康乐南新街，一个拆除中的顶楼工厂（张志韬/图）
2022年底以来，广州、清远两市推出相关政策推进中大纺织商圈产业转型升级和有序转移。位于商圈一带以康乐、鹭江等为代表的城中村的更新改造备受关注。
当下城中村改造的主要模式是拆旧建新——村落原本的建成环境被完全拆掉，地产开发商入场，本地人获得赔偿和回迁安置，原本租住在城中村的流动人口则迁移到离城市更远的地方。
中国人民大学城市规划与管理系助理教授赵益民的研究领域是空间政治和城市政治经济，城乡结合部、城中村是他长期关注的重点。“可能把城中村视作脏乱差，认为必须一拆了之是因为我们对城市的想象的匮乏。”他说，“在我们的城市变迁里，更多的是城市主义变成了唯一的生活方式。”“只要我们还在现在的城市资本积累的模式里，决策主体的切身利益还与土地市场紧密联系，城中村的拆迁大概就是不可避免的。”
中国人民大学城市规划与管理系助理教授赵益民（受访者提供）
《南方人物周刊》和他探讨了城市化过程中城中村的形成、作用与转型，以及城市产业升级中快速扩张的正规化趋势。以下是对话节录：
城市与村庄的关系不止“城中村”一种
南方人物周刊：你曾讲到城中村的形成过程，从形态而言，“村”是怎么被城市包围起来的？
赵益民：城中村的形成跟城市有直接的关系。很多地方的城中村之所以变成城中村，是因为城市向它们走来了，村民们和村庄还在原来的位置，只是他们周边的建成环境发生了天翻地覆的变化。从现在的眼光去看，这些村子就变成了城中村。
如果从实际的历史进程来看，之所以有城中村这样的景观，最重要的原因是我们的政治经济安排，这在珠三角非常明显。1980年代之后，尤其是90年代以来，随着城市空间快速扩张，地方政府需要不断回应空间的外溢。
但城市空间要正常运作，需要大量的基础设施，需要巨大投入。那个年代的城市政府并不像现在这样有充足的收入，为了节省开支，征收农民土地时，征收的是价格低很多的耕地，村民们的宅基地暂时不动。村子周围的耕地变成城市建设用地，建起高楼，村庄也逐渐被城市包围。
南方人物周刊：在村庄形态变化的过程中，村民和村集体的处境发生了怎样的改变？
赵益民：在转型过程中，地方政府需要去承担的另外一个重要事项是失去了耕地之后农民的生计该如何处理。如果没有妥当安排，这很可能酿成潜在的社会风险。所以他们需要借助村集体的力量。村集体的历史起点是生产队，农民们集结成一个集体去从事农业生产。
现在没有地了，村集体该怎么办？广东探索出来的方式就是把原先的村集体从一个社会政治组织转变成经济组织。大家现在看到的村集体都是各种各样的经济联社，这就是村集体自身属性的转型，转型的目的是为了保证原先城中村里的社会连接不至于断裂。村集体转型成经济联社后，通过运营资产或者物业能够为村民们每年的收入、社会福利和保障兜底。可以说这是上级政府和村集体、村民形成的一种新的契约关系。但是这种关系延续了计划经济时代的社会组织模式，生产队和经济联社是紧密衔接的。
在鹭江东约新街88号附近，工作人员在对屋顶的违建进行拆除（黎湛均/图）
南方人物周刊：这个模式是否只存在于珠三角？北方的城中村和南方的相比，在转型模式上有什么不同？
赵益民：经济联社的模式首创于珠三角。后来逐渐被其他地方学习，但都是很晚近的事情。据我所知，在北京城市边缘的这些村庄进行股份制改革，也就是在2005年之后，甚至2010年前后，很多村子是直到拆迁的时候才开始进行股份制改革。但改革之后，北京的集体经济组织经营模式仍然相对单一，不像珠三角的经济联社那样是非常灵活的、有很多产业的市场主体。
南方人物周刊：你在论文中指出，珠三角的城中村在拆迁时会把10%左右的土地返还给村集体，由村集体来运营。这也是一种特色。
赵益民：这是1990年代广州探索出来的一条合作经营之路。当时广州市政府刚开始提要建设珠江新城，政府一方面非常迫切地想要让城市尽可能往东走，另外一方面又缺乏足够的财政收入来支撑这些基础设施和对农民的社会保障。所以他们就以出让土地作为抓手，既获得了足够的收入来负担基础设施，又通过分享一定比例的土地，让村集体来承担社会保障方面的工作。
