026%，较2月24日环比分别变化+2.82bps、-0.08bps、-1bps。PMI数据虽然表现强劲，但是债市并未针对这一行为作出相应反应。

3月3日，国新办就“坚定信心、守正创新，服务实体经济高质量发展”有关情况举行发布会。易纲行长表示“我们认为目前我们货币政策的一些主要变量的水平是比较合适的，实际利率的水平也是比较合适的”“用降准的这个办法来吐出长期的流动性、支持实体经济，还会是一种比较有效的方式来综合的考虑对经济的支持，使得我们整个的流动性在合理充裕的水平上。”

具体内容详见华创证券研究所3月6日发布的报告《【华创宏观】历次国务院机构改革怎么改？——每周经济观察第9期》。

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