王建革：黄淮运交汇区域的水系结构与水环境变化

清口枢纽水工分布图（图源：“中国大运河博物馆”微信公众号）

黄河夺泗入淮以后，淮安以上的运道与黄淮水系由于黄运合一和水利工程方面的济运与避运，以及相关的改河和筑堤，其水系结构发生了重大的变化。影响这一结构的主体是黄河下游的决口与分流。明前期，黄河沿袭了元代河道多股并流、迭为主次的特点，洪水季节多股分流，枯水季节单流；到明末，多股分流发展到系于一线，官方水利重点发生了一个自北向南、由面到线，最后集中于清口的过程。这一变化过程非常复杂，牵涉到黄河、淮河和运河的一系列自然河道与治水工程的变迁。从黄河分支分流到洪泽湖的形成，从黄河筑堤到运河路线及闸坝体系的变化，都是一系列水环境变化和水利工程的结果。在水利工程的推动下，黄淮水系从散流到集流。研究这一过程中水文与水系的动态关系，对目前大运河水文与水利史的研究有着重要学术意义，对大运河的活体承传建设也有积极的现实意义。

这一区域黄淮运水系的研究成果主要集中于水利史学界和历史地理学界，姚汉源和邹逸麟等老一辈学者对这一区域的河道变化和水利工程做过详细的考察。水利史的研究主要集中于河道治理和闸坝体系建设方面，传统历史地理的研究主要集中于河道的变迁，而对水环境变化对河道与水利的影响，仍有进一步探讨的学术空间。本文从整体的水系与水环境变动出发，对黄淮运大范围的水环境的互动角度进行探索，其中的许多问题仍需要正本清源，要从当时治水诸臣对水环境的认知进行全方位的分析。本文还试图对黄淮运历史上的一些重要问题作更详细的、多因素的整体考察。

元中期至明初的黄河下游大约分为三支。1234年河水南决后，以入涡河为主流约六十余年。大德年间（1297—1307年），主流向北移，北支成为主流，由济宁、鱼台等地入徐州以下运河。明洪武后期，河道又南趋颍、涡。从元大德至明洪武末约百年间，黄河以荥泽为顶点，向东成扇形泛滥，这期间主流先自南向北摆动数十年，后自北向南摆动亦约数十年。到明代，黄河与运河在徐邳段合一。明代早中期，黄河主流由颍、涡入淮，徐州以下运河的关键区段，徐州洪和吕梁洪，常患水浅。黄河东泛时，可以冲击徐州以北段的清水运河；黄河河道南移时，黄运合一段或因无水补充，难以为继。即使到明末，上游决口分水，来水减少时，此区域也会出现水浅阻运的问题。

明代早期，官方在河南和山东地区不断地引黄河水入运济漕。在河南，或疏浚故道，或开渠分水灌注徐州以南地区；在山东，则在水势缓处立口岸，北灌临清，南灌济宁。黄河也南北摆动，洪武二十四年（1391年）黄河入淮为大黄河，支流出徐州才为小黄河，小黄河即成为通运的支流。正统十三年（1448年），黄河趋沙湾故道为主流，徐州水小，即影响运道，官方因此须动工疏浚。永乐年间（1403—1424年）黄河在原武、阳武、开封一带东北向决口时，黄河冲运，造成运河受阻。开封至山东，地势平坦，北决频繁，时常阻运。为了保护漕运，官方以疏浚开封下游支脉河道为主，极力使黄河南行，减少其北决阻运。明初时，决口北流占了上风，南流较次。“明初黄河分六道，出荥阳者，至寿州入淮；出祥符者，至怀远入淮；出长垣者，至阳谷入漕；出归德者，至宿迁入漕；出仪封者，由新集、赵家圈经萧县北至徐州北小浮桥入漕，此河流经徐之始也。”由新集入漕的这一道，是长期以来的黄河故道。为防止黄河冲运，官方导黄河南行的方式往往是筑坝改流。永乐三年（1405年），官方开山东段会通河，黄河决口之水“会汶水，经徐、吕二洪南入于淮”。黄河在徐州与会通河合，漕运大通，官方遂罢海运。以后，徐州上源决口引起北向冲运，临清以南运道淤积。弘治三年（1490年）白昂上书言：“上源决口，水入南岸者十三，入北岸者十七。南决者，自中牟杨桥至祥符界析为两支：一经尉氏等县，合颍水，下涂山，入于淮；一经通许等县，入涡河，下荆山，入于淮。又一支自归德州通凤阳之亳县，亦合涡河入于淮。”北流或南流，都有相当的不确定性，北流不单冲运，也使得黄运合一段缺水，漕运难行。

黄运合一的运道需要黄水济运，这使得这段河道成为明代运道非常脆弱的一段。万恭在《治水筌蹄》中言：“夫徐、吕至清河入淮五百四十里。嘉靖中，河身直趋河南孙家渡、赵皮寨，或南会于淮，或出小河口，而二洪几断，漕事大困，则以失黄河之助也。今欲不赖之而欲由禹故道，则弱汶三分之水曾不足以湿徐、吕二洪之沙，是覆杯水于积灰之上者也。焉能荡舟二洪，而下经徐、邳，历宿、桃，河身皆广百余丈，皆深二丈有奇，汶河勺水，能流若是之远乎？能济运否乎？故曰：我朝之运，半赖黄河也。”官方处理黄河改道或决口时，必须顾及徐州一路。这一路与早期的汴河有一致之处。黄河决口可以冲击徐州以北的运道，治河者面临着复杂的治黄与治运难题。潘季驯言：“夫治河之策，莫难于我朝，而亦莫善于我朝。盖自宋元以前，惟欲避河之害而已，故贾让不与河争之说为上策。自永乐以后，由淮及徐，藉河资运，欲不与之争，得乎？此之谓难。然以治河之工，而收治漕之利，漕不可以一岁不通，则河不可以一岁不治。一举两得，乃所以为善也，故宋元以前，黄河或北或南，曾无宁岁，我朝河不北徙者二百余年，此兼漕之利也。”元时黄运分隔，黄河泛滥引起一般性水灾，到了“藉河资运”的时期，治河等于治运，这需要更加细致、更为准确的水情把握。“前代河决，不过坏民田庐，至明则妨漕矣。”明代的黄运合一，使得这一区域的治理有着更大的意义。

黄河南泛颍、涡之时，徐州以东徐州洪和吕梁洪两处险滩，常患水浅。黄河集中于徐邳一线时，若上游决口，水泄于外，也引起徐、吕二洪的淤浅。朱衡言：“自景泰以后，黄河入运夺漕为河，缘是河身浸广，淤沙岁积，不得不借黄河以行，故今徐邳之漕河，即黄河也。历考往代，河趋济、博则决曹、单、鱼、沛，而沽头上下，诸闸尽废。趋邳、迁，则决野鸡冈口；下亳、泗，而徐、吕二洪顿涸。”徐州以上段黄河决口，徐州以下也会出现运河水枯竭现象。徐邳段的黄运合一，使得明政府的治河之策皆以挽河南行入于徐邳为主。“河利于北而不利于南徙，今则饷事大半仰给江南，而江南之舟泛长江历淮而北，非河以济之，则五百四十里当陆运耳，京师若何？故治水者必不可使北行由禹之故道，必约之使由徐、邳以救五百四十里饷道之缺。”河入徐邳，黄运合一，决口之水可以接济山东段清水运河，主流则保证徐州以下黄运合一河道。

正统十二年（1447年），黄河先是北向，决张秋沙湾入海，又“寻决荥泽入淮”。这是一种典型的忽南忽北的状态。泛滥区域从北到南，涉及一个很大的范围。官方的治河态度是塞北向决口。“至景泰初，先臣徐有贞塞之，河乃复涡河，东入淮亦不闻病及祖陵也。嗣后又行之二十余年，至弘治二年（1489年），河复北决，冲张秋。先臣白昂、刘大夏相继塞之，复导河流，一由中牟至颍、寿；一由亳州涡河入淮；一由宿迁小河口会泗。时则全河大势，纵横于颍、亳、凤、泗之郊，而下且漫溢于符离、睢、宿之境矣。”

白昂治河时，他挽河南行，以颍、涡、浍诸河会黄入淮。弘治初年，“西南高阜，东北低下，黄河大势，日渐东注，究其下流，俱妨运道”。黄河南下逐步改变了这一区域的地势。礼科给事中孙儒奏：“黄河自国初以来，虽迁徙不常，然其势北高南下，至成化间始南高而北下。”还不到一百年，黄河南泛已经引起了地势变化。为保运，官方逆势筑北岸，强力疏河南下，保证黄运合一段的水量。白昂治河时，筑阳武长堤以防张秋漕河被冲，引中牟决口河以达泗州，对决口河沿古汴河的区域实行北堵南疏，大致在曹县南部、虞城至徐州一线形成新的通道（图1）。北堵，就是黄河以北修筑堤坝，防止河水北漫；南疏，就是在黄河南岸地区广挖河渠以疏引水流，将黄河南岸几条水道连接起来，引黄河水经淮河入海。白昂引中牟决口之流出荥泽阳桥入淮，“浚宿州古汴河以入泗，又浚睢河自归德饮马池，经符离桥至宿迁以会漕河，上筑长堤，下修减水闸。又疏月河十余以泄水，塞决口三十六，使河流入汴，汴入睢，睢入泗，泗入淮，以达海”。弘治六年（1493年），随着刘大夏的进一步治理，南流河道固定于颍、涡、汴三道。三道并流一直维持到嘉靖前期。刘大夏治理以前，黄河自清河入淮，“大夏治之，自宿迁小河入淮，则北三百里矣，已又北三百里至徐州小浮桥入淮”。自入小浮桥入运，就是至当时的徐邳黄运合一段。徐州上游主流复归兰阳、考城。黄河“迳徐州、归德、宿迁，南入运河，会淮水东注于海”。刘大夏的治法是北堤南分：北部筑堤，免黄河北决犯会通河，南岸挑浚数道支河分流。北流不断被隔，南流不断集中。弘治三年（1490年）开始，黄河的南行通道在近50年的时间内，以汴河为干流，汴、涡、颍三道并行。筑北堤时，筑断黄陵冈，从“荆隆口之东西各计二百余里，黄陵冈之东西各三百余里，直抵徐州，俾河恒南行故道而下流张秋可无溃决之患”。南行诸河道无堤或弱堤，正德、嘉靖年间，黄河南岸的堤防处于未构筑状态。经过白昂和刘大夏的治理，北流逐绝，南路多流，以一淮承黄。从宣德到弘治年间，下游路线大致有九支，北部三支，中部三支，南部三支。嘉靖十年左右，黄河北决两支出徐州，主流则由鱼台、谷亭入运河，北河北摆已至极限。向南分流入颍入涡也无大效果。有人认为南路分支影响凤阳祖陵，向南分水的治河方案受到控制。嘉靖中期，南岸支流众多，分水黄水，徐州以下水源不足，为保黄运，治河者尽力使黄河出徐、邳，夺泗入淮，走中线。嘉靖后期，黄河又开始南徙北摆。

