吴晓灵、李曙光、郭雳：对“金融改革与法律监管”的最新研判与解读

2023年3月16日，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》，对金融监管体系进行了优化调整，加强了党中央对金融工作的集中统一领导，有利于金融稳定和健康发展。回首我国改革开放以来的金融改革历程，如今金融监管与发展的相关问题已经到了破题的重要时刻。

鉴于此，《中国法律评论》最新一期的中法评对话栏目以“金融改革与法律监管”为主题，特邀三位重磅嘉宾——中国人民银行原副行长、国家外汇管理局原局长吴晓灵女士，中国政法大学法与经济学研究院院长李曙光教授，北京大学法学院院长郭雳教授，围绕“国务院金融稳定发展委员会”到“中央金融委员会”的变化深意，央行体制改革的内在逻辑，金融安全、稳定与发展的关系，存款保险制度的实施和改进，金融稳定保障基金的管理和使用，数字金融的发展与监管等六大问题进行深入探讨，以期对金融法治建设有所裨益。

2023年3月16日，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》，在深化党中央机构改革中，要求组建中央金融委员会，设立中央金融委办公室；组建中央金融工作委员会，同中央金融委办公室合署办公。同时，不再保留2018年国家机构改革设立的国务院金融稳定发展委员会及其办事机构，将国务院金融委办公室职责划入中央金融委办公室。

郭雳：“金融”、“改革”和“法律”，在探索和实现中国式现代化的道路当中是三个关键词，最近这一领域也有很多令人瞩目的新发展。在这个时候选取“金融改革与法律监管”这个题目进行交流，我觉得是非常重要的。

从国务院金融稳定发展委员会（以下简称国务院金融委）到中央金融委员会（以下简称中央金融委）的转变，主要目的在于强化金融稳定和发展的统一领导和协调，全面提高我国金融监管体制运行效率和监管能力。由中央金融委负责我国金融工作的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，能够以更大力度促进金融改革和防范风险成效。

从机构定位上看，作为党中央决策议事协调机构，中央金融委的站位更高，权责更广，决策的色彩更加鲜明，可以解决过去国务院金融委协调机制存在的一些政策落实和风险问责不到位问题。从组织目的上看，根据2017年中央金融工作会议，国务院金融委是一种任务型组织，以完成“加强金融监管协调、补齐监管短板”任务为导向；中央金融委则是一种常设性机构，能够进一步强化党中央金融决策和综合协调职能，实现更好防范系统性风险和维持金融市场稳定。从次贷危机后金融监管改革实践来看，中央金融委在一定程度上，与美国的金融稳定监督委员会（FSOC）、欧盟的欧洲系统性风险委员会（ESRB）职能类似，均在于协调审慎监管和维持市场稳定，防范系统性金融风险，是支撑现代金融监管体系运行重要一环。

李曙光：此次包括中央金融委在内的国家机构改革，从一个侧面来看凸显了党和国家对金融体制改革的高度重视，我认为应当结合党的二十大报告中有关金融方面的内容来分析。党的二十大报告提出“深化金融体制改革，建设现代中央银行制度，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线”。这是我国金融体制改革浓墨重彩的一笔，需要一整套作为顶层设计的法律规则和主责机构去支撑，中央金融委正是其中一环。我谈几方面认识：

首先，党的二十大报告中的论述体现了党中央对金融体制改革最新的思考。金融是整个经济发展，特别是高质量经济发展的基础和血脉。守住不发生系统性金融风险的底线非常重要，其重点是防范化解重大金融风险。这也是作为党的十九大报告中提到的三大攻坚战之一推进的，从我国改革开放四十多年的历史经验来看，守住不发生系统性金融风险的底线始终是难啃的“硬骨头”。

自2001年加入世贸组织以来，国内外金融市场、金融业态、金融交易模式以及金融产品层出不穷。国内的金融机构、金融市场、金融基础设施都逐渐在与国际接轨，或多或少受国际经验影响。那么国内金融市场，如何既能与国际金融市场接轨拓宽金融边界，又可兼顾国内金融业的脆弱性是一个绕不开的问题。实际上，开放和监管不冲突，因此需要建立现代中央银行制度、加强和完善现代金融监管的理念等。通俗的理解就是将过去传统的金融体制、金融体系下的风险考量与现在的金融高速创新发展有效结合。既把所有的金融活动纳入监管，守住不发生系统性风险的底线，也要保障与国际市场正常交流。

其次，金融体制的改革，特别是金融监管机构的改革，必须回应金融创新、金融长期稳定、经济高质量发展等多元议题，原有的金融体制已力有不逮。特别是重大金融风险的防范、化解和处置在进入数字经济时代以后也愈发具有挑战性。2017年中央金融工作会议提出的三大任务是服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革。彼时“影子银行”带来的金融风险舆论正盛，而此时对金融风险关注度已辐射到金融机构、金融市场、金融基础设施三个层面。比如国际上重要的金融机构包括美国硅谷银行破产、瑞士信贷银行危机带来的金融风险，还有国内村镇银行“暴雷”带来的市场担忧。最近，我还在关注农商行、大型企业的财务公司破产倒闭问题。

总之，如今讨论金融风险所处的环境与过去不完全一样，风险的复杂性、系统性、传染性、外部性将展现得更强烈。这次从国务院金融委到中央金融委的转变，我认为就是满足金融监管权力集中统一性所作的顶层式“三管”推动，即管人、管事、管物。原来国务院金融委的运转逻辑是一个短期任务式的机构，偏重于金融发展的短期协调。而以党管金融作为一个更高的站位考虑，通过中央金融委的设计，将推动现代金融监管理念的落实，满足金融创新、金融稳定、经济高质量发展等多元社会需求。

最后，金融体制改革需要法治来落实顶层设计的完善。推进金融体制的改革，既要使之更加市场化、法治化、国际化，同时又要坚决守住不发生重大金融风险和系统性风险这个底线，这项工作时间紧、任务重。现有的金融法律体系中较多内容都需要作相应调整。比如《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》都是20世纪90年代制定的，中央银行的定位、商业银行的日常监管与风险的处置手段等规则设计都与现在金融发展与监管需求不匹配。最近司法部统筹《企业债券管理条例》的修改工作中理论与实务界对一些问题的认知也出现很大的争议。如业界对八年前制定的《存款保险条例》中关于存款保险机构作为“付款箱”还是风险处置机构的定位、是否应赋予完整的早期纠正、风险处置职权等问题有不同的认识。

总之，金融法律体系的内容需要有较大调整，金融稳定法的出台是一个较好的契机，完善以金融稳定法为核心的金融综合法治体系，将金融体制改革和金融法律修订联动起来。既要做到对过去既有规则有益传承与有效衔接，给予市场一个稳定的预期，又要有新的体制性、机制性的创新来满足新的金融发展和监管需求。如果由中央金融委来推动，金融体制改革的法治化进程可能会加快。这是我对这个问题的基本看法。

