距首个省级数据管理机构成立9年，国家数据局带来哪些新期待
3月10日，十四届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定。组建国家数据局，表明中央层面对于“激活数据要素潜能、做强做优做大数字经济、增强经济发展新动能”有了更大的举措，释放出更积极的信号。在专家看来，组建国家数据局既有地方数据管理机构的实践基础，又有数据资源管理体制机制的探索创新，是更高维度的“统筹”“协调”，对理顺央地数据管理职责的对应衔接关系，实现跨部门、跨层级、跨地域的数据流动与利用，有了更高期待。
组建国家数据局。IC供图
先行者：广东最早成立大数据管理局
事实上，全国许多省份或地市已成立专门负责数据管理工作的机构或部门。南都大数据研究院梳理发现，国内最早设立的大数据管理机构，是成立于2014年2月的广东省大数据管理局，当时属于广东省经济和信息化委员会内设机构，成为地方探索的“先行者”。
正是那年，“大数据”首次写入国务院政府工作报告。2015年，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，对大数据发展进行顶层设计，中共十八届五中全会提出“实施国家大数据战略,推进数据资源开放共享”。大数据，上升到国家战略的高度。
之后，大数据管理局如雨后春笋般蓬勃生长，贵州省大数据发展管理局、浙江省数据管理中心相继设立。2015年10月挂牌成立的贵州省大数据发展管理局，是贵州省政府直属的正厅级事业单位，迈开了更大的“步子”。广州、沈阳、兰州等市级大数据管理机构随后也纷纷亮相。
梳理中央批复的各省份机构改革方案可见，在2018年，各地密集设立数据管理机构，北京、浙江等至少10个省份新组建了省级数据管理机构，或在组建的政府机构加挂牌子。例如广东新组建省政务服务数据管理局；北京市经济和信息化局加挂“市大数据管理局”牌子；福建省数字福建建设领导小组办公室加挂“省大数据管理局”牌子，等等。
截至目前，已有19个省、直辖市和自治区成立了省级层面的大数据管理局，行政级别以正厅级为主，其次为副厅级、正局级等。机构命名则各有侧重，包括政务服务数据管理局、大数据管理局、大数据发展局、数据资源管理局、政务服务和数字化建设管理局以及大数据中心等，隶属部门也存在差异，多数是省级政府直属机构，还有部分隶属网信办或发改委等部门。
大数据管理局等专职机构的设立，表明各方充分认识到大数据的重要性。中国科学院科技战略咨询研究院大数据战略研究中心执行主任冯海红表示，地方数据管理部门建设，为组建国家数据局探索了实践经验。组建国家数据局是适应数据要素特征规律、更好发挥数据要素基础资源作用和创新引擎作用而整合优化中央层面相关职能的必然路径，更是在广东、贵州等地方探索试验基础上经过全面评估和综合研判的科学决策。
更优化：各部门内部职能进一步理顺
其实，关于“组建国家层面数据管理组织机构”的呼声已久。那么，新组建的国家数据局，主要价值体现在哪些层面？会带来哪些新的期待？
根据关于国务院机构改革方案的说明，国家数据局是作为国家发改委管理的国家局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。中央网信办承担的研究拟订数字中国建设方案、协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设、协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通等职责以及国家发改革委承担的统筹推进数字经济发展、组织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设等职责，都将划入国家数据局。
此次是国务院机构第9次改革，“优化职责、问题导向、统筹推进”的特点非常鲜明，被看作为2018年国家机构改革的延续与纵深，在原有格局下进一步理顺、优化现有各部门内部的职能。冯海红表示，这次明确界定国家数据局与相关部门的业务边界，国家数据局负责国家大数据战略、数字中国、数字经济及数字社会等方面整体规划、统筹协调，同时重点负责推进数据要素基础制度建设、数字基础设施布局建设、公共服务和社会治理信息化、智慧城市建设、国家重要信息资源开发利用与共享、信息资源跨行业跨部门互联互通等工作，整体规划布局下的其他工作仍将由相关主管部门继续履行职责。