图1　明代早期的黄河决口分流路线（资料来源：底图为水利部淮河水利委员会、中国科学院南京地理与湖泊研究所编：《淮河流域地图集》图组3“淮河流域主要河道与湖泊变迁图·南宋元明时期”，科学出版社1999年版。参照《中国历史地图集》第7册《元·明时期》“南京（南直隶）图”和“河南图”，中国地图出版社1982年版1996年第2次印刷，第47—48、57—58页；姚汉源：《中国水利史纲要》图6⁃10“明永乐至嘉靖（1403—1566年）黄河泛滥入淮、入运示意图”，水利水电出版社1987年版，第348页；邹逸麟：《中国历史地理概述》图4⁃5“历代黄河下游河道变迁形势图”，上海教育出版社2007年版，第39页。）

总体来看，弘治前期北向引黄济运，弘治后期分黄保运。黄河时而北决，多股入运；时而南决，多股入淮，最多时六股入运。因散流过多，黄运合一段经常缺水，不能载舟。弘治十一年（1498年），黄河分流，黄运段借黄河支流而行。谢缉言：“黄河一支先自徐州城东小浮桥流入漕河，南抵邳州宿迁地方，水利通行，河无浅阻，往来船只省盘剥之费。今黄河上流于归德州小坝子等处冲决，与黄河别支会流，经宿州、睢宁等处，通由南宿迁小河口流入漕河，其小河口北抵徐州，水流渐细，河道浅阻，又吕梁、徐州二洪，全赖沁水接济。”黄河分流，徐邳段运河水流渐细，河道浅阻，需沁水接济。弘治十三年（1500年），宋濂倡导分流，“河流分而其势自平，此治河上策。又谓：宜复黄河古，分其半使之北流，近日智谋之士所见亦同”。

嘉靖以前，黄河散流程度高，官方筑堤也相对少。景泰四年（1453年）河南右都御史王暹奏：“黄河旧从开封北转，流向东南入淮，不为害。自正统十三年，改流为二，一自新乡八柳树决，由故道东经延津、封北入沙湾，一决荥泽，漫流原武，抵开封、祥符、扶沟、通许、洧川、尉氏、临颍、郾城、陈州、商水、西华、项城、太康等处，没田数十万顷，而开封为患特甚，虽尝于城西沿河筑小堤，内又筑大堤，皆约三十余里，然沙土易坏，随筑随决，往岁久雨已没小堤，今岁复坏大堤之半，不即修塞，必及城垣。”南决入淮，黄泛的危害性较轻，南行诸道基本上无堤防。开封府周边“筑堤护城，其来盖已久矣，夫土疏，固易迁徙；而流杂泥沙，又易淤淀。以故水载高地，堤日增而城益下也”。河决区域的土质条件使堤防无法持久，河道周边淤积发展，南流诸道逐渐难以成为主流。正德四年（1509年）的《明武宗实录》载：“自弘治七年（1494年）修理后，尚在清河口入淮，十八年（1505年）北徙三百里至宿迁县小河口，正德三年（1508年）又北徙三百里至徐州小浮桥，今年六月又北徙一百二十里至沛县飞云桥，俱入漕河，因单、丰二县河窄水溢，决黄陵冈、尚家等口，曹、单二县田庐实多淹没。”总体上讲，因为“南行故道淤塞，水惟北趋，渐不可遏”，南行各线的黄河筑堤开始加多。

正德十六年（1521年），工部官员龚弘言：“黄河自正德初，变迁不常，日渐北徙，大河之水，合成一派，归入黄陵冈，前乃折而南出徐州以入运河，其黄陵冈原筑三埽，先已决去其二。臣兹拟乘水落补，筑一埽以备冲啮，又虞山陕诸水横发，加以霖潦，或决二埽径趋张秋，复由故道入海。”这时黄河仍有北决的趋势，黄陵冈一带还需加固。嘉靖初，黄河常决于清水运河西侧的沛县，对运河冲击甚大。嘉靖五年（1526年）吴一鹏言：“清河以北，兖州以南，水势弥茫，田庐淹没。请访求涡河湮没等处，或浚故道以通其流，或开支河以分其势。”南行涡河，需要寻求涡河故道以行分流，正说明南行地势之难。大学士费宏言：“我朝河势南趋，自入河南汴梁以东分为三支，由亳、颍等州地方涡河等处，或出宿迁小河口，或从怀远县至泗州出淮河，其势既分，故虽有冲决之害，亦不甚大。正德之末，闻涡河等河日就淤浅，黄河大股南趋之势既无所杀，乃从兰阳、考城、曹、濮地方奔沛县之飞云桥、徐州之溜沟等处，悉入运河，泛滥弥沦，茫无畔岸，自徐州至清河，一望皆水。”黄河决口可以入邵阳湖，邵阳湖承受决口之淤，故此处运河为清水运河。黄河水入邵阳湖时，“河之出飞云桥者，漫而北，泥沙填淤，亘数十里，管河官力浚之，仅通舟楫”。当时的各方大员基本上提倡分疏黄河之说，而这种分疏，对运河，特别对邵阳湖的淤塞，产生了持续性的作用。

嘉靖年间，黄河的多道入运在官方治理的环境下有合一的趋势。当时的东南诸分流大致分为五道，“今诸道皆塞，惟沛县一道仅存，所谓合则势大，而河身且狭，不能容纳，故溢出丰、沛、徐为患。近又漫入邵阳湖故，流缓沙壅，运道遂塞”。有人认为应开一道河道以入徐、沛，同时在邵阳湖大起堤防以防冲决。嘉靖七年（1528年）潘希言：“近沛漕沙淤，旋挑旋塞，盖由秋水泛涨，黄河奔冲所致。尝考河流故道非一，其大而要者有三：一，孙家渡经长淮卫趋淮入海；一，赵皮寨经符离桥出宿迁小河入海；一，沛县飞云桥经徐州趋淮入海。”第一条和第二条为上流之支河，第三条为下流的支河。“弘治以前，三支分流，会于淮而入于海，故徐、沛亡患，漕渠不淤。今上流二支俱就湮塞，全河东下，并归于飞云桥一支，下束徐、吕二洪，上遏闸河流水，溢为游波，茫无畔岸，于是决堤壅沙，大为漕患。”官方认为宜在济、沛间“加筑东堤以遏入湖之路，更筑西堤以防黄河之冲，则水不散缓，而庙道口可永无淤塞之虞”。这一阶段，官方一般开赵皮寨河道以分水势，同时又疏支河，增加筑堤。徐州以上河道有合一趋势，官方欲固定下游沛县至飞云桥至徐邳的河道。“宜疏支河以杀其势，筑长堤以防其冲，然后挑通沛漕，自无复淤之患。”

嘉靖十一年（1532年）八月，总理河道御史戴时宗言多流泛滥的情况。“黄河水溢鱼台，议者皆欲寻复故道，臣窃以为未然。欲治鱼台之患，必先治所以致患之本；欲治致患之本，必委鱼台为受水之地，河之东北岸与运道为邻。惟西南流，一由孙家渡出寿州，一由涡河出怀远，一由赵皮寨出桃源，一由梁靖口出徐州小浮桥。往年四道俱塞，而以全河南奔，故丰、沛、曹、单、鱼台以次受害。今不治其本而欲急除鱼台之患，恐鱼台之患不在丰、沛，必在曹单间矣。”曹、单之间黄河东奔，官方上游分水，下游泛溢，鱼台因此受灾。河臣们建议上游筑堤，使黄河诸道很快集于一线。嘉靖十二年（1533年），朱裳提议塞黄河口以开运道，将上游三大支黄流筑塞，三支开则河流可去其七，余三分则自梁靖口迤东由鱼台入运河。他认为应该借黄河水资运，筑堤控制水道。“夫黄河自谷亭镇转入运河，顺流而南，二日即抵徐州，逆流而北，四日乃抵谷亭。黄河之利莫大于此。但河流有北趋之势，或由鱼台、金乡、济宁漫衍而至安平镇，则运河堤岸为之冲决，或三支之水一有壅淤，则谷亭镇迤南运河亦难保其不冲决也。二者非缮筑堤岸，增其高厚，忧且不细。”这一年，官方开始思考集黄河于一线，筑岸保运。嘉靖十三年（1534年），朱裳提出具体的区段，“今宜将鲁桥至沛县东堤一百五十余里修筑坚厚，相其要害，固之以石，泄之以坝，自城武县至济宁州，创筑缕水大堤百五十余里，以防北溢。鱼台县至谷亭镇，开通淤河引水入漕，以杀鱼台、城武之患，此所谓顺水之性，不与水争地者也”。