吴晓灵：从国务院金融委到中央金融委完成了党中央对金融工作的全面领导。

一是中央金融委是党中央决策议事协调机构。2017年11月成立的国务院金融委是落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署的机构，而新组建的中央金融委则是党中央决策议事协调机构，减少了决策的层次，强化了领导的集中统一。

二是将国务院金融委办公室职责划入中央金融委办公室，实现了由党务机构直接领导金融业务的转变。国务院金融委办公室的职责是：审议金融业改革发展重大规划；统筹金融改革发展与监管，协调货币政策与金融监管相关事项，统筹协调金融监管重大事项，协调金融政策与相关财政政策、产业政策等；分析研判国际国内金融形势，做好国际金融风险应对，研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策；指导地方金融改革发展与监管，对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责等；认定金融控股公司等金融集团、系统重要性金融机构，指定这两类机构和跨市场跨业态跨区域金融产品、金融新业态新产品的主监管部门。

1998年6月，为了应对亚洲金融危机、防范化解金融风险和加强党对金融系统干部的管理，经中共中央批准成立了中共中央金融工作委员会（以下简称中央金融工委）。按照规定，人民银行，证监会，各国有商业银行、政策性银行，交通银行和人保集团的干部实行垂直管理。这些机构的省级分支机构、派出机构和直属单位主要负责人的任免，各金融管理部门和金融机构党委决定前应征得中央金融工委的同意。在此之前，这些干部的任免要征求同级地方党委的同意。

金融工委的主要职责是领导、保证、管理、监督、协调。

领导，就是领导金融系统党的建设工作。主要是讨论决定金融系统党的建设方面的重要工作和重大问题，中央金融工委坚持党要管党和政企职责分开的原则，不领导金融业务，支持中国人民银行、中国证监会在国务院领导下依法独立履行职责，维护国有商业银行和其他金融机构独立法人地位。人民银行、证监会和各大金融机构行政领导要依照法律和国务院有关规定赋予的职权，领导和组织金融业务工作。

保证，就是保证党的路线、方针、政策和党中央、国务院的有关指示、决定在金融系统贯彻落实。管理，就是协助中央组织部做好金融系统中央管理干部的管理工作。

监督，就是监督金融系统各级领导班子和领导干部贯彻执行党的路线、方针、政策和遵纪守法、清正廉洁。

协调，就是协调各金融机构党委之间以及各金融机构党委与地方党委的关系。要尊重地方党委的意见和建议，主动争取地方党委的支持和帮助，密切合作，共同搞好工作。

2003年3月24日，中共中央决定撤销中央金融工委，其职责由银监会党委、证监会党委、保监会党委和中央国家机关工委分别承担。2023年此次改革将中央国家机关工委对金融系统党的建设工作划入新成立的中央金融工作委员会，完成了金融业务与党的建设的集中统一领导。

1.早在1998年，按照中央金融工作会议的部署，改革人民银行管理体制，改革的重点是按经济区域设立九家一级分行，撤销省级分行，在省一级设监管办事处。而在此轮国家机构改革中，人民银行管理体制又从大区分行制度重回省分行制。请问各位专家，大区分行制度立废的逻辑是什么？

吴晓灵：1998年，按照中央金融工作会议的部署，改革人民银行管理体制，撤销了省级分行，成立了九个跨行政区的一级分行和北京、重庆两个营业管理部，一级分行在所辖省派出监管办事处，非一级分行所在省会城市的分行改为中心支行，只负责本城市的人民银行业务。1998年的改革成立中央金融工委，对金融系统党的工作实行垂直领导和跨行政区设置人民银行一级分行， 目的是强化中央对金融工作的领导，希望减少地方行政对金融工作的干预，适应经济区域发展的需要。这一改革措施实践中的确强化了金融工作的集中统一领导，也促进了区域经济的联系，但与政府承担经济发展职能的现状不协调。

2003年分设银监会，金融监管实现了属地管理，解决了监管机构化解金融风险要依靠地方政府而监管机构权责与行政区划不匹配的问题。但人民银行的机构设置没有调整。在人民银行撤销省分行后，非人民银行分行所在地的省政府失去了对全省金融工作的统领机构，于是纷纷成立金融办，负责全省金融工作的协调，变相替代了人民银行的部分职能，这在某种程度上削弱了金融的系统性领导。近几年，人民银行调整了非分行所在地的人民银行省会中心支行的职能，基本恢复了他们省级行的业务职能。此次改革恢复人民银行省分行，是对现状的认可。

2017年金融工作会议后，各省在金融办的基础上成立了地方金融局，此次改革明确地方金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子，省级金融工作协调的职能再次回归人民银行，有利于金融工作的集中统一。

李曙光：央行此次改革动作较大。在31个省（自治区、直辖市）设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行。另外，县（市）支行被撤销，相关职权也收至地（市）。应当认为，这次改革是对下一步建立现代中央银行制度而作出的一个必要调整。对此，我补充三点看法：

第一，改革有利于落实宏观审慎监管理念。建立现代中央银行制度，一个很重要的理念就是宏观审慎监管。对于一些有可能会形成的重大金融风险或系统性风险，需要早监测、早预警，省级分行制度较大区分行制度在监管的操作上更为灵活。在各个省落实现代中央银行制度的宏观审慎职能，既有理念又有抓手，效果如何，拭目以待。

第二，改革有利于反洗钱工作的推进。实际上，地方央行、央行派驻地方机构很重要的一个职责是反洗钱。洗钱行为除了伴生一系列犯罪，还会给金融机构带来潜在风险，并且影响国家货币政策。从这个意义上讲，省级分行制度更利于地方及时发现洗钱来源和切断洗钱渠道，推动反洗钱工作的实施。

第三，改革有利于数字货币的推行。数字货币的发展比较快，这一次的央行改革，我认为是在为下一步全面推广铺路。央行各省分行能够更好地监测到两方面：其一是中央政策的地方落地和反馈，其二是监测数字货币流通性、安全性的效果，及时调整货币政策。

郭雳：大区分行制主要目的是通过设立跨行政区域管理的大区分行，来解决央行监管和货币政策的地方保护和地方干预问题。20世纪90年代初，地方政府对人民银行分支机构货币政策和监管职能的干预比较多，影响到货币政策传导效果和央行监管独立性。当时设立大区分行意在有效增强货币政策执行权威性和央行监管统一性。然而随着大区分行制的实际运行，又出现了一些新的问题。比如，大区分行的统管作用有时并不突出，各分行之间也存在差异。又如，开展地方金融监管时，大区分行制与地方性金融监管机构体制协调不畅，难以兼顾不同区域的经济金融差异。

在新形势下，中央决定央行的地方管理体制重回省分行制，有利于加强人民银行分行机构与地方政府、中央监管部门地方派出机构之间的协调配合，对处置地方金融风险、强化地方宏观调控有望发挥积极作用。