南方人物周刊：北京的城中村很多是在城市边缘，但是广州，城中村会出现在市中心。北方和南方的城中村形态有何不同？
赵益民：确实很不一样。在南方，尤其是珠三角，城市化的进程猛烈，地方政府也乐于采用各种折中措施，以实用主义的态度来推进城市化进程。而在北方，尤其是以北京为代表的城市，一方面在早期城市化的进程没有珠三角那么剧烈，另一方面行政的力量非常强大。
当城市开始走向某一个村庄，北方大多不会像珠三角那样保留一部分宅基地，而是直接拆掉，村民就直接回迁安置了，原先跟农村聚落有关的形态和景观都消失了。所以在北京很难见到城市内部或者市中心的城中村。
我在研究里经常提，在中国观察城市化进程的前沿地带，绝不只有城中村这一种类型，比如在北京，更典型的称呼应当叫城乡结合部。这是从名字里就能直接看出来的差异。
来自康鹭片区的工人参观位于清远的“广州北·中大时尚科技城”一个运作中的工厂（张志韬/图）
“脏乱差”？除了拆还有什么方式？
南方人物周刊：在舆论中城中村一般都和“脏乱差”“治安很不好”这类话语相联系，最后似乎都导向拆迁、改造的政策议程。有没有其他角度来理解城中村？
赵益民：我们对城中村的话语经常有“脏乱差”这样的字眼，但是与全球南方其他很多城市的所谓“贫民窟”相比，城中村其实是非常正规的聚落，有非常完善的治理体系以及基本的公共服务和治安保障。
城中村带来了什么？它其实帮政府解决了大量人口涌入城市时的基础设施供给和住房供给的挑战。换句话说，政府因为城中村的存在而被豁免了很多在基础设施方面的投入，以及建设公共住房的投入，因为城中村起到了一种替代性的作用。如果不是因为康乐村和鹭江村，那中大布匹市场不会这么繁荣。没有城中村，东莞和顺德的制造业也不会如此发达，世界工厂是不太可能以这种方式和规模出现的。
我们其实是可以重新去思考对待城中村的别样方式。可能把城中村视作脏乱差，认为必须一拆了之是因为我们对城市的想象的匮乏。我们能不能重新去思考城市别样的可能性？城中村现在的形态里饱含着生机，同时也确实存在着一些问题，比如过高的密度和消防方面的隐患。但除了把它们拆了之外，有没有可能通过别的方式来解决这些问题，让它变成城市的一个新的组成部分，而不是外在于城市的他者？
南方人物周刊：那除了拆迁重建之外，有没有一些比较好的城中村更新案例？比如深圳的“握手302”，艺术家尝试以艺术和文化活动介入城中村。
赵益民：民间的这种项目和组织是巩固城中村活力很重要的来源。但是目前应该没有任何一个类似这样的组织有能力去影响城中村整体的改造进程。白石洲拆迁了，“握手302”也得搬家。
南头古城可能是个例外，因为它被深圳双年展选作了场地，它变成了文化生产的组成部分。在这样的文化生产机制里，城中村的景观作为一种猎奇的对象被保存了下来。但这不代表南头的模式能够推广到其他很多村子，因为深双展不可能在每个村子里都办。
归根结底，只要我们还在现在的城市资本积累的模式里，决策主体的切身利益还与土地市场紧密联系，城中村的拆迁大概就是不可避免的。
在康乐南约新街一个即将拆除的楼顶厂房里，工人正在整理制衣设备，准备打包出售（黎湛均/图）
当城市主义变成唯一的生活方式
南方人物周刊：从1950年代土地改革到1980年代土地出让市场的建立，在城市化过程中，土地这一要素发生了怎样的变化？
赵益民：在计划经济时代没有土地市场，因此土地只有使用价值，没有交换价值。一个国有单位如果需要使用土地，只需要跟计委报批，审核之后就无偿划拨土地。土地是没有价格和市场的，它不属于有价的生产要素。
但到了1970年代末80年代初，新生事物出现了，比如外资、港资企业。这些企业到珠三角去建厂，那他们建厂所需要的土地要不要收取租金？
按照以前的惯例，企业建厂土地是无偿划拨的，但是划拨的对象是国有企业，如果无偿划拨给外资，会不会涉及国有资产流失？与此同时，当时的宪法明文规定，禁止土地的买卖和批租。1980年国务院出台了临时性条例，规定外资企业用地可以收取一定年限的租金，这相当于在土地转型中撕开了一个口子。