嘉靖十三年底，过赵皮寨的黄流突发旺盛，东流渐微，“梁靖岔河口东出谷亭之流遂绝”，济宁至徐州段黄运河道因淤而阻。十四年（1535年）刘天河治河，他在上游疏水，也看到了因上游分流而引起的运河缺水。“今赵皮寨河日渐冲广，若再开渡口并入涡河，不惟二洪水涩，恐亦有陵寝之虞。”他认为不必分疏黄河入涡河入淮，应全力筑堤维系入徐黄河的水源。蔡石冈也肯定了黄河南徙的益处：“黄河南徙，国家之福，运道之利也，当冲郡邑作堤障之。不坏城郭已矣；被灾军民免其租役，不至流徙已矣。”束水南向固然有益，但决口在徐邳以上，徐、吕二洪仍会缺水。嘉靖十八年（1539年），睢州与考城县的地方开孙继口和孙禄口各黄河支流，上源水势分杀，下入于徐、吕二洪的水源自然不足。嘉靖十九年（1540年），河决野鸡冈，由涡河入淮，南分之后，“（徐、吕）二洪大涸”。王以旂开李景高支河一道，引水出徐济洪。周金、郭持平二人塞野鸡冈决口，浚李景高口，由萧县至徐州小浮桥六百里河道，由此以后，涡河故道堙。入小浮桥这一道，逐步使黄河集于徐邳一线。王以旂又开浚山东诸泉入野鸡冈新开河道以济徐、吕，在沛县以南筑长堤束水。次年，郭持平又浚三河口，使水入徐、吕济运，这便使多流向一流发展。嘉靖二十一年（1542年），官方又浚野鸡冈上流李景高等口，形成支河三道，东注以济徐、吕二洪。嘉靖二十四年（1545年），“河由野鸡冈决而南，至泗州合淮入海”。嘉靖二十二年（1543年）时，王以旂曾认为应该在重点河段，特别是徐、吕二洪的运道咽喉处置闸束水，“各建石闸，旁留月河以泄暴水”。嘉靖二十五年（1546年）以后，“南流故道始尽塞，或由秦沟入漕，或由浊河入漕，五十年来全河尽出徐邳，夺泗入淮，而当事者方认客作主，日筑堤而窘之，以致河流日壅，淮不敌黄”。随着运口的治理，徐邳一线的黄河，在上下游逐步固定，这是从面到线的过程。

总之，嘉靖二十五年是河势变化的重要转折点，经潘季驯治理，这一集中趋势进一步发展。徐州附近河道在不断淤塞和冲决之后，形成固定的河道。“先是嘉靖三十二年（1553年）以前，黄河由小浮桥后徙，由沛县飞云桥继由徐州大小溜沟以入闸河，四十四年（1565年），河大决，改由秦沟出口，以致茶城岁患淤浅，至是复南趋小浮桥故道。”当时潘季驯主张复新集以及郭贯楼故道，而朱衡则主张开宽秦沟，使南北并流入秦沟，出小浮桥。最后朝廷采纳朱衡的意见，筑土堤一百九十里，石堤三十里，截断北股各支并入南股入秦沟，河流归于一道。朱衡这样分析上游的水文形势：“河出境山以北，则闸河淤；出徐州以南，则二洪涸；惟出境山至小浮桥四十余里间，乃两利而无害。自黄河横流，砀山、郭贯楼支河皆已淤塞，改从华山分为南北二支，南出秦沟，正在境山南五里许，运河可资其利；惟北出沛县西及飞云桥，逆上鱼台，为患甚大。”他开南阳新道，自鱼台、南阳抵沛县、留城，一百四十余里。经过长期的治理，河道逐步固定下来，这就是现代地图上的废黄河。

徐邳一线固定以后，决口点从一个扇面向一线集中，决口最初在徐州上源，因为束水集流所形成的水流加速主要发生在下游，上游流速较慢，慢而易淤，形成决口。运口附近的河道在此以后仍然不断地变化。秦沟和浊河是嘉靖二十五年的运口通道。嘉靖三十七年（1558年），黄河“忽向东北冲成大河，而新集河由曹县循夏邑丁家道、司家道出萧县蓟门，由小浮桥入洪。七月，淤凡二百五十余里，趋东北段家口析为六股，曰：大溜沟、小溜沟、秦沟、浊河、胭脂沟、飞云桥，俱由运河至徐洪”。这一年，由小浮桥到徐洪二险地段分为十一股。这时期，徐州入运区域的河道非常复杂，经过筑堤和加固，才形成小浮桥入运的河道。嘉靖末年，黄河决口东冲运河不断发生。“北高南下，势若建瓴，淮弱黄强，时有冲阻。弘、正以前，姑不必论，嘉靖末年，河道日益多故。归德而下丁家等口，忽然冲塞黄水，不从小浮桥故道达徐，初徙于溜沟，再徙于秦沟，三徙于浊河口，于茶城相近，全河逆行。至嘉靖四十四年，徐邳一望弥漫，不辨州里。尚书朱衡改建南阳新河，运道复通。自老黄河故道既失，云梯海口未疏，隆庆年间河决于崔镇，淮决于高堰、宝应、兴、盐等州县，遂成巨浸，水泛沙停，转运甚艰。”

面对这样变化多端的决口河流的状态，河臣们所关注的，是寻求通道的固定化。向小浮桥一带的通道，弘治之前常有变化。“河道常虞，其干涸有妨漕运，嗣后更甚。当潘宫保治河时，据徐州砀山乡民呈称：老河故道，自新集历赵家圈、萧县、蓟门出小浮桥，一向安流，名曰铜帮铁底，后因河南水患，另开一道出小河口，本河渐被沙浅，至嘉靖三十七年，河北徙，忽东忽西，靡有定向，水行河底，即是平陆。”基于对此故道铜帮铁底的认知，潘季驯欲复此故道，但在嘉靖末和隆庆年间，河再次决于沛县，朱衡上书言另一通道，即境山至小浮桥河段的益处。“古之治河，惟欲避害，而今之治河，又欲资其利，故河流出境山以北，则闸河淤出徐州以南，则二洪涸，惟出境山至徐州小浮桥四十余里间，乃两利而无害。自黄河横流，砀山、郭贯楼支河皆已淤塞，改从华山分为南北二支，南出秦沟，正在境山以南五里许，此诚运河之利也。”他不认为河复故道是正确的办法，复故道只是将“鱼、沛之祸复移萧、砀”，这时期的河决多在徐邳与沛县之间。随着上游的固定，决口区域已经明显下移。决口下移后，潘季驯便在下游筑堤束水，并很快得到了一部分人的认同。张纯“请自徐邳至淮，缮治两涯，增高倍薄，仍筑遥堤以防不测”。“工部是其议，请命都御史潘季驯勘详以闻，已而季驯言筑堤之法有二，近者所以束湍悍之流，远者所以待冲决之患，皆为上策。”隆庆五年（1571年），河复决邳州，“自曲头集至王家口新堤多坏”。这一年，潘季驯又一次全面地治理河堤。隆庆六年（1572年），雒遵言：“自茶城以西至开封府界为黄河之上源，南北两岸长堤多缺，北徙则新河有妨，南徙则二洪告竭，且虞陵寝。宜于北岸接筑古长堤以遏丰、沛之冲，南岸续旧堤以绝南射之路。”另外，就在这一年，朱衡筑徐州至宿迁长堤三百七十里，并缮治丰、沛大黄堤，张守约同样也在这个基础上提议修筑茶城以上到曹县的堤防。朝廷对这些筑堤之策都表示同意。虽然在河复故道方面难以形成统一意见，但上下对筑堤达成了一致。

万恭对区域的水文互动有一定的整体性认识。“徐、邳之患，由邳河之淤，邳河之淤，又由先年河行房村口，近年曲头集口，旁流既急而盛，正流必缓而淤，而徐、邳之水患博矣。然河患不在徐、邳，必在河南；不在河南，必在徐、邳。嘉靖以前，河经河南，河南大患。九重拊膺，百工蹙额，思与河南图一旦之命，策力毕举，竟莫支吾，而河南适有天幸，河并行徐、邳，而后河南息二百年之大患。”他说得很明白，徐邳一线集流以后，河南河患减少。万恭还指出，徐州地势具有隆拥的特点，节高一节，决口也因此与地势有关。“往年黄河盛溢之时，则上漫济宁，其鲁桥诸闸皆为淹没，而淮水亦几浸城。后水势少降，则鱼台以出谷亭；再降则由飞云桥以出沛县，而淮水亦以次渐小；又降而出徐州小浮桥，则淮水亦渐平矣。近年黄河之水日微，故小浮桥之水淤塞，宿迁、桃源二小河亦塞，今淮安河口合流入海之处，可以褰裳而涉也，此徐水之通塞，实本于黄河之嬴缩。”水势降则决口区域愈向下游，水流速度在低地下降，下游淤积增加，决口增加。

面对决口的增加，官方又有疏海口之议。隆庆、万历年间，有人发现海口“广三十里，望之无际，冬中洲渚微见，海中潮长，则烟雾波涛极目耳。舟从何系？人从何依？工从何施？且清河之流甚驶，海口即淤，清河当上行矣”。就是说海口不必疏，黄河自有其通道，可以在高地行洪。万恭认为无法浚海口：“古无浚海者，有由然哉，而怨淮水罪海口者，谬矣！”浚疏海口是长期以来疏导治河思想的体现，现实中却不可行。这一阶段，南出涡水的水流逐步断流。海口积沙因上游束水，水流加速，泥沙不沉于上游而积淤于海口所致。河臣终于开始发现海口之疏没有意义。嘉靖三十二年吴鹏等言：“比年淮徐水患，议者谓海口积沙壅阏下流所致，今臣亲历其地，贩鬻之舟，往来无滞，乃知积沙之说出自传闻，无容议矣。”

嘉靖末年和隆庆年间，官方进一步在黄河上游筑堤，加强堤防。隆庆六年万恭言：“徐州以上河广，广则水有所汇而萦回；徐以下则河狭，狭则水无所容而泛溢。故欲河不为暴，莫若令河专而深，欲河专而深，莫若束水急而骤，束水急而骤，使由地中，舍堤别无策。前都御史潘季驯议开一百里故道，给事中雒遵议筑三百里长堤，人情汹汹，谓堤费且无益。”他言及章时鸾筑虞城以上的黄河南堤，“自兰阳县赵皮寨至虞城县凌家庄长二十九里有奇”，这种筑堤进一步固定了黄河河道，使这一黄河稳定地入徐邳运河。至于北堤，也有议论。“先议兴筑南北并峙，若南强北弱，致则势必北侵，张秋等处可虞；北强南弱，则势必南溢，徐、吕二洪可虑，又恐占民膏腴，致生咨怨。”南堤与北堤形成的堤防系统，更加强了刘大夏以来的防御体系，黄水更加难以北溢。“先年黄河北徙，溢入运河为患，接筑前堤，护一时也。近自接连缕堤头，通筑长堤，黄水再无空隙可以北徙。”