2.党的二十大报告指出“建立现代中央银行制度”。请问各位专家，现代中央银行制度有哪些基本经验可供我国央行制度借鉴？

李曙光：中央银行在现代中央银行制度实际扮演了三个角色：

第一，现代央行是金融监管的代言人，或称之为监管中心也不为过。按照金融教科书一般的归类，中央银行性质为发行的银行、国家的银行、银行的银行。中央银行作为货币政策制定者、国库保管者、银行救助者等角色，决定了其金融风险监管的优势地位。在这个基础上提出宏观审慎监管，必然落在央行职能管辖范围，其他机构很难把握全局。

第二，现代央行是结算支付中心。商业银行之间转账，只需要在双方的备付金账户上增减数字，不需要实际转移资金，此时央行具备了交易结算的功能。支付结算系统还要涵盖信息化、网络化、智能化等目标来满足全球市场。现如今，各种支付结算均是跨境、跨国，更不用说数字货币、加密货币等货币。为什么外汇管理局局长需要由央行副行长兼任，因为二者是密切相关的。现代中央银行必须考虑到全球跨境的市场交易，重要的中央银行往往是世界性支付结算的关键节点。

第三，现代央行是最后贷款人。前面提到中央银行是“银行的银行”，现代中央银行有一个非常重要的职能，即防范系统性金融风险。国际经验表明，一国遭遇金融危机或者系统性的金融风险，该国财政部门及时出手相当重要，但央行最后贷款人的角色更为重要。美联储在这一点上的表现尤为突出。美联储组建的直接动因就是作为银行危机时刻的最后贷款人，向银行提供救助，阻止银行的倒闭和金融风险的发生。央行通过再贴现和再贷款方式对“大而不能倒”的金融机构提供流动性和支付保证，来履行“最后贷款人”职能。风险最终的落脚点在央行，必须由它来统筹解决重大乃至系统性风险。正是基于以上逻辑，针对系统重要性银行稳健经营和健康发展的监管，也主要由央行和银行业监管机构来共同推动这些“大而不能倒”银行的评估和认定工作。

此外，现代中央银行制度要落实在立法上。《中国人民银行法》是1995年公布的，许多现代中央银行制度在这部法律上无迹可寻，或者说相关的权责不清。现代中央银行制度的理念一定要用具体的制度规则来保证，否则仅仅是每一届政府做一些政策上的微调，不能根本解决实际问题。

郭雳：我认为现在的中央银行制度有三个方面的作用是非常突出的。

第一是通过稳定有预期的货币政策体系，维护币值稳定和促进经济增长。现代中央银行首先是提供政策的银行，首要任务是利用货币政策工具调节好货币总量，在逆周期调节经济时做到松紧平衡，避免货币管理不当导致货币超发、通货膨胀和资产泡沫，或者发生信用收缩甚至造成经济金融危机。

第二是运用宏观审慎监管手段，防范系统性金融风险，维持金融市场稳定。现代中央银行承担维护金融体系稳定的职能，需通过强化系统重要性机构和重要金融市场基础设施管理，实施逆周期调节等宏观审慎管理措施，避免“大而不能倒”或风险监管漏洞诱发系统性金融风险。

第三是协调实体经济和金融体系流动性预期管理。现代中央银行是最后贷款人和最终做市商。央行致力于维持有限通胀和金融稳定，但金融体系内生的脆弱性难以被根除和事前预防。危机时期，央行需要同时保障金融体系和实体经济的市场流动性。因此，需要压实金融机构自救责任，实现货币政策和宏观审慎政策相互配合，做好实体经济流动性预期管理，平衡实体经济和金融稳定。

吴晓灵：现代中央银行制度是相对于传统中央银行制度而言的。传统中央银行制度强调三大职能：（1）具有法定货币的发行权，是发钞的银行；（2）办理银行间的清算，为办理清算业务而吸收银行的存款和对银行融资，是银行的银行；（3）为政府筹资和办理政府收支，是政府的银行。在此三项职能的基础上产生了存款准备金、再贴现利率和公开市场业务三类调控工具。

在凯恩斯思想被采纳实施之前，中央银行的调控功能并不被重视，市场奉行自由主义。1929年经济危机中美国接受了凯恩斯主义，实施罗斯福新政，强调了政府对经济的干预，于是财政政策和货币政策逐渐受到重视，逐步构建了货币政策框架，财政政策与货币政策的协调也进入政府的视野。“二战”后成立的国际货币基金组织和世界银行对各国政府的财政政策和货币政策都予以了关注。1973年美元与黄金脱钩，国际货币基金组织允许各国汇率适度浮动，全球进入完全的信用货币时代，货币政策框架成为各国中央银行履职的重要手段。“二战”后的七十多年间金融市场的起伏跌宕无不与一国的经济发展、财政政策和货币政策的得当与否、协调与否有关。

纵观国际现代中央银行制度的发展有如下经验值得借鉴：

（1）中央银行要保持相对的独立性。货币政策与财政政策保持协调，但不在一级市场购买国债。中央银行吞吐头寸（增加或减少向社会提供的基础货币）要与国库现金管理（财政增加或减少在中央银行的存款）相协调。

（2）中央银行要调控货币市场利率，使其保持在适应经济发展的水平，并维护市场利率的传导顺畅。央行是货币市场的管理者。

（3）中央银行要关注市场流动性，维护金融市场稳定。2008年金融危机后各国强调了中央银行金融稳定的职能，要求央行区分流动性风险与金融机构风险，运用最后贷款人职责防范和处置系统性金融风险。

（4）中央银行与监管机构加强协调。2008年金融危机后货币政策与宏观审慎政策成为央行宏观调控的双支柱。央行丰富了货币政策工具，加强了市场预期管理；央行承担了对系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施的统筹监管，强化了央行信息的获取和宏观审慎政策实施的可行性。

2020年10月，为了建设现代中央银行制度，中国人民银行根据党的十九大、十九届四中全会、金融工作第五次全国会议的精神和习近平总书记关于金融工作的重要论述，起草了《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。中国四十多年金融改革和2008年金融危机以来国际金融界的经验在该《征求意见稿》中有较好的体现。2017年11月成立了国务院金融委，统筹协调金融改革发展和稳定工作，国务院金融委办公室设在人民银行。

这种安排写入了《征求意见稿》，为金融改革发展协调机制设置了法律依据。2023年这次金融机构改革撤销了国务院金融委，成立了中央金融委和中央金融工作委员会，办公室独立于人民银行。尽管从人事安排上中央金融委与国务院工作保持了一致性，但由党的机构承担的金融改革发展和金融稳定的协调职能如何在法律上体现需要有开创性的研究。

李曙光：我再补充一点关于央行权威性的问题。我国央行是中央政府的组成部门，央行行长是国务院组成人员，我国央行与诸如美国、英国等西方国家央行不甚相同。西方国家的货币政策较为独立，依靠央行自身判断。近期美联储加息政策就是其独立地作出加息决定的结果，对全球的金融市场和宏观经济都产生了极大的影响。而我国央行在制定利率、货币等政策时，可能要结合中央政府其他部门整体考虑来作出决定。