从那之后土地市场就逐步建立了，1987年中国第一宗土地公开拍卖发生在深圳。1988年宪法修正案把“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”，1990年的时候有了国有土地出让条例（注：《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》），第一次在国家制度层面明文规定土地的属性、土地的批租的过程、土地的交易主体，以及他们的关系和流程等等内容。土地从不可交易的生产要素变成了具有交换价值的空间要素。
南方人物周刊：具体到城中村改造的过程中，政府、开发商、村集体在其中扮演了怎样的角色？
赵益民：在现在的城市政治经济运转过程中，城中村改造最主要的模式就是把原先的建成环境拆掉，把原先生活在这里的人所构造出来的生活空间抹去，然后这块土地就变成所谓“净地”。之后这样的净地会进入土地市场的“招拍挂”流程（注：我国国有土地使用权出让方式有四种：招标、拍卖、挂牌和协议出让），由企业竞得，进入开发流程，之后在这里重新建设出来的建成环境就跟原先生活在这里的人以及他们的生活空间毫无关系了。
在这个过程里政府、开发商和村集体的互动关系其实是因时因地而变化的。在不同的时间和不同的地方，它们的组合是不一样的。
1990年代北京市政府为了在城乡结合部建绿化隔离带，允许村集体与开发商直接对接。由村集体给开发商提供土地，开发商利用土地给村集体建设商品房和回迁安置房，村集体把商品房卖掉之后，用挣来的钱去建设绿地，这个过程基本与市政府没有关系。
但是1998年土地管理法修订，所有国有土地的出让必须要经过当地政府。如果村集体有一块土地要跟开发商合作，首先必须得让市政府来把这块地给征了，再在公开的市场上招拍挂，拍给开发企业。
随着国有土地出让的制度逐渐完善，市政府的征收成为了必要环节，但其中依然保留了政府、开发商、村集体合作的其他可能路径。比如之前提到的土地返还，还有象征性的征收——这在北京也很常见，市政府按照规定征收了一块土地，但不用支付地价给村集体（原先的土地所有者），这块地也跟市政府没有实质上的关系，依然是村集体或其下属的企业来开发，给自己的村民建回迁安置房或其他物业。
三者的角色和互动关系错综复杂，有很多的细致而微的安排，但总体上依然服从和服务于拆旧建新的城市政治经济逻辑。
南方人物周刊：在拆迁的过程中，本地村民和城中村的实际居民（很多是流动人口和外来务工者）的处境是怎样的？
赵益民：城市规划圈有一个术语叫作“人口倒挂”，指的是在城乡结合部的这些聚落里，外来人口和本地人口的比例接近甚至超过10:1。
比如村子里可能有三万多总人口，其中三万是外来人口，只有三千是本地人。当拆迁来临时，这三万名外来人口和拆迁的唯一关系是他们又得搬一次家。他们不会因为自己在这住了很久、跟这边的人很熟、有了自己的社会网络而在拆迁过程中获得任何形式的补偿，因为他们不被视为“本地”人口。
在城中村的改造过程里，村民和租客分化成了两个阶层。村民们因为回迁安置获得了多套住房，他们能够延续自己之前以房租为生的生活方式，某种意义上他们成了食利者阶层；而租客们只能进一步流动。
比如，当三环边的大红门拆了，北京的流动人口只能搬到距离市中心更远的地方，从三环到四环，现在都走到了六环。在我看来这就是一种新的阶层分化。
以前的社会学家总是说“城市主义是一种生活方式”，但是在我们的城市变迁里，更多的是城市主义变成了唯一的生活方式。
不管你是什么角色，你只能在这样的逻辑里面顺应唯一的路，去做唯一的选择。每个人其实都有各自的挣扎，哪怕是作为“食利者”阶层的村民，他们的家庭关系也可能因拆迁而受到剧烈的冲击。我们见过太多的案例，拆迁完后人们因为分财产的问题导致父子反目或者夫妻离婚。