在不断修筑堤防过程中，河臣们逐步认识到小浮桥故道的优势，并加强引导黄河入此道的堤防建设。尹瑾言：“徐北黄河，旧由萧县出小浮桥入运，小浮桥河深近洪，能刷洪以深河，实利运道。嘉靖四十五年（1566年），河决邵家口，出秦沟入运，秦沟河浅，近闸每积淤以塞河，实害运道，今幸复趋小浮桥，且议修筑行缕二堤为之捍御，而邵家坝为秦沟旧口，亦宜倍加修理，以绝秦沟上流。然有堤不守与无堤同，今徐北至单县界，现修堤坝长一百五十余里，而夫役止七百余名，其何能济？宜照徐南事例，每里补足十名以备修守。”潘季驯欲复之故道，是从上源的新集故道开始，此故道河身深广，下游变化较多。“一变而为溜沟，再变而为浊河，又再变而为秦沟，止因河身浅涩，随行随徙，然皆有丈余之水，未若今之逾尺也。浅愈甚则变愈速。”他认为复此故道，对下游入小浮桥通道有益。“其利有五：河从潘家口出小浮桥，则新集迤东一带河道俱为平陆，曹、单、丰、沛之民永无昏垫之苦，一利也；河身深广，受水必多，每岁可免泛溢之患，虞、夏、丰、沛之民，得以安居乐业，二利也；河从南行，去会通河甚远，闸渠可保无虞，三利也；来流既深，建瓴之势导涤自易，则徐州以下河身亦必因而深刷，四利也；小浮桥之来流既安，则秦沟可免复冲，而茶城永无淤塞之虞，五利也。”

官方堤防区域变化，先成于上游，后成于下游。茶城以上的堤防建设将上游决口压力转移到下游。万历二年（1574年）郑岳奏：“国家借黄河为运道，上自茶城，下至淮安，五百余里。乃茶城有冲淤之患，徐州有淹城之危，邳州有淤塞决口之虞，稽之历年可考也。臣去年奉差经过淮安，正值水发之候，民居漂荡，询之地方父老，皆言自嘉靖四十四年、五年，河水大发，淮口出水之际，海沙渐淤，今则高与山等。此沙既壅，自淮而上，河流不迅，泥水愈淤。其邳州之浅，房村之决，吕、梁二洪之平，茶城倒流之弊，皆由此也。”在这里，地方民众实际提出一个时间分界点，就是嘉靖四十四年（1565年），这一年，以一次下游地区的大水为标志，表明河决开始集中于下游。吴应明在万历二十一年谈到这一问题时，将这种转变归因于徐、吕二洪的改造。“黄高淮壅，起于嘉靖末年河臣凿徐、吕二洪巨石，而沙日停，河身日高，溃决由此起。”

万恭指出，宿迁以上和宿迁以下的筑堤与地势及河道水文有密切的关系。“黄河自宿迁而下，河博而流迅，治法宜纵之，必勿堤；宿迁而上，河窄而流舒，治法宜束之，亟堤可也。又徐、邳水高而岸平，泛溢之患在上，宜筑堤以制其上；河南水平而岸高，冲刷之患在下，宜卷埽以制其下。”长期以来，治水者以疏导为天然合理之思想，万恭以徐邳段筑堤为便提出反驳意见。“徐、邳顺水之堤，其始役也，众哗，以谓黄河必不可堤，笑之！其中也，堤成三百七十里，以谓河堤必不可守，疑之！其终也，堤铺星列，堤夫珠贯，历隆庆六年、万历元年（1573年），运艘行漕中若平地，河涨则三百里之堤内束河流，外捍民地，邳、睢之间波涛之地，悉秋稼成云，此堤之余也。”在此之后，常居敬在万历十六年（1588年）提出了徐州以上河段与徐州以下河段运河防守的形势差异。“我国家挽漕东南，全赖河渠。古洪以北，必资汶、泗诸水；徐邳以南，悉借淮、黄二渎。河虽不同，利害相因，故理漕必先于理河，治黄即所以治漕，诚不可一日不讲也。然徐州以上之河，恐其溃而入，有冲决之患；徐州以下之河，恐其溃而出，有漫散之虞。”溃而入，就是指溃决而入于运河；溃而出，就是指从黄运合一段冲决而出。徐邳以下河段在隆庆以来处于散漫冲决状态。“隆庆以来，黄河决崔镇等口，淮河决高堰等处，二渎漫流，水缓沙淤，运道艰阻。”他指出了潘季驯以来的水流变化：“潘季驯创筑遥堤，尽塞诸决，两河复合，沙刷水深，运道民生均有裨益，徐邳以下河道赖之。”隆庆四年（1570年），黄河“自宿迁至徐州三百里皆淤，而坡反为河时，河水横流，漕舟飘损八百余艘，溺死漕卒千余人，失米二十余万石”。万恭言：“河自西而东，淮自南而北，会于清河口东南入海，夏秋海潮既盛，河水复涌，河不得入海，乃流入淮，淮不能容，则必冲决。”这时的冲决，已经开始集中于黄淮汇流区，也就是清口区域了。隆庆五年，潘季驯恢复了匙头湾故道，筑缕堤三万余丈。隆庆六年，朱衡和万恭经理河道，在徐、邳河段筑长堤，“正河安流，运道大通”。这时堤防大筑，“自徐州至宿迁小河口三百七十里”皆筑堤，丰、沛大黄堤也得到了修缮。

从隆庆二年（1568年）开始，茶城区域的河淤和运舟阻塞开始大量出现。潘季驯对此进行过详细的总结：“隆庆二年黄河冲塞浊河，改至茶城与漕交会，茶城之称自此始。隆庆三年（1569年），茶城淤阁重运，该总河都御史翁大立具题要从马家桥经地浜沟至徐州子房山下另开新河，以避茶城之淤，续因黄落漕通，前议随寝。隆庆四年，茶城填塞八里，内水漫由张孤山东冲出，翁大立具题就与张孤山开河。本年冬本河复塞，仍将茶城挑通，原议随寝。隆庆五年，茶城淤浅，该臣先任总河，行委经历韩柏部夫常川捞浚，运艘赖以无阻。隆庆六年，茶城淤阻，该总河万恭行司道疏浚通行。万历元年八月，茶城淤塞，该工部题行总河衙门设法挑浚。万历二年，黄水倒灌淤漕三十余里，该总河傅希挚集夫挑浚，前给事中吴文佳题将翁都御史原议马家桥出子房山开河一道行，傅都御史勘得子房山前虾蟇山西俱有伏石，马家桥一带俱系水占，难以议开，前议遂止。万历三年（1575年）十一月，内黄水大发，茶城淤塞十里，调夫挑通。万历四年（1576年），茶城淤浅，粮运难阻，复开张孤山东以冀此塞彼通，至万历五年（1577年），二河俱淤，复开茶城正河通运。万历六年（1578年），茶城淤浅，徐州道参政游季勋筑过顺水丁头坝一十六道，束水冲刷。万历七、八、九、十等年（1579—1582年），淤塞尤甚，至十一年（1583年）间，该中河郎中陈瑛议呈漕抚尚书凌云翼改漕河淤古洪出口，即今之镇口闸河也，并建内华、古洪二闸，递互启闭，淤难深入，而去黄河口仅一里，挑浚甚易，人颇便之。万历十五年（1587年）秋，黄水大发，河与闸平，而棍徒段守金私受民船重贿，将牛角湾掘开，黄水迸入，淤塞甚远。议者欲复归德府丁家道口故道，使黄水尽出小浮桥，以免浊河内灌。该勘工都给事中常居敬看得闸河出口无往而不会黄，则无往而不受淤，岂从浊河则淤，而出小浮桥则否耶？”长期以来，黄河与运口的交汇区总是处于不断的淤塞状态。“大小溜沟淤矣，改而为梁山北淤亦如之；梁山北淤矣，改而为茶城淤亦如之；茶城淤矣，改而为张孤山东淤亦如之；张孤山东淤矣，复改而为茶城淤亦如之；茶城复淤矣，改而为古洪淤亦如之。”比较得当的办法是置闸以处理。潘季驯言及万历十六年（1588年）常居敬的言论，“该臣题为：清黄交接处所，浊流倒灌易淤，恳乞特降纶音，以严闸禁事。要将古洪等闸，每遇黄水暴发，即下板以遏浊流之横；黄水消落，则启板以纵泉水之出。比照清江浦三闸启闭之法，刻石金书，竖立各闸俾知畏忌。”一般而言，清黄交接的清口闸外，筑软坝以防其倒灌。倒灌不是由于河身过高，而是堤防之不立。“黄强清弱，随处相接，则随处倒灌，随处淤塞。”潘提倡茶城之闸制要借鉴清口之闸制，清江浦和茶城，因倒灌淤浅可以移换置闸地点。

运河与黄河的关系因地点不同而不同，运河对黄河的防御措施也随之不同。朱衡言：“惟茶城至临清，则闸诸泉之水为河，与黄河相近。清河至茶城，则黄河即运河也。臣故谓：茶城以北，当防黄河之决而入；茶城以南，当防黄河之决以出。防黄河即所以保运河。故自茶城至邳、迁，高筑两堤，宿迁至清河，尽塞缺口，盖以防黄水之出，则正河必淤，昨岁徐、邳之患是也。自茶城、秦沟口，至丰、沛、曹、单诸处，创筑增筑以接缕水旧堤，盖以防黄水之入，则正河必淤，往年曹、沛之患是也。”茶城以北，黄河冲击运道；茶城以南，黄运合一，黄水出则运河失水，则因水慢流而易成淤塞。万历二年，吴文佳等言：“茶城为黄、漕交会之地，其势必淤，而徐、邳堤近河深，其势易决。”随着治理的发展，淮安的清口一带逐成为河防治理的中心。