另外，建立现代央行制度，央行视野要关注整个金融风险度的评估和监测，及时正确地制定利率、货币供应量、汇率等一系列政策，更好地使用一些金融工具防范、化解及处置金融风险，还要筹集金融风险防范化解处置的资金，这些都是非常专业的工作，同时也涉及各个部门的协调，因此央行需要有一定的权威性和高度的专业性。

郭雳：根据这次改革的方案，无论是在机构还是职能的配置上，都带来比较明显的变化，整个趋势是分业管理的色彩进一步弱化。行为监管职能的集中有利于强化金融消费者保护。行为监管关注金融机构展业行为，不仅能弥补审慎监管过于关注机构整体风险水平的缺陷，还能通过及时纠正金融机构不当行为，保护金融消费者在使用金融产品和服务中的各种合法权益，维持金融消费者对金融市场的信心，有利于防范系统性金融风险和确保金融市场稳定。

过去“一行两会”分别负责本领域的行为监管和消费者保护，对跨市场、跨领域金融产品的消费者保护存在重叠和漏洞，导致监管资源浪费或监管不到位。由国家金融监管总局集中负责金融消费者保护，能够集中调配资源、落实复杂产品穿透，促使金融机构规范展业，如金融机构适当性、告知说明、信息披露等义务的履行，适应我国金融混业发展趋势下的消费者保护需求变化。

需要注意的是，在金融消费者保护的问题上，不能单看监管机构或者说行政执法部门的作用。最近几年，司法系统在这方面也扮演了很重要的角色。比较典型的例子是2019年年底，最高人民法院出台的《全国法院民商事审判工作会议纪要》，其中有很多条文都涉及当金融产品、金融服务引发纠纷的时候各当事方权利义务如何配置。以北京金融法院、上海金融法院为代表的不少法院也颇为活跃。在某种程度上，司法系统正在通过主动协同功能的发挥，来影响或者说推动金融消费者保护的工作。因此监管并不是孤军作战，行政执法并不是消费者保护的唯一支柱，司法部门同样不容忽视。

再有，就是与双峰制的比较。双峰制监管是这些年来比较流行的、讨论热度比较高的模式，最早出现在澳大利亚，后来陆续在荷兰、英国、南非等国家实施。所谓“双峰制”，最核心的就是两个监管机构共同发挥作用，其中一个侧重行为监管和消费者保护，另一个侧重安全稳健，尤其是从微观审慎监管的角度。我刚才讲到的这些国家，他们在实施双峰监管的时候，都有着各自特点，互相之间有所差别，但共同点是具有清晰的监管目标和有效的监管协调。

如果将比较经典的双峰模式与我国改革之后的新体制（一行、一局、一会）相对照，不难发现存在比较明显的区别。例如金融监督管理总局，原来银保监会的相应职能都归它，包括消费者保护，包括原来的微观审慎监管，因此在这个领域，双峰的特征就并不明显。因此我认为，这次改革是注意并吸收了国际上双峰制监管中的一些要素，但是整体上还没有呈现出双峰制监管典型的特征。这或许也反映出我国金融监管体制的改革永远在路上，属于渐进式的改革。

李曙光：关于这次金融消费者保护的功能归拢，我同意各位讲的意见。但我想强调一点，把投资者保护视为金融消费者权益保护全部归口管理可能存在一个问题，没有考虑直接金融与间接金融这二者权益保护的差异。实际上，这次改革在体制上明确把直接金融和间接金融分开监管，如证券市场直接融资归属证监会监管，而间接金融由国家金融监管总局监管。因此，把投资者保护与金融消费者保护一道划归国家金融监管总局的做法，相当于把直接金融和间接金融的消费者和投资者归一，这与改革后的金融监管体制不一定协调。

金融消费者保护与投资者保护手段方式有很大不同，金融产品和证券市场投资是不同范畴的概念。两大内容的标准、条件一定要加以区分，一个侧重透明度，一个侧重金融服务产品质量要求。我们可以认为股票等证券也是一种金融产品，但是这类金融产品有特殊性。投资者保护非常依赖信息披露，讲究全面、真实、准确、及时、完整，且需要通俗易懂。对于上市公司、公众公司、股份公司的投资者保护，应当要求它们披露很多信息，越阳光化越好，但金融消费者保护并非那样。金融机构即使上市也不能向消费者披露金融客户的隐私信息等金融安全信息。国家金融监管总局统筹负责金融消费者权益保护功能以后， 由于在监管体制、理念、目标和手段等方面的不同，有可能会形成投资者保护和消费者权益保护之间的“打架”。

吴晓灵：同类监管行为集中履行有利于资源节约和规则统一。行为监管是对参与各类金融活动的人、机构的行为按同类统一的规则进行监管。经营金融业务必须持牌经营，金融监管机构对非持牌的经营行为负有制止取缔的责任。现实中金融秩序的混乱很大程度上与对非持牌经营金融业务制止不力有关。对参与金融活动的个人，应区分消费者和投资者并对他们进行金融知识的普及教育，让他们诚信参与金融活动。对金融消费者利益的保护是看金融机构是否履行了事前的服务约定和承诺；而对投资者的保护是看金融机构是否尽到了信息披露的义务，是否尽到了投资者与产品风险适当性匹配的义务。混淆两类不同的个人金融活动参与者会减弱投资者自担风险的意愿。金融监管总局对从事两类人的保护工作要明确制定不同的监管规则和工作制度。

党的二十大报告指出“强化经济、重大基础设施、金融、网络、数据、生物、资源、核、太空、海洋等安全保障体系建设”，金融安全是国家安全的重要组成部分。党的二十大报告还提出，“加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。必须按照党中央决策部署，深化金融体制改革，推进金融安全网建设，持续强化金融风险防控能力”。“金融稳定”与“金融安全”无疑是党的二十大报告的关键词。据悉，中国人民银行推动的金融稳定法已经通过全国人大的第一次审议。

李曙光：对于金融稳定法有较多争论，我先讲三点认识和三个问题，抛砖引玉。

第一，金融稳定法为什么这个时候提出呢？这和党的十九大提出的三大攻坚战之一是有关的，即防范化解重大风险。我前面讲到改革开放以来，金融发展迅猛，金融创新层出不穷，整个金融市场的模式、业态翻天覆地。但是金融风险，特别是重大金融风险是悬在头上的达摩克里斯之剑。各类黑天鹅事件、灰犀牛现象频发，且诱发局部区域金融风险、行业内金融风险等。比如20世纪90年代末期海南发展银行倒闭案。

进入21世纪后，“影子银行”、P2P过度发展，助长脱实入虚，不断推高杠杆。2015年的股市异常波动和2016年的国债期货暴跌让市场两度经历了较为剧烈的风险体验，市场风险传导到社会领域。还有我国金融机构，尤其是地方中小银行的风险凸显。例如包商银行破产案，给我们敲响“及时防范金融风险”的警钟。再比如这几年房地产风险暴露得比较多，这跟前期金融泡沫化、杠杆率过高是有关联的。国家、企业及个人的资产负债表都有一个杠杆率太高的现象。