南方人物周刊：城中村改造背后的制度是土地财政，土地财政的基本逻辑是怎样的？
赵益民：国家主导的、基于土地的和城市导向的资本积累是土地财政的内核。土地财政是城市政治经济的主干脉络，而城中村的改造是执行这套机制的一个具体抓手。
我国在过去这些年因为经济发展获得了很多财政收入，财政收入投向了基础设施的建设，造就了更多的新的城市空间，比如说新拆出来的城中村和城乡结合部。这些空间又通过土地市场给政府带来了更多的收益。这就进入了一种正向循环，这些收益又能带来更多的基础设施、更多的土地和更多的未来收益。
但是如果我们仔细地去看GDP里各种要素的占比，以及其中固定资产总投资里房地产开发等相关投资的占比，可能会反过来问到底是经济增长促进了城市的变迁，还是城市的变迁促进了经济增长。土地财政就扮演了城市变迁与经济增长之间的核心中介者的角色。从这个意义上来说，土地财政对于地方政府来说至关重要。因此在过去两年房地产市场下行和预期不景气的情况下，地方财政也开始遇到困难。
南方人物周刊：土地财政长期主导城市逻辑，可能带来哪些问题？
赵益民：第一是我们的思维方式线性化了，我们默认只有一种可以接受的城市空间形态和景观特征，然后把所有不符合景观需求的建成环境和日常生活空间都给清理掉。
第二，地方政府可能会围绕着土地财政和空间运营开展自己的很多行动，把自己变成城市空间的经营者，这就有可能进一步走进“城市企业主义”的困局之中。假如用这样的思维去行事，可能更关注的是效率，而会相对忽视公平。
缺乏想象空间的“正规化”
南方人物周刊：具体到康乐村和鹭江村，政府目前的改造计划是把服装的设计、商贸环节留在广州，制造环节迁到清远。这会给产业和城市带来怎样的影响？
赵益民：以北京大红门案例作参照，政府自上而下规划的产业集群往往比较难达到政策目标。因为产业集群的形成有自己的历史和地理背景——比如说熟人网络和顾客群体，他们跟商家建立起了长期稳固的关系，而当你迁到了一个相对更远的地方的时候，顾客们可能不会跟着你迁。
过去几年，北京的大红门和动物园批发市场外迁到了河北的燕郊、白沟等地。就现状来看，可能也就是勉强维持生意，原先在北京的市场能够辐射整个华北，现在可能缩小到了一个局部，比如说河北或廊坊的特定地方。
从你的描述来看，广州市政府的主要关切是把附加值最高的环节留在广州，附加值低的中间环节给迁出去。但如果仅仅只是在清远划一片地方，建议或者要求企业在这里建厂，这个行为本身是无法生成新的产业集群的。如果要去推动，还要认真思考如何促成不同产业环节之间的深度整合，如何能够克服它们彼此在地理距离上的挑战，否则，我觉得这一设想最后未必能够成型。
2023年2月17日，鹭江东约新街88号大院举行广清纺织服装产业有序转移招商大会（张志韬/图）
南方人物周刊：近来的城市产业迁移特别像项飙在浙江村研究里提的“正规化”，正规化的快速扩张可能带来哪些问题？
赵益民：关于这个问题我想从两个方面来回应，一是当我们讨论正规和非正规的时候，是谁在界定这种标准。比如中大片区的那些小商户，我相信绝大部分都是有营业执照的，从工商注册的手续来说他们都是正规的产业。再比如城中村都是有村集体和党组织，他们到底是正规还是非正规，是谁在拿什么样的准绳来量，这是一个很有趣的话题。
二是越来越多的城市政策开始期待把看似“非正规”的要素给正规化，但正规化的目标是为了把所有异质性元素都纳入到单一维度的想象之中，最终是不是会导致我们的城市千篇一律、日益单调呢？
正规化的快速扩张，它让我们对世界对城市的想象变得没有别样的可能。具体到日常生活，正规化的扩张会让流动人口不停搬迁，让他们离市中心越来越远；让小商户们没有能力巩固自己好不容易建立起来的商贸网络和客户关系，这也可能让社会分层日益加剧。当你被视作符合正规化想象的时候，你可能会因此享受很多红利。但是如果你不在这个群体里，你可能会因此被放置在另一个极端，生活会受到严重的冲击。
南方人物周刊实习记者 倪瑜遥 南方人物周刊记者 欧阳诗蕾