潘季驯对黄淮运的治理，从一开始就表现出他对水文现象有清晰的理解，他治理的思想是束水攻沙，并以此形成整体制度体系。前人提倡筑堤，往往没有形成整体治理的意识，既筑堤又分疏，筑堤起到的作用非常有限。嘉靖末年，许多河臣提到海口壅积现象，认为这是导致上游河道冲决的原因。潘季驯看到这个问题的实质，以束水攻沙缓解决口问题。他一开始就对疏海口积沙的议论提出疑问，“臣等乃乘轻舠出云梯关至海滨，延袤四望，则见积沙成滩，中间行水之路不及十分之一，然海口故道则广自二三里以至十余里。询之土人，皆云往时深不可测，近因淮黄分流，止余涓滴入海，水少而缓，故沙停而积，海口浅而隘耳。若两河之水仍旧全归故道，则海口仍旧全复原额，不必别寻开凿，徒费无益也”。现代沉积学研究结果反证了潘季驯当年的正确认识。潘反对疏导，认为束水可以冲刷海口积沙。“职等窃谓海无可浚之理，惟当导河以归之海，则以水治水，即浚海之策也。然河又非可以人力导也，欲顺其性，先惧其溢，惟当缮治堤防，俾无旁决，则水由地中，沙随水去，即导河之策也。”现代研究的证据也说明了束水攻沙的效益。

潘季驯以前，万恭分析了束堤与黄河治理的南北偏重。“河南属河上源，地势南高而北下，南岸多强，北岸多弱。夫水趋其所下，而攻其所弱。近有倡南堤之议者，是逼河使北也。北不能胜，必攻河南之铜瓦厢，则径决张秋，攻武家坝，则径决鱼台，此覆辙也。若南攻不过溺民田一季耳，是逼之南决之祸小，而北决之患深。”他分析了北南之治的轻重后，对上下游的治理也有进一步分析：“行水之法，治有余，先下流；治不足，先上源。”他的治水重点偏下源，偏筑堤。万恭还认为堤法有四：“堤曰遥，曰逼，曰曲，曰直。”他同时说：“今治水者多重遥直而轻逼曲，不知遥者利于守堤而不利于深河，逼者利于深河而不利于守堤，曲者多费而束河则便；直者省费而束河则不便。故太遥则水漫流，而河身必垫，太直则水溢洲，而河身必淤。”这样认知，表明他对水情的熟知，其技术体系是：“如欲深北，则南其堤，而北自深；如欲深南，则北其堤，而南自深；如欲深中，则南北堤，两束之冲中坚焉，而中自深。此借其性而役其力也。”堤北使黄河水流南下助运，南堤淤积后，又不得不向北分水，所谓“深中”，就是冲刷河道，稳定黄运合一河道。因客观上已形成南高北低的形势，官方并不担心南堤的南决。万恭言：“丰、沛、萧、砀，黄河南岸地形高仰，水发出岸无忧，不必堵遏。盖上流少漫，须臾则暴怒之性渐消，东注之势渐缓，徐邳下流可无虞也。”

潘季驯的束水攻沙得自于前人的知识，更得自他长期的水情观察和对水文规律的认识。万历二十年（1592年），在总结四任河督的经验时，他说：“而臣则以为，祖宗二百余年之故道必不可失也。泥成说者，每欲支分以杀势，而臣则以为，黄河之浊流，必不可分也。臣执此以治河者前后一十二年矣。”他详陈开支河的害处：“议者谓：水势宜杀，黄水暴涨，何不多浚支渠以杀之乎？臣曰：此分合之说，正所当辩也。分流诚能杀势，然可行于清水之河，非所行于黄河也。黄河斗水，沙居其六，以四升之水，载六升之沙，非极迅溜湍急，则必淤阻。分则势缓，势缓则沙停，沙停则河饱，饱则夺河，河不两行，自古记之。借势行沙，合之者，乃所以杀之也。”长期以来，治河者动不动议改河道，潘季驯认为支河开则沙停，沙停则淤，淤则决。“河不两行，自古记之。支河一开，正河必夺，故草湾开而西桥故道遂淤，崔镇决而桃、清以下遂塞，崔家口决而秦沟遂为平陆。”潘季驯清楚地看到分流、淤塞和决口的关系。“流日久，土日松，土愈松，水愈浊。故平时之水，以斗计之，沙居其六，一入伏秋，则居其八矣。以二升之水，载八升之沙，非极湍急，即至停滞。故水分则流缓，流缓则沙停，势所必至者，臣等不暇远引他证，即以近事观之，草湾一开，而西桥故道遂淤；崔镇一决，而桃、清以下遂涩。去岁水从崔家口出，则秦沟遂为平陆。”为了完善黄堤、运堤和运口的畅通。他提议挽正河之水以利疏通，大筑高家堰，聚分散状态的淮水于一湖，从一湖中形成一线，接运河汇入黄淮交汇口，与黄河对冲，形成以清刷浑的局势，同时济运。清口下游“创行接筑四十余里，以遏两河之水，尽趋于海。自清江浦运河至淮安西门一带旧堤，相应再行帮厚，勿致里河之水走泄妨运”。他的筑堤和高家堰工程取得了良好的成效。“嘉靖以来，河之冲决多在徐邳以南，自朱衡开南阳新河，潘季驯塞崔镇、筑高堰以后，河道安流，粮运无阻，故近年以来，惟见下流之通而不见上流之害。”

潘季驯开始治河时，下游没有束堤，上游束堤后，海口淤积增加，下游决口也增加，故还需在下游筑堤。万历六年，支河被塞，全黄没有分流，清口处清水刷注，海口淤积也增多。“支河既塞，海沙尚高一带河身，日渐淤垫，决塞之患，比岁稍多。”万历十六年，潘季驯重新回到治河任上，进一步完善了各区域的堤工与河防工程的管理系统。从总体上讲，他更重视上源决口，愿意恢复上游黄河故道。“黄河上流，三门七泽而下，地平土疏，每易冲决，特非运道所经，往往忽视，以为无虞，而不知上源既决，运道未有不阻者，故修守之法在河南尤属紧要。其故道由新集出小浮桥，铜帮铁底，所当开复，而岁俭费繁，未能遽行，惟慎加修守，庶保无虞。”他也更重视上源河道修堤。“黄河北岸逼漕，南岸逼省，先臣刘大夏于两岸各筑长堤，绵亘千有余里，百年来颇受其利。乃坍塌冲汕，岁修易湮，宜刻期修筑。”万历二十年以后，清口以下束堤不断进行。从清江浦起，到高岭止，他组织人力“共堤一万六千九十一丈，近又加至戴百户营止，共堤八千一百五十六丈，向来置之若弃”。

潘季驯以前的筑堤没有整体性的制度安排，加之河臣们的疏水分水之策，使得整体上难有成效。潘季驯进行的是全局性束水冲沙，“自万历六年兴工以来，大小决口悉皆筑塞，自徐抵清，除中间原有高阜可恃外，余俱创建遥堤，然又虑异常暴涨，遥堤或亦难容，故又于桃、清北岸崔镇、徐升、季太、三义镇等处建减水坝四座，使得宣泄入湖，免伤堤址。告成之后，又开复邳州北岸直河一道，而蒙、沂诸水径出大河，开复宿迁南岸小河一道，而灵、睢积水渐已消减”。筑减水坝以替代以前别开河道疏水，这是一种更加复杂的水利工程。在茶城口的清浊交汇处，建设了一系列工程保证运艘往来。“水力既专，奔流迅驶，淤沙日涤，河身日深，海口一带，今岁倍加深阔，此皆河淮合流，冲刷之明效也”。万历十五年李国士言：“先年河决桃源、崔镇口等与高家堰、黄浦浅诸处，徐、邳间俱成巨浸。赖旧总河臣潘季驯创建遥堤、修闸坝、筑堰口、导泛滥东归云梯关入海，五六年来无水患。”潘在不同地区还有相应的技术应对。徐州的房村、灵璧的双沟、睢宁的马家浅等地，“皆系埽湾急溜。先年屡经冲决，最为要害。今双沟一带已议，弃缕守遥矣。其余每岁冬春间，务及时详加勘议”。在双沟，他弃缕守遥，根据形势变化进行防护。“双沟弃缕守遥，固为得策，但恐涨水直至峰山，未免分流，今于邳州对河羊山、龟山、土山相接处，并筑横堤长四百八十丈，纵有顺堤之水，遇格即返，仍归正漕，自无夺河之患。”

万历六年，潘在筑堤束黄的同时，将黄河河道归于一流，上游由兰阳、归德、虞城、砀山、徐州、宿迁、桃源等地至清河会淮入海，尽管黄河自嘉靖年间集中徐邳一段，在决口情况下仍多道分流。潘季驯将黄河稳定在徐州小浮桥入运一线上，可以刷深徐、吕二洪，他在小浮桥河段上用力甚多。在治理上源的同时，潘季驯加强了茶城闸体系的治理。“黄水浊而强，汶、泗清且弱，交会茶城。伏秋黄水发，则倒灌入漕，沙停而淤，势所必至。然黄水一落，漕即从之，沙随水去，不浚自通，纵有浅阻，不过旬日。往时建古洪、内华二闸，黄涨则闭闸以遏浊流，黄退则启闸以纵泉水。近者居敬复增建镇口闸，去河愈近，则吐纳愈易。但当严闸禁如清江浦三闸之法，则河渠永赖矣。”

高筑堤束水，高筑堰蓄清刷黄，各地工程都为束水攻沙服务，这就形成了黄、淮、运统一治理整体。“徐、邳、桃、清沿河各堤固矣，崔镇等口塞矣，则黄不旁决而冲漕之力专；高家堰筑矣，朱家口塞矣，则淮不旁决而会黄力专。淮、黄既合，自有控海之势。”万历六年，“筑高家堰六十余里，归仁集堤四十余里，柳浦湾堤东三十余里、西四十余里，塞崔镇等决一百三十余处。徐、睢、邳、宿、桃、清两岸筑遥堤共长五万六千四百三十余丈，马厂坡堤七百四十余丈，使两河不得外决。筑砀山大坝、丰县邵家大坝各一道，约水不得北徙。筑徐、沛、丰、砀缕堤一百四十余里，砌八浅宝应湖石堤共长一千五百七十余丈，建崔镇、徐升等四减水坝，修复淮安新旧闸坝，而迁通济闸于淮安甘罗城南以纳淮水，故道尽复”。当时的高堰建设于万历七年完成，堤防与高堰的协防，使堤防成为治理整体的一部分。