总之，在金融发展和金融风险同时并存的情况下，全社会都希望金融发展在一个比较稳定、安全、健康的轨道上，金融稳定法的提出正是建立在这个逻辑上。当然，这部法究竟叫什么名字？“金融安全”是与国家经济安全联系紧密的一个词。“金融安全”跟“金融稳定”还是有区别的，前者更加强调“守”的概念，后者是在稳定的基础上追寻发展、创新。我个人认为，可能叫金融稳定发展法更为贴切，但这不妨碍我们理解这部法律的立法用意。

第二，金融稳定法必须是一部“长牙齿”的法律。从学者的角度讲，政策性、宣示性的内容不一定需要立法。立法一定得“长牙齿”，即可作为行政执法、司法裁判的依据。从内容上讲，现有有很多法律都有涉及金融风险的防范、化解与处置，但存在规则矛盾、空白、不成体系等问题。金融稳定的特征是金融机构、金融市场和金融基础设施这三大块基本功能和服务的连续性。所谓连续性，应当理解为“良性”连续，即金融体系稳健运行。

只有保持金融稳定的特征，不断提高金融体系抵御风险和服务实体经济的能力，遏制金融风险形成和扩大，才能达到防范系统性金融风险的立法目标。出了风险以后如何化解和处置，是用简单粗暴的经济手段、政策手段，还是用比较规范的行政执法，权利义务责任比较对等的司法诉讼来解决，这在过去是没有的。所以我理解的金融稳定法实际上既是针对防范、化解、处置这三大块风险，同时又有具体的行政手段和司法的衔接的一个顶层设计。

第三，金融稳定法应回应金融体制改革。目前《金融稳定法（草案）》经过了一审，正在准备二审。这次金融体制改革，包括金融监管机构的设置，金融稳定法也应调整。

首先，对金融风险的认识实际上有很多种理解。金融界的人士可能更关注微观上的风险管理，强调流动性风险、信用风险、操作风险、法律风险等。站在法律界的角度来讲，更多关注对于投资者、债权人的权益保护。2022年4月6日央行发布的《金融稳定法（草案征求意见稿）》中的第25条，提到由国家金融稳定发展统筹协调机制来认定“重大金融风险”。根据该条，重大金融风险表现为四个特征，即“风险外溢性强、波及范围广、影响程度深、可能严重危害金融稳定”。但在一审稿中“重大金融风险”的表述被删去了，“重大金融风险”与上述四个特征失去对应关系，但同时出现上述四个特征时仍然需要由统筹协调机制议定处置方案。这从一个侧面说明，重大金融风险乃至系统性金融风险的概念界定仍有讨论的必要。立法须具备可操作性，建议下一步在立法中以附则的形式统一界定清楚。

其次，一审稿中“国家金融稳定发展统筹协调机制”等表述不够明确，中央金融委、国家金融监管总局成立后，金融稳定法中应作相应的调整。此外，行政处置是金融稳定法比较重要的内容，前期介入存在一定的合理性，但是具体的处置方式应当是市场化，处置手段和处置的批准、启动均不能混为一谈。另外，涉及金融机构控股股东、实控人权利义务责任也要作一些调整，因为监管机构定位已经变化，原来证监会是国务院直属事业单位，现在是直属单位，是彻底的行政监管部门。

另外，还有争议比较多的三个问题。

第一个问题是中央和地方金融监管的关系。这次改革也涉及中央和地方的权力、义务及责任边界的划分，总体思路可能还是更多地由中央来监管。在金融稳定法中两方权力、义务及责任边界也需要划分清楚。

第二个问题是中央和地方监管介入的依据。本质仍然是重大和系统性风险的界定问题。金融稳定法的定位是基本法，规则设计是原则性、纲领性的，不要求事无巨细，但是必须解决哪些风险可以列入重大金融风险，哪些列入系统性风险，并分别由中央抑或是地方监管介入，包括具体介入的方式，早期纠正、风险处置具体由哪个部门来执行等。

第三个问题是处置资金保障的问题。通俗的理解就是拿钱平事，要防止市场挤兑，防止市场恐慌，要保护金融投资者、金融消费者、债权人的利益，问题是钱从哪里来？如何筹集、管理、使用，目前金融稳定法并没有完全解决。我认为各个金融机构只能缴纳一笔资金，这笔资金应包含行业保障基金、金融稳定保障基金，否则对市场创新与竞争都产生消极影响。金融机构在分类分级的基础上缴纳这笔资金，其中20%到30%可作为金融稳定保障基金来应对长期的重大金融风险和系统性金融风险，60%到70%作为行业保障资金来满足日常的、区域性金融风险或者临时性突发的金融风险。

郭雳：我想先从概念理解的角度来看看金融安全和金融稳定之间的关系。金融稳定是金融体系本身的性质，指金融体系能有效发挥自身配置资源、分散风险等功能，即便遭遇压力或外部冲击也能凭借制度韧性保障上述功能正常发挥作用。金融稳定强调的是一种静态的低风险水平，一种区间状态，只要不发生较大的市场动荡，就可以认为目前的金融体系具有稳定性质。

金融安全与金融稳定密切相关，从国家安全的角度看，金融安全有着如下内涵：国家金融货币政策执行有效，国内金融体系健康、有序发展，金融实力和治理能力不断提升，能够有效抵御国内外各种因素侵袭和冲击，使得国际社会对国家信用有良好预期，从而带来国家经济安全和其他领域的国家安全。因此，金融安全是一种动态的金融发展态势，既包括金融机构安全、金融市场稳定，也包括国家经济安全。

从《金融稳定法（草案）》的内容来看，其主要是“为了健全金融风险防范、化解和处置机制，明确各方权利、义务和责任，维护金融稳定”而制定。虽然该草案第一条也提及“保障国家金融安全，促进经济社会健康发展”的目的，但宣示性色彩较重，草案本身也无法囊括涉及国家金融安全的众多重要制度。如何防范、化解、处置金融风险仅是“保障国家金融安全”需要考虑的众多问题中的一个，因此也就不宜称之为金融安全法。

把握金融安全、金融稳定与金融发展的关系，首先，要明确“牢牢守住不发生系统性金融风险的底线”的首要目标，这是金融安全、金融稳定和金融发展三者的共同目标。系统性金融风险不仅会导致金融市场动荡，而且会给经济造成巨大创伤，损害人民群众根本利益和国家信用，对国家的经济、社会、政治、军事安全等都产生威胁。系统性金融风险是不可逾越的红线。