新信号：未来将搭建全面数字化路线图
国家数据局的成立，是当前数字化转型和数据要素市场建立的必要动作，从行政体制上给出了明确信号：要以数据要素为基础，大力推动全国各类型的数字化转型。“新一轮调整后，需要时间让国家数据局去真正运作”，“开放数据中国”联合创始人及执行主任高丰博士的理解是，国家数据局现有的功能职责，符合数据要素市场发展初期的探索过渡特征。它应该扮演中国数字经济的“总设计师”，将搭建起推动数据流转开发利用进而全面数字化的路线图。
据媒体报道，2022年全国政协经济委员会曾组织专题调研，发现大概有15个政府部门拥有数据管理权限。专家称这轮机构改革主要就是把一些部门间交叉的职能进行优化组合，合并同类项，是针对当前政府治理、管理方面存在的一些突出问题和形势变化所作出的应对。
“组建国家数据局意义重大深远”，在工信部信息通信经济专家委员会委员、联合国国际电联《国际电信规则》中国工作组专家王春晖看来，组建国家数据局将改变我国数据管理和治理“九龙治水”现象，国家将一体化统筹推进数据基础制度建设、数据资源整合共享、开发利用以及数字中国、数字经济、数字社会规划和建设，意义极为重大、深远。
中国科学技术大学公共数据学院、网络空间安全学院教授左晓栋表示，从数字经济蓬勃发展趋势以及各界对数据要素充分流动预期看，数据的开发利用没有得到很好解决，其中存在大量理论问题，需要有强力的机构来组织，包括理论研究、管理体制机制设计以及更多实践推动。
更集中：聚焦数据要素的基础性作用
此次国家数据局的组建，是在保持数据安全、行业数据监管、信息化发展、数字政府建设等现行工作格局总体稳定前提下，把数据资源整合共享和开发利用方面的有关职责相对集中。改革之后，国家数据局职能更聚焦发挥数据要素的基础性作用。
在左晓栋看来，数据要素流动，数据资源开发利用，目前处于比较混乱阶段，甚至出现一种奇怪现象：各地数据交易机构蓬勃兴起，而基础的问题、基础的数据交易运行规则却没解决，理想与现实存在巨大差距，需要有专门机构来负责，加强集中统一领导。
依据国务院机构改革方案可见，“统筹”“协调”是国家数据局主要职责中最为重要的两个关键词。中国社科院法学所研究员、科技与法研究中心主任、博士生导师杨延超称这是更高维度的“统筹”。
“加强顶层谋划，特别要意识到数据要素的问题很重要，既然以数据为驱动，以数据为引领，包含数字中国建设、数字政府建设、智慧社会发展等方方面面，都与它有直接关系，数据要素的流动不能和这些割裂开”，左晓栋表示，国家数据局的成立，表明数字中国建设迈出非常重要的一步，体制机制将会更加顺畅。
新期待：央地数据管理职责需顺畅衔接
这是数据资源管理体制机制的探索创新！“成立国家发改委主管的数据要素市场管理机构，强化中央与地方统筹协调工作机制，有利于建设全国一盘棋数据要素市场体系”，在中央财经大学中国互联网经济研究院研究员、博士欧阳日辉看来，需要建立发改、网信、工信、公安、商务、人民银行、证监会、市场监管等部门参与的数据要素市场建设联席会议制度，统筹全国所有的数据要素市场建设。
冯海红表示，地方数据管理部门建设过程中存在的机构性质、职责范围等亟待规范的问题，也迫切需要以新一轮机构改革为契机，指导地方数据管理部门设置和职责分工尽可能与国家层面保持一致，理顺央地数据管理职责的对应衔接关系，避免在国家大数据战略落地实施中形成体制性障碍、机制性梗阻。
“组建国家数据局让我们有了新的期待，希望能在横向上与各部门、在纵向上与各地方实现更顺畅的数据流通与利用”，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博导，数字与移动治理实验室主任郑磊提到，数据是一个综合性、跨部门的资源，现在把数据作为基础性资源，成立专门的国家数据局，表明国家层面希望通过跨部门、跨层级、跨地域的数据流动，最大限度释放数据要素价值，为数字经济增长带来新的动能。
出品：南都大数据研究院 数据安全治理与发展研究
研究员：袁炯贤 图编：邓启祥