万历十六年（1588年），“潘季驯定每岁加培遥堤，高、厚各五寸。并言栽柳六法，以卧柳为佳”。同时，“修补高堰石堤三千一百十丈，帮土堤三千六百三十五丈”。万历十九年（1591年），潘在黄河堤防之间放水淤平内地以图堤防坚久的技术。“缕、遥二堤，俱为防河善法，但宿迁以南，有遥无缕，独直河，以西地势卑洼，岁岁患水，宜将遥堤查阅坚固，却将缕堤相度地势，开缺放水，沙随水入，地随沙高，庶消患而费可省。”他提出接筑各地遥堤，“自永赖亭以下接筑遥堤计五百四十丈至黄家沟止”。他还推行支渠大堤防淤技术，“徐城积潦，悉由新开支河泄出，惟魁山迤北王家林一段，约长十余丈；迤南倪家林一段，约长三十余丈，宜仿支河新堤之法，筑大堤一道，自无塌损之患，积水势若建瓴矣”。这些措施，都是对束水攻沙体系的完善。

明末的黄河水位相比清代为低，随着黄淮力量的消长，动态平衡也出现相应的变化。“夫高堰居淮安之西南隅，去郡城四十里，而近堰东为山阳县之西北乡，地称膏腴。堰西为阜陵、泥、墩、范家诸湖，西南为洪泽湖。淮水自凤泗来，合诸湖之水，出清口会黄河，经安东县出云梯关，以达于海。”诸湖尚分散，没有整合成后期那样的洪泽湖，清口会黄河的水位较低，也没有后期那样因水位提高出现的险情。随着黄强淮弱，这一区域的水灾增多。“每岁四五月间，淮阴畚土塞城门、穴、窦出入，而城中街衢尚可舟也。淮既东，黄水亦蹑其后，浊流西泝，清口遂堙。而决水行地面，宣泄不及清口之半，不免停注上源，而凤阳、寿、泗间亦成巨浸矣。故此堰为两河关键，不止为淮河堤防也。”潘季驯利用高家堰与洪泽湖，使之形成一种水文平衡的工程。以淮水济运，运河水也因此可以入黄。明初黄河为患不重，运口在淮阴城北，运口移至清口区域后，高家堰还没有全面开展。关于蓄清敌黄，潘季驯有一套水学的思辩。“驯戊寅之夏询之泗人曰：‘凤泗之水畜于高堰，未决之前乎，抑既决之后也？’佥曰：‘高堰决而后蓄也。’‘清口塞于高堰未决之前乎，抑既决之后也？’佥曰：‘高堰决而后塞也。’驯曰：‘堰决而塞，筑则必通，堰决而蓄，筑则必达，堰成而清口自利，清口利而凤泗水下。”高家堰的高筑，开启了江淮平原的水文动态的改变。万历二十七年（1599年），河决单县黄堌，运道阻塞。张朝瑞继承了潘季驯的治高家堰策略，启用洪泽湖蓄水，小水启坝闸以顺水，水大则闭水使水入湖，洪泽湖的蓄洪作用日益明显。“其高宝湖水，倏然盈溢者，盖高堰以内上流也，以外下流也，上流决则下流溢，势固然耳。今高堰一带，闸坝不可不辟也，亦不可深辟也。宜度地理远近，势之高下，于堰外有沟港行水之处，狭者为减水石闸，阔者为滚水坝，每岁淮水小，则听其顺闸坝之内以入海；淮水大，则听其滚、闸、坝之外以入湖。庶淮水、湖水各得其平。”随着蓄洪作用的增加，以清刷浑的制度体系越来越稳定。

归仁堤建设，也属于束水攻沙体系的一部分，同时防止水淹泗州以保护明陵。“归仁集堤所以捍御黄水、睢水、湖水，使不得南射泗州，并攻高堰，而又遏睢水、湖水，使之并入黄河，益助冲刷，关系最为重大。每岁三月间，即当拨洪夫二百余名，协同本堤夫，并力修护。”他重点关注小河口的工程。“盖小河通则睢水径入黄河，而归仁之水减半，其藩篱则又在耿车、时儿滩一带之堤。盖此堤高厚坚固，则睢水不能漫入埠子等湖，而小河常通矣。故上自高阜，下至时滩，皆当接筑长堤，岁加修守，且密栽茭苇等以护之。”

束水攻沙以后，黄河流速加快，因运河段水流速度加快，行舟不利。万历年间多人提出开泇河以避黄河。万历二十九年（1601年）张问达提到“采旧议，开泇河，舍黄流，引汶、泗山川泉源之水以为运道”。直隶巡按张养志言：“治河之策，不越理黄河、开泇河之两端。”泇河以前是泗水支流，源分东、西，汇合后至泇口，下汇沂水，至邳州入黄河。泇河修成运道后，邳州以上的河道便会从黄河分离出来。万历三十三年（1605年），官方由夏镇南面的李家口大挑泇河。“自直河口起至李家港止，开拓二百六十里，漕船始由泇通行以避黄险。”避险的长度达三百余里。从万历三年议开泇河，至此成功。开泇河后，“避浅涩急溜二洪之险，建闸置坝，聚诸泉河之水，以时启闭，用之六年，通行无滞”。

运河避黄，黄运交汇区的治理工程则完全集中于清口。至此，明末与清代的黄淮运治水格局基本上确定。黄河从北区摆动到南区，这是从分散到集中的第一步。进入南区后，各条河道分杀了黄河之水，海口淤积不严重。为了保运，河道逐步集中于一线。经过治理，河流主槽相对稳定了300年。黄河固定集中于徐邳一线以后，又可以分为两个阶段，第一个阶段在嘉靖年间，决口多发生在徐州上游，决口东冲运河。第二个阶段在嘉靖四十四年（1565年）以后，这一阶段上游束堤，河决多发生于徐邳段和清河一带，随着清口工程日益重要，黄淮运的治河治运的格局基本上确定下来。

潘季驯去世后，分黄导淮兴盛一时，长期以来疏导之策又开始恢复，当疏导解决不了淤塞与决口问题时，束水攻沙又重新成为基调。万历四十三年（1615年）工部侍郎林如楚就讲：“黄河所恃，唯遥、缕二堤，可为束水归漕之计，迩因黄泇役烦，自徐州以下，各堤单薄，河臣计地七百余里，料估九万有奇。”明末官方的策略，仍是加固双重河堤，束水归漕，下游则清浊交汇以归海。潘季驯的治河之策，基本成了清代的基本治河之策。郑肇经言：“蓄清敌黄，倡自潘季驯，其后有清二百余年间，莫能越其范围，殆成牢不可破之局势。”

古清口位于泗水入淮处。黄河夺泗前，因为泗水清澈，泗水入淮处称清口；黄河夺泗后，淮水为清河。北宋后期的泗水下游，在桃源（今江苏泗阳南）东南三十里三义镇又向南分出一支河至淮阴入淮，称小清河，旧道遂称大清河。泗口有大、小清河口两处，二口相去约五里许。淮扬运河原在末口入淮，宋时漕船由运入淮，西趋汴口，需要上溯三十里淮河，汴河入淮口不是清口，而是盱眙对岸的泗州临淮。元丰六年（1083年），官方从盱眙龟山引淮水开渠，在南岸与淮河并行东流，至洪泽镇与新河相接，此为龟山运河。金元以后，黄河长期夺泗入淮，初由大清河口合淮。元开会通河，泗水下游黄河河道变成了南北大运河一段。淮河下游为黄河所夺，泥沙将河床抬高，淮河中上游各支来水汇集在淮泗口以上，下泄不畅，聚积成湖，原来的零星小湖和沼泽洼地连成一片，形成现代的洪泽湖。宋代开新河和龟山运河以及沿河聚落，俱为湖水所淹没，沙河淤废，淮南运口只剩末口一处。元末明初，清口是黄淮交汇处，运河未至这一区域入黄。嘉靖前的交汇口为大清河入淮处，称大河口。“山阳县，即淮安府治，东北至草湾黄河二十五里，北至老坝口黄河三十余里，西北至清口六十里，东至海口二百三十里。黄河自汴至徐，经邳、宿、桃源三义镇入口，由毛家沟抵清河县后，谓之大河口会淮。流过渔沟达安东下云梯关入海，谓之老黄河。明嘉靖初，三义口塞，南从清河县前，亦与淮合，谓之小清口，径清江浦至草湾转西南过淮安新城，北达安东。”就在小清口上，运口与黄淮交汇口合为一。

明代中前期，清口尚未成为黄淮水利的关键，只有张福口一道入黄。随着黄、淮、运交汇于一口，清口越来越重要。早期河臣甚至对清口都没有清楚的认知。张企程言：“查《大明会典》，并未载有黄会清口之文，但云至河南始散漫浮溢，至山东势益峻急。计其所决之处，或由中牟至颍州东入于淮，或由亳州涡河会于淮，或至泗州会淮入海，此班班可考者。万历六年间该淮扬巡按御史邵陛疏云：正德以前，黄河从开封以上分为四股，会淮同行，循颍、亳、寿、凤下清河入海。迩年上流尽塞，全出徐州，独行千有余里，至清河始与淮会。夫曰：‘同行下清河，亦非至清口始会也。’又查得淮安府旧志乃正德十二年间纂修者，内载诸水，止云：‘淮泗环带于西北，湖海设险于东南。’并未载有黄河也。其志清河县亦止云：‘大清河由治东北入于淮，小清河由治东南入淮，亦并未载有黄由清河合淮也。据土人云：‘正德以前，黄由老黄河故道入海，缘武宗皇帝南幸挽水行舟，黄始达于清口。’由此言之，黄淮之不合于清口也，其来久矣。臣今分黄之路，尚循老黄河故道，旧河形迹，强半尚存。夫前之分流，既无所妨，则今之分黄，亦何必尽泥。”他认为清口交会，“乃近年事，壅塞者创为水会天心之说，以耸人听也。”早期运河的入淮入黄之口，常常变异。清口位置，应在明武宗正德年间落在小清河上（图2）。嘉靖年间黄河与运河交汇点固定，清口有更确切的位置。《荟蕞》云：“清河县在淮安府西五十里，河去县一里，县西三十里有三汊河口。泗水至此分为大、小二清河，大清河经县治东北入淮，俗称老黄河，今湮；其小清河于县治西南入淮，即今之清口也。但旧以泗流清于淮故名清河。至弘治初，黄河从徐、邳入本河，而水愈浊，遂为黄河矣。”