其次，要重点处理当前金融安全、金融稳定的潜在威胁，防范、化解和处置各类突出风险因素，重点打击金融犯罪和整治金融乱象，为金融发展创造公平、健康的竞争环境和治理秩序。最后，有必要平衡金融创新和金融监管，秉持包容审慎理念，既要鼓励守正创新，弘扬企业家精神、激发市场活力，也要加强金融监管，依法将各类金融活动全面纳入监管，有效防范金融风险。

吴晓灵：在《金融稳定法（草案）》中，“维护金融稳定的目标是保障金融机构、金融市场和金融基础设施基本功能和服务的连续性，不断提高金融体系抵御风险和服务实体经济的能力，遏制金融风险形成和扩大，防范系统性金融风险”。 金融稳定，强调的是金融功能和服务的连续性，防范系统性金融风险。稳定确实是一个区间，是一个大概的状态。而在国家安全的语境中，“金融安全”更多地是强调保持金融的自主独立，不受外部侵犯。在一般的金融活动语境中，安全更多地用于微观活动，比如资金安全、信息安全，稳定更多地用于宏观层面，比如市场稳定。因而称金融稳定法更好。

金融发展是经济社会发展的客观需求，动力来自市场主体的利益驱动；安全和市场稳定是发展能够行稳致远的保障，在市场主体的发展中也要考虑安全问题。商业银行的经营宗旨是安全性、流动性和营利性。安全是第一位的。但人性的缺陷往往会使市场主体趋利性更强，做出不利于安全的行为。金融机构是经营风险的行业，金融机构的不当行为会引起市场的波动，稳定只是市场波动幅度收窄的表现，金融活动又有很强的外溢效应，因而金融稳定的责任更多地应该由监管部门承担。

监管部门要制定维护金融稳健运行的规则并监督金融机构实行。金融稳定和整体金融安全应该是宏观部门和监管机构的责任。如果将发展的职能同时赋予监管部门，往往会出现顾此失彼的问题，要么为发展放松监管，要么为减少风险而抑制发展，监管规则和监管力度会左右摇摆，不利于稳定市场预期和市场发展。因而明确安全、稳定和发展的主体责任是处理三者关系的重要前提。

从美国硅谷银行的破产案中，可以发现美国联邦存款保险公司扮演了非常重要的角色。美国存款保险制度的三大亮点便是风险差别费率、早期纠正、风险处置（接管、清算）。

根据国际存款保险协会（IADI）划分，存款保险主要包括三种模式：一是“付款箱”，仅负责事后偿付存款人；二是“成本最小化”，存款保险具有风险监测和处置功能，能够实现存款保险基金成本最小化；三是“风险最小化”，存款保险进一步具有早期纠正和补充监管职能，能够采取有效的风险预防和控制措施，实现风险最小化。

在2019年我国包商银行风险处置过程中，我国存款保险机构提供部分资金支持，促成新设银行收购承接包商银行资产负债和业务，最大限度保障存款人和客户的合法权益。

李曙光：对于包商银行风险处置和破产案件的办理，我参与过相关的研讨和论证。在包商银行案件的接管、收购承接与破产清算的有序衔接中，存保机构发挥的作用很大，背后是存款保险条例及一系列风险处置及市场退出规则在作支撑。但是这些规则在实际运用中有很多不明确或者空白之处，有必要对其进行改进。

存款保险制度可借鉴的国际经验较多，比如美国对银行等金融机构的风险处置采取了以存款保险法为主的立法模式，存保机构也相当于银行破产法院的角色。英国商业银行风险处置采取“银行法+破产法”的立法模式。加拿大、日本等国家采取“存款保险法+破产法”的立法模式。2015年央行牵头出台《存款保险条例》不完全是美国模式，但也试图将存保机构与美国联邦存款保险机构（FDIC）对标。但实际运作下来，我国存保机构“付款箱”的定位被摆在了首位，和制度预期有距离。

对于存款保险制度的改进，我谈以下几个方面认识：

第一，金融稳定法应对存保机构有一个明确定位，我称为风险的“综合稳定器”。2008年全球金融危机的经验表明，存保机构的付款箱模式是失败的。由于其仅限于事后“埋单”，难以有效应对监管宽容和道德风险，在风险处置过程中基本处于消极被动地位，容易增加处置成本。存保机构在重大金融风险和系统性风险处置过程当中要扮演主要的角色，赋予早期风险识别、预警、纠正及风险处置的操作职能，这些在金融稳定法、《存款保险条例》等多部法律中应得到更多体现。

国际上风险识别的经验，如美国纽约大学爱德华·阿特曼（EdwardAltman）教授所构建的破产预测Z值模型（Z-score）值得我们足够重视。2008年金融危机爆发后，阿特曼教授曾以专家证人身份出席美国国会，以Z值模型来论证是否应对通用汽车进行救助。该模型是通过对健康企业和失败企业样本数据的分析而构建的，Z指标比率可用于分析企业财务的健康程度，并依据其结果对企业的健康状况作出基本判断。

金融稳定法主要是防范化解处置大型金融机构的风险，特别是商业银行的风险问题。据人民银行官网数据，2022年末金融业总资产是419.64万亿元，其中银行业资产约占比88%。某种程度上，金融稳不稳要看银行业，而银行稳不稳在中国要看24家大银行。因此，商业银行在金融机构中具有较强的代表性，银行的风险处置是金融机构风险处置的核心。当然不能忽视券商、保险公司、信托机构等金融机构的重要性，但是与商业银行的风险比起来它们还是较弱一些。

第二，建议制定存款保险法。《存款保险条例》的法律位阶与其金融安全网三大支柱地位不相符合。立法法规定，金融法律制度应由法律形式予以规定。存款保险作为重要基础性金融制度，自不待言。我始终认为金融稳定方面的法律是一个体系，金融稳定法是一个基本法，或者说在目前的金融风险防范、化解和处置过程当中扮演的角色是金融稳定的顶层设计。它涉及的是《中国人民银行法》《破产法》《商业银行法》《银行业监督管理法》等金融诸法的联动，不仅是联动修改，而且有规则的衔接。

2015年的《存款保险条例》是单兵突进，没有考虑到法律之间相互的关系。所以造成目前实践中监管机构和存保机构对于风险防范、化解和处置的职责认识模糊的问题。伴随着本轮金融体制改革，应当一并调整。当然，国家金融监管总局的设立对于存保机构也会有很大的影响。相信国家金融监管总局的“三定方案”出台后，国家金融监管总局与存保机构的关系将会相对清晰。

第三，存款保险额度应有精密的测算。存款保险可以较大程度地避免银行挤兑蔓延，保护公众信心和降低传染性，维护金融稳定。我国应对商业银行出现破产时，《存款保险条例》规定赔付储户保险额度最高是50万元人民币。在硅谷银行的风险处置中，按照美国法律的规定，每位储户最高保险额度是25万美元，但是美国财政部为迅速平息硅谷银行破产可能带来的连锁反应采取了雷霆手段，将所有的存款人存款全额赔付，这种不得已的极端措施超出了美国法律规定的保险额度。从该起事件来看，我国未来对最高保险额度是否有调整必要，在下一步修改存款保险制度时应加以考虑。此外，存款保险参与风险的处置既要讲究公平，也要讲究效率。

如何平衡风险最小化和成本最小化，这是一个比较复杂的成本和风险权衡的问题，《存款保险条例》未来的修改一定要满足这两方面的需求：既要能够使得金融风险最小化，又要能够让银行保持竞争力，保持创新，保持发展。

郭雳：存款保险基金管理有限公司是我国存款保险管理机构，其作为独立的法人机构，依据《存款保险条例》吸收投保机构所缴纳的保费形成存款保险基金，当投保机构经营出现问题时，存款保险管理机构依照规定使用存款保险基金对存款人进行及时偿付，依法保护存款人的合法权益，及时防范和化解金融风险，维护金融稳定。

在存款保险基金管理有限公司成立之前，存款保险基金依据《存款保险条例》由人民银行管理和经营，存款保险管理机构与金融稳定局合署办公，是央行内设机构。在包商银行风险处置中，存款保险基金管理有限公司成立，并作为独立法人机构管理和经营存款保险基金。虽然不再由央行内设机构管理，该公司法定代表人为金融稳定局高级官员，问题银行风险处置仍以人民银行为主导。因而，我国存款保险管理机构仍是央行附属机构，并未完全独立。

我国存款保险管理机构接受人民银行管理，存款保险制度运行与人民银行审慎监管、风险处置职能密不可分。存款保险管理机构平时主要负责接受投保机构缴纳保费，经营、管理存款保险基金，使用存款保险基金开展中小银行风险处置和地方政府债务风险处置。截至2022年年末，全国3998家吸收存款的银行业金融机构按规定办理了投保手续。2022年共归集保费487.27亿元，使用存款保险基金368.56亿元开展辽阳农商行风险处置，使用300亿元向辽宁省风险处置提供专项借款，使用211.32亿元归还金融稳定再贷款。截至2022年年末，存款保险基金存款余额549.4亿元。

目前我国存款保险制度的央行附属模式，能够集合资金资源落实央行宏观审慎监管和风险处置，有利于金融稳定。但央行附属模式也可能弱化存款保险机构的市场监督功能和竞争促进作用，容易使其沦为央行风险处置的工具，最终成为“最后贷款人”。据统计， 国际上建立存款保险制度的114个国家或地区中，仅有近20家存款保险管理机构隶属于中央银行或财政部，相比之下，大多数存款保险管理机构采取独立机构模式或者具有较高的独立性。未来，我们有必要研究探讨调整存款保险制度的央行附属模式为独立机构模式，使存款保险机构充分发挥监督投保银行、保护中小银行的功能。

吴晓灵：我国的《存款保险条例》是2015年通过实施的。从条例规定的存款保险基金管理机构的职责看，可以说我国的存款保险制度是力求风险处置成本最小化。条例规定了存保机构有一定的核查权（第13条）、参加金融监管协调机制并信息共享（第14条）、可以提出风险警示（第15条）、可以建议监管机构依法采取相应措施，但没有早期纠正措施和补充监管的职责。 目前看存款保险基金的作用发挥得不够，基本是“付款箱”的职能。

国家在修改和制定金融法律时，需要对存保机构的法律地位进一步明确和协调统一。《金融稳定法（征求意见稿）》第22条规定“存款保险基金管理机构应当依照法律、行政法规规定采取早期纠正措施”，但《存款保险条例》并无相关规定。《商业银行法（修改建议稿）》第92条规定国务院银行监督管理部门可以做出接管决定，需要使用存款保险基金的，应当由存保机构担任接管组织。存保机构也可以向国务院银行监督机构提出接管建议，监管机构应积极采纳。《银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）》第61、62条规定接管由银行业监管机构做出并组织接管组。第67条规定存款保险基金可以参与风险处置。我个人认为存保机构还是应该有更多的监督权和处置权，对监管权形成一定的制衡更好些。

另外，《商业银行法》和《银行业监督管理法》都涉及对金融机构的监管措施、处置手段，如果文字表述完全一致，则无必要，有所差别容易留下争议。我国的《保险法》《证券法》和其他行业的法律都是行业行为规范、机构管理监督均在一部法律中。《银行业监督管理法》中的银行业是指有吸收存款功能的间接融资的金融机构，商业银行是存款类金融机构的主体，其他存款类金融机构有企业集团财务公司、消费金融公司、汽车金融公司、金融租赁公司等。后者在一定范围内吸收存款。如果将两部法律合一，改为《银行业法》，既可以避免重复又可以节约立法资源，还可以明确间接融资的概念，为刚成立的国家金融监督管理总局设置法律依据。

人民银行召开2023年金融稳定工作会议，会议强调完善金融稳定立法和金融稳定保障基金制度，更好发挥存款保险功能。《金融稳定法（草案）》第29条对金融稳定保障基金的筹集、管理、使用等内容作出原则性规定，具体办法将由国务院作出规定。从目前披露的信息来看，2022年7月首批金融稳定保障基金已筹集646亿元人民币。

吴晓灵：金融各行业的保障基金是从该行业的金融机构中收取，用于该行业处置风险。金融稳定保障基金由向金融机构、金融基础设施运营机构等主体筹集的资金以及国务院规定的其他资金组成。我认为它是在处置系统性金融风险时，用于行业保障基金不足时的补充。金融稳定保障基金目前由存款保险基金管理机构代管，这有利于降低管理成本。为了减少市场交易成本，金融稳定保障基金不宜继续收取，应实行事后征缴制。

郭雳：金融稳定保障基金是在我国防范化解重大金融风险取得重要阶段性成果背景下，总结防范、化解、处置金融风险经验，完善现有金融安全网的重要补缺。我国金融安全网三道防线分别是：审慎资本监管制度；存款保险基金、行业保障基金和各类投资者保护基金制度；中国人民银行最后贷款人制度。但在动用存款保险和行业保障基金处置风险的过程中，我们仍然面临处置资金不足、市场化法治化处置手段不够丰富，最后导致央行公共资金兜底的问题。在金融体系内部联结更加紧密的当下，重大金融风险的传染性极具破坏力，仅靠存款保险和行业保障基金不能充分应对潜在的系统性金融风险。因此，有必要设立金融稳定保障基金用于具有系统性风险隐患的重大金融风险处置，与发挥常态化风险处置作用的存款保险基金和行业保障基金共存互补、协调配合，共同构成我国金融安全网的重要组成部分。

《金融稳定法（草案）》第29条规定，金融稳定保障基金由国家金融稳定发展统筹协调机制统筹管理。在2023年3月《党和国家机构改革方案》审议通过后，国务院金融稳定发展委员会被撤销，其金融稳定发展统筹协调职能由中央金融委承担。因此根据目前草案规定，金融稳定保障基金应当由中央金融委管理。其合理性在于，金融稳定保障基金有着特殊的目的用途——具有系统性风险隐患的重大风险处置，偶发的非系统性金融风险不必要动用稳定保障基金。判断某一风险处置重要性是否达到防范系统性风险隐患的程度并批准动用该基金，应当由中央金融委员会作出决定。