图2　明代淮扬运河北段运口示意图（资料来源：姚汉源：《京杭运河史》图4⁃22⁃1“明后期清江浦南北运口示意图”，中国水利水电出版社1998年版，第300页。邹逸麟、张修桂主编：《中国历史自然地理》图13.9“明代清江浦河示意图”，科学出版社2013年版，第470页。）

清口工程有一个从简单到复杂的过程。明初漕船沿运河抵淮安后，须转陆运翻过河坝，过淮河和黄河，损耗巨大。陈瑄采纳故老的建议，自淮安城西侧的管家湖起，开凿二十里河渠，命名为清江浦，将湖水导入淮河，并修筑四座闸门。可以看出，这时的运口，只是入淮，还没有像后期那样接黄。当时的沿湖有十里长堤，使漕船可以直达淮河。运舟过淮之后在另一口入黄，入淮有难度，入黄很简单。随着北部会通河的形成，入淮需要更多的投入。“宋礼既治，会通河成，朝廷议罢海运，仍以瑄董漕运。议造浅船二千余艘，初运二百万石，浸至五百万石，国用以饶。时江南漕舟抵淮安，率陆运过坝，逾淮达清河，劳费其巨。十三年，瑄用故老言，自淮安城西管家湖，凿渠二十里，为清江浦，导湖水入淮，筑四闸以时宣泄。又缘湖十里筑堤引舟，由是漕舟直达于河，省费不訾。”管家湖工程是运河溯淮通道，当时的管家湖是一个大湖泊，周围八十里，在淮安城西。当时的管家湖水由东向西，后期的水流自西而东。陈瑄置移风、清江、福兴和新庄四闸，各闸以时闭启，运口闸是新庄闸。永乐十三年，官方建淮安五坝控制水流。《南河全考》载：“仁字坝、义字坝在新城东门外，东北自城南引湖水抵坝口，外即淮河，遇清江口淤塞，运船经此入淮。礼字坝、智字坝、信字坝在新城西门外西北，引湖水抵坝口，外即淮河。遇清江口淤塞，则官民商船经此达于淮。”运舟经过淮安城六十里以后，经运口闸再向东行十里才是大河口，大河口是入黄河地点。早期的黄、淮、运的交汇区相差十里，交汇点不固定。运道自新庄闸进入淮河以后，“下十里至大河口，从三义镇出口向桃源大河而去，谓之老黄河”。运舟先入淮，然后到大河口会黄。嘉靖时期，上游黄河集中于一线，这个区域也开始集中于一点。“嘉靖初年，三义镇口淤而黄河改趋清河县，南与淮会合入海，自是运道不由大河口而径诣清河县北上矣。”黄河入小清河以后，运舟直接北上，不用东下后入黄。新庄闸是明初入淮的运口，随着黄水泛滥时的淤积，新庄闸区域淤积，官方将运口上移。没有上移运口以前，官方在洪泽湖另一个北向通道建通济闸北会新庄闸助运。万历年间，运口上移，清口地点成为洪泽湖北出水口、运口和黄河合流处。黄淮运交汇的区域不断缩小，运河入黄淮处，逐渐成为水文敏感地点，也成为治水的核心。

隆庆六年朱衡言：“惟清江浦水势最弱，出口处所适与黄河相值比，因民船由闸往来不闭，遂至沙淤壅塞，既有妨运道，复贻患淮郡。宜于黄水盛发时闭各闸，惟鲜贡船只听令，经由探有带入沙淤，随即爬捞，毋使停滞。”这时的闸坝管理相当松散，清口区域的淤塞水平与后期相比尚轻。明代新庄闸周边，一开始水流疏散，闸坝工程简单。“新庄口南诸闸，一遇水发，必须筑坝。及贡使与势官经过，旋复掘放。”万历年间运口又变。万恭言：“嘉靖中，黄水泛入清江淤河，臣费十万开新河以北接于淮，其说以为接清流勿接浊流可不淤，不知黄河非安流之水也，伏秋水盛，则西壅淮流，并灌新开河。”原来的运口闸淤，变至新开的闸口（图2）。新开的闸口在黄河的泛滥的情况下又淤。“岁役千夫浚淮黄交会之浅，而患愈博矣。”万历元年，万恭在原运口处建运口石闸，这个石闸也淤塞。万历六年，潘季驯认为运口闸直接黄河，不免内灌，弃闸为坝。移原通济运口闸至甘罗城东，“相去旧闸不及一里，改运口斜向西南以避黄趋淮”，此闸仍俗称新庄闸。清初靳辅治河时，此口与黄淮交汇处有二百丈，“黄水仍复内灌”。从相距十里到相距二百丈，运河与黄淮交汇口基本上合一。

正统元年（1036年），黄水开始倒灌清口，景泰六年（1455年），黄河泥沙使清江浦运道淤塞三十里。成化七年（1471年），新庄闸又淤塞。黄河水就不断淤塞运河。水小时，大量泥沙流入运河，直向邗沟宝应以南，运道淤积；水大时，水决高家堰流入高宝诸湖，冲决漕堤。黄河水从清口向运河区泛滥。正德二年（1507年），新江浦添加闸坝二座，当时议者说：“春冬淮水退消，清江浦淤浅，外河与里河湖水高下，悬隔设坝盘剥，舟行未便。宜将坝改作内外二闸，以时启闭，节水通舟。”当时的清江浦运道靠淮水资运，黄水与淮水尚没有大规模南下。正德十六年，扬州一带的运河仍然缺水，官方甚至仍然请修复早年就已经盛行的五塘灌运。没有形成黄淮交汇和以清刷黄以前，北部地势没有抬高，运道与宋元时期相比，甚至都并没有产生重大变化。

嘉靖年间以后，就是黄河集中徐邳一线以后，形势大变。嘉靖十五年总督漕运周金言：“自嘉靖六年后，河流益南，一支入涡河，直下长淮；一支仍由梁靖口出徐州小浮桥，一支由赵皮寨，出宿迁小河口，各入清河口汇由新庄闸入里河，水退沙存，日就淤塞。访诸故老，皆言河自汴来本浑，而涡、淮、泗清，新庄闸正当二水之口，河淮既合，昔之为沛县害者，今移淮安矣。”故老说的“河自汴来”，正指徐邳一线的黄河形成过程中的方向。南线黄河支流入涡合淮，水到清口为清，泥沙在以上区域沉淀。“皖北诸川，其源皆浊，汇淮入洪泽湖，乃成清水。”嘉靖二十年（1541年），“黄河东决于淮安大清口，南竭四十里。黄河过清江浦，转而向南”。嘉靖二十二年，官方修清江浦坝并开月河。“商船便于盘驳，旧方家坝遂淤废。”清江浦原有成化七年建在淮河南岸上的二坝。作为清江浦河的运河，与洪泽湖向清口方向的一条河流相接。嘉靖二十二年，相关人员上奏：“近年河流会注新庄闸口，每将闸河淤浅，若因时封闭，以阻浊流，使运船由二坝车盘，与清河对岸而渡，不惟可以避长淮之险，可以省闸河挑浚之费。”这是借清流过黄河。

当时的运口已经常淤塞，每开一口，即形成淤积。黄水“伏秋盛发，则西拥淮流数十里，并灌新开河”。每年需要动员人力与物力进行挑浚。上游黄河集流，淮水集流，运口上移，逐使黄、淮、运集于一区。早期交汇区相对模糊，黄、淮、运处于一种整体的相对分散状态。隆庆六年山东御史吴从宪言：“淮安而下，清河而下，正淮、泗、河、海冲流之会，河潦内出，海潮逆流，停蓄移时，沙泥旋聚，以故日就壅塞。”随着不断发生的淤塞，也越来越需要清水的冲淤，也就是淮水的冲淤，黄淮二水越来越逐步集中于清口区域，诸多的清口工程因此而生。

早期的黄河在上游产生留淤，下游清口处泥沙量较少。越到后期，水量愈大，泥沙量越多。隆庆六年总督漕运王宗沐提到黄河在“弘治二年决张秋夺汶入海，其首犹北向，乃今则直南入淮，而去岁之决阎家口，支出小河，近符离、灵璧则又几正南矣。自西北而直东南，途益远而合诸水益多，则其势大而决未可量也”。麟庆言：“黄既不常入泗，纵入亦系贾鲁河分流其入淮之处，距清口尚远，故至嘉靖初年，虽洪泽诸湖已汇为一，而河口末尝倒灌，淮得畅出其河口，情形犹与明初相同。迨嘉靖初年以后，黄常入泗，三义口淤塞，河流南徙，于清河县前与淮水交会于小清口，黄强淮弱，横截河口，于是淤湖淤运，百病丛出。”黄河河道集中，在小清河口会淮时的水流力度加强，故形成黄强淮弱的形势。“隆庆、万历间，黄日南徙，上下数千里，告决频仍。淮为黄遏，河口日淤，于是淮湖相连，汇为巨浸，咸名之曰‘洪泽湖’。”

早期清口区域的清流，呈东西向，河道相对稳定。越到后期，清口区域逐步形成水流的南北对冲和以清刷黄的格局。黄河经清口水流，折而东北向流动。洪泽湖在明末清初的扩张，为官方筑高家堰，形成以清刷黄的水流创造了条件。淮水以前由西向东，随着高家堰和清口的建设，形成南北合运入黄之局。万历二十三年吴应明奏：“淮、黄二流，会于清口，而海口一带则淮黄之尾闾也。先因黄河迁徙无常，设遥、缕二堤，束水归漕，乃水过沙停，河身日高，徐、邳以下居民，尽在水底，今清口以外，则黄流阻遏，清口以内，则淤沙横截，强淮倒灌上流约百里许，淮水仅出沙上之浮流。”这是束水攻沙后的水环境与地势。洪泽湖入黄之河道是张福口河，北高南下，他说：“张福口居淮河北流，与清口对，堤张福则水向南而淮病，堤清口则水向北而淮不病，故拆张福堤而于清口造堤，以束之，亦两利也。”经过张福口的治理，万历年间就形成了以清淮浊集中一点的功效。

高家堰早年为防淮水东侵而设，到后期才是为蓄清敌黄。“自汉以来，即有高家堰，在淮安之东南，永乐间通淮河为运道，筑堤堰上，以防淮水东侵，又自府北凿河，蓄诸湖水南接清口，凡六十里，曰‘清江浦’，乃运船由江入淮之道，建清江等闸递互启闭，又筑土坝以遏水势。后闸坝禁弛，河渠淤塞。嘉靖八年，疏治复旧。隆庆中高家堰废，淮水由黄浦口决入，漫衍民田。万历四年，开草湾河，渠长六十二里，分杀黄河，以缓清口之冲。七年（1579年），复筑高堰，起新庄至越城，长一万八百七十余丈，堰成，淮水复由清口会黄河入海，而黄浦不复冲决。”牛应元认为清口区域的紧张形势起于嘉靖末期，万历年间形成黄强淮弱之势。“黄淮原有交会处，黄从西北来，自清河县北二十里骆家营，折而东至大河口会淮，所称老黄河是也。永乐初准平江伯陈瑄以其迂曲，从骆家营开一支河，为见今河道，而老黄河淤矣。万历年间，复从草湾开一支河，黄舍故道而趋，以致清口交会处，二水相持，淮不胜黄，则窜入各涧口。淮安士民于各闸口筑一土埂以防之。嗣后淮、黄暴涨，水退沙停，清口遂淤，今称门限沙是也。此时当事者不思挑辟门限沙，乃傍土埂筑大堰，横亘六十里，名曰高堰，全淮正流之口置不为理，复将从旁入黄之张福口一并筑堤塞之，遂倒流而为祖陵患矣。”他认为筑高堰，蓄清刷黄，会形成水淹泗州的局面。

嘉靖三十年（1551年），漕运都御史应槚也看到了清口越来越严重的黄淮压力。“先年黄河入海之道疏通无滞，故开清河口通黄河之流以济运道，今黄河入海下流如涧口、安东等处，俱涨塞，河流壅而渐高，泻入清河口，泥沙停淤，屡浚屡塞，兹欲使黄河之水不入清河口，须凿涧口以决壅滞，疏支河以杀水势，工力浩繁，未敢轻议，勘得三里沟在淮河下流，黄河未合之上，淮水清多浊少，议者未宜闭清河口，开三里沟至通济桥，使船由三里沟出淮河达黄河，且道里甚近，工费不多，欲除河患，无以易此。”最后，朝廷同意此办法。明代的运口工程不像后期那样完备，官方可以轻易地转移运口，嘉靖年间官方就将运口转至三里沟运口（图2）。在清江浦一带，“频年外河黄水漫入辄淤，浚治无已，运舟每为阻滞”。黄河之水在上游开始集中于徐邳段之后，上游散流减少，下游的流速加快，清口以下段黄淮区域的淤积增加。当地有人献开支河之策：“自板闸而下，相度地形，中道别开一支河，河口亦建闸，各高其堤。防淤则浚其一，而开其一以行舟，可免停泊矣。”

潘季驯治理之前，清江浦一带仍然散漫，随着上游治理的加强，下游才有不断增加的水患。吴桂芳言：“自去秋河决崔镇，清江正河淤淀，淮口梗塞，于是淮弱河强，不能夺草湾入海之途，而全淮南徙，横灌山阳、高、宝间，向来湖水不逾五尺，堤仅七尺，今堤加丈二，而水更过之。”上源决口使清河、桃源一带的堤岸多坏，沙淤于外，形成对清江浦的淤塞。后“黄河日淤垫，淮水为河所迫，徙而南，时五年八月也。”老黄河故道，是后期决口泛滥的另一通道，黄河入老黄河故道时，淮又入小清河故道。“淮之出清口也，以黄水由老黄河奔注，而老黄河久淤，未几复塞，淮水仍涨溢。”这时期，因黄河日益增高，一般的坝闸不能解决问题。万历十六年王士性言：“自徐而下，河身日高，而为堤以束之，水行堤上，与徐州城等，束急流益迅，委全力于淮而淮不任，故昔之黄淮合，今黄强而淮益缩，不复合矣。”官方开运河闸济运或疏水，会出现黄水直捣运河，使里运河体系出现淤塞的现象。“河至清河，向南冲者凡四折而后入海，淮安、高、宝、盐与兴盖不啻数百万生灵之命，托之于一丸泥，决则尽成鱼鳖，将奈之何。”在这种环境下，官方才日益关注高家堰工程，蓄清刷黄的思想逐步确立。

朱衡在讲束水攻沙的时候，提到过清口的以清刷黄。“浚浅有漕黄交会之异，浚漕黄者，或爬或捞，或逼水而冲，或引水而避，此可人力胜者。茶城与淮水会，则在清河，茶城清河之浅，无岁不然，盖二水互为胜负，黄河水胜，则壅沙而淤；及其消也，淮漕水胜，则冲沙而通，虽用人力，水力居十七八。筑堤有截水、缕水之异，截水之堤，可施于闸河，不可施于黄河。盖黄河负湍悍之性，挟川潦之势，所向何坚不破，顾可以一堤当之？乃缕水之堤。不然，河由淮入海，运道实资之，故于两岸筑堤，不使从旁溃溢，始得遂其就下入海之性，盖以顺为治，非以人力胜水性，故至今百五六十年，永赖不变，查清河之浅，应照茶城例，每遇黄河涨落时，挖挑河潢导令淮水冲刷。”他提议将茶城经验移之于清口。

万历五年河决崔镇，潘季驯提出了清口区的以清刷浑之说，把筑堤与筑高堰联系为一体。“季驯以故道久湮，虽浚复其深广，必不能如今河。议筑崔镇以塞决口，筑遥堤以防溃决，又淮清河浊，淮弱河强，河水一斗，沙居其六，伏秋则居其八，非极湍急，必至停滞，当藉淮之清以刷河之浊，筑高堰束淮，出清口以敌河之强，使二水并流，则海口自浚，即桂芳所开草湾亦可不复修治。”他对黄淮合流有积极的看法。随着黄河日强，高堰蓄水的作用越来越大。“固高堰、复诸塘、疏海口、捞浅积、修石堤。”到明末，高堰建设与一系列的水文与水利建设，形成清口水利的中心。同年施天麟言：“淮泗之入湖者，又缘清口向未淤塞，而今淤塞故也。清口之淤塞者，又缘黄河淤塞日高，淮水不得不让河而南徙也。盖淮水并力敌黄，胜负或亦相半，自高家堰废坏，而清口内通济桥、朱家等口淮水内灌，于是淮、泗之力分，而黄河得以全力制其敝，此清口所以独淤于今岁也。下流既淤，则上流不得不决。”施天麟在这里看到淮泗并力敌黄的重要性。“至高家堰、朱家等口，宜及时筑塞，使淮、泗并力足以敌黄，则淮水之故道可复，高、宝之大患可减。”黄水强，治水者也必须蓄淮以使淮强。

弘治八年（1495年），部分黄水从清口进入运道，于宝应泄入宝应湖，由宝应南流入高邮湖，因此高邮湖原有的小湖逐渐扩大相联。隆庆三年，黄淮汇流，高家堰溃决，东灌淮扬。高家堰在明代有四次大决口，首次发生在隆庆三年，二次发生在万历年间，一次发生在天启年间。隆庆三年决口时，淮水东经宝应湖穿射阳湖，黄河水随其后，射阳湖因此而开始淤垫。为了避免淮扬和运河受灾，官方也必须高筑高家堰。然而，东部也有被淹的状态。万历年间潘季驯“束水攻沙”积淮水刷黄，洪泽湖水位提高，泗州明祖陵水患不断。黄河水汛期倒灌入洪泽湖，淤高洪泽湖。随着清口地区的水情紧张，淮扬地区水灾也因此增加。

明代政府重启南北大运河进行漕运，黄河成为运河的一部分，黄、运治理成为国家水利的重心。作为南北向的人工河流，运河必须借助于东西向的黄、淮等水系的河道。由于黄河水流强大，运河既要借助于黄河，也要有效避开黄河之淤。早期黄河在黄淮运区域决口后变为多流，或东泛，或南流，东泛冲运，南流则使运道失水。随着筑堤的加强，黄河多流逐归于徐邳一线，淮水逐步积水成洪泽湖，黄淮运的水利工程也随之不断集中。从分散到集中的过程，伴随着水系结构的改变和水文水情的变化。这一区域治理的核心是保护运河，但又要防止黄河决口。保运使治黄工程一开始就实行北堵南疏的措施，使黄河冲积面从南北分布状态，转而成为南部的半扇面。南部的半扇面又在保运的基础上从对一个面的治理走向对一条线的治理，最后集中于徐、邳黄运合一段的治理。早期的治河者在散流的基础上控制黄淮运，各河道的水流状态呈现一种散流状态。随着运河治理需求的提升，其他河道的流动状态，或为避冲运道，或为避淤，或为引流济运，都要为运河服务。明代后期，治理的中心越来越集中于黄河与运河的两个入口，即茶城和清口。到清代，运河与黄河完全分离，黄淮运的治理集于清口。黄淮运水系格局和水利治理结构，形成于明代，延续于清代。从面到点的变化，是明清时期黄淮运水利工程的一大特色。从大范围的疏导筑堤到小范围的以清刷黄，都极具生态特色。水利工程从这样大范围内的自然控制转向小范围的水利控制，这种不断地适应水环境变化的综合水利治理方式，体现出国家几百年大河治理的深刻思考与积极实践。