进一步说，处置重大风险也不一定都要使用到金融稳定保障基金。央行版本《金融稳定法（草案）》曾规定，在风险处置资金顺序中，金融稳定保障资金排在最后；只有在股东和实际控制人出资、市场资金参与并购重组、行业保障基金出资、地方公共资金都不足以应对风险处置的情况下，才会动用金融稳定保障资金。尽管这一规定在后续全国人大审议时被删除，也具有一定参考价值。

金融稳定保障基金并不会使交易成本显著增加。金融稳定保障基金“取之于市场，用之于市场”。各市场机构投入公共产品的成本虽然会增加，但同时也能享受更优质的金融稳定、金融安全经营环境。因为金融稳定保障基金巩固了市场信心，能够在一定程度上降低金融市场主体的风险管理成本。需要注意的是，监管部门应当警惕金融机构的道德风险，避免金融稳定保障基金向市场传达出承诺救助的信号，促使金融市场主体倾向于从事高风险业务、投资高风险资产，而忽略机构自身的风险状况。

李曙光：金融稳定保障基金是一个特别技术且重要的问题。一旦立法涉及资金问题，往往各个相关部门、利益方的博弈就非常激烈。我谈三点认识：

第一，基金谁来缴纳与缴纳多少？《金融稳定法（草案）》第29条对于缴纳主体是否涵盖所有的金融机构，或者对于从事金融活动的非金融机构是否缴纳语焉不详。我个人理解后者不需要缴纳。在前面的话题中，我提到了对同一个机构只缴纳一笔资金的看法，这里不再赘述。另外，我个人认为，财政也应该每年投入一笔资金，财政本身也有这个职责来应对金融危机。总之，资金来源必须有很清晰的界定，否则就会带来制度成本。 至于缴纳多少，当时存款保险条例在起草的过程中特别谈到存保基金的收缴问题，如果不缴或者收的太少，将来出现风险就是让财政兜底，等于全体纳税人埋单，这会产生道德风险。比较复杂的主要是在不同金融机构差别费率的技术问题上。

第二，基金谁来管理？资金收缴至中央方便于决策，但是具体的管理可有一个专门代管的机构。比如由现在的存保机构代管，这并不冲突。

第三，基金怎么使用？金融稳定保障基金不是为了覆盖全部损失。只有出现比较重大的全局性、整体性、系统性风险的时候才能动用这笔资金。在银行风险的处置中，仅社保基金的赔付就可能动辄上千亿元，基金不应该也不可能覆盖。因此，基金的使用必须要接受中央金融委的统一领导。此外，需要把金融稳定保障基金跟行业的保障资金区别开，行业的、局部性、区域性、短期的风险不可以动用金融稳定保障基金，需要有一个门槛。

《党和国家机构改革方案》决定组建国家数据局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，由国家发展和改革委员会管理。这涉及数字金融的发展与监管。

吴晓灵：目前世界已进入信息技术革命时代，数字化已成为历史趋势。随着互联网、大数据、云计算、区块链和物联网的发展，世界会形成线下世界与网上数字世界交互映射和平行发展的局面。线上世界的发展依赖于数据、算力和算法。其发展速度硬件依赖芯片技术，软件依赖人的创造性和制度的保障。芯片技术靠发展科学技术，国家已给予了极大的重视。国家数据局的成立应致力于软环境的完善。

2022年6月，中共中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，我们应该将这个指导意见形成法律，从数据主体身份、数据确权、数据治理和数据的分析利用诸方面加以规范，促进数字经济和数字社会有序发展。金融是数字化程度最高的行业，数字化并不会改变金融的本质。在金融数字化中首先要遵从数字经济的一般规定，完善数据治理，提升数据的分析能力；其次要遵循金融的一般规则，保护金融消费者和金融投资者的利益。在信息技术用于量化投资和高频交易时，监管规则要权衡普通交易者与新技术使用者的技术差距，维护交易的公平。

金融数字化在法律上的特殊之处是数字货币与法定货币的关系。用算法形成的数字货币在网络空间客观存在，如果它不与法定货币兑换交易不会影响线下物理世界的经济秩序。但无国界的线上数字世界和有国界的线下世界存在一定的冲突，数字货币与主权货币的汇兑交易存在同样的问题，需要我们从技术和法律层面加以研究和规范。 目前我国内地禁止算法数字货币的交易，香港已开发算法数字货币和数字资产的交易。我们可以观察香港的实践，逐步开放算法数字货币和数字资产的交易，否则会影响数字经济的发展。

郭雳：数字金融是利用大数据、云计算、人工智能等科技手段创新金融产品、商业模式或服务流程，主要有两种类型：一是科技公司利用技术创新提供金融的技术解决方案，二是传统金融机构利用技术手段改善自身的产品和服务，提升效率并降低成本。

数字金融以数字技术变革传统金融体系，不仅解决了一些金融领域长期以来未能解决的痛点、难点问题，如突破金融“最后一公里”的局限使普惠金融服务触达千家万户，同时也对经济社会发展和人们的生产生活方式产生了重要影响，类似金融数字化、移动支付、无人商店等，都是数字金融发展的成果体现。

与传统金融相比，数字金融利用数字技术手段开展创新性金融服务，尤其在大数据信用体系建设方面的成果较为突出。例如，征信机构采用征信替代数据，评估信用白户的信贷风险，降低了交互成本和担保要求；基于数字痕迹的违约风险监控，则提升了风险管理效率，解决了服务端获客难、合规端风控难的问题。数字身份识别、智能合约、智能投顾、网络贷款等“数字+金融”新业态，利用新型技术赋能传统金融服务，有助于促进中小企业融资，扩大居民收入和消费增长，弥合数字鸿沟与贫富差距。可以说，数字金融的发展深刻影响和改变了人们的生活。

然而，数字金融发展在使金融服务提质增效的同时，也不可避免地带来一些新的风险因素。例如，数字金融创新可能产生新的风险类型，技术应用、业务转型也可能增加传统金融机构的脆弱性，或放大原有的业务风险。技术创新也会导致监管失灵现象的发生，滋生监管套利，这些都是数字金融发展的潜在挑战。正确、有效地应对这些风险因素，将起到促进金融系统数字化升级迭代的跃迁作用，有助于提升国家金融竞争力；而若处理不当，则容易诱发系统性、跨地域性的金融风险，导致巨额社会成本，阻碍金融创新和稳定发展。

数字经济时代，数据成为经济社会的核心生产要素，也成为数字金融新业态、新模式得以诞生和运行的基础。只有拥有足够数量、种类多样的数据要素资源，大数据分析、云计算等数字技术应用才能充分发掘出规模化数据内部的相互联系，通过形成新的数据服务或数据产品来创造价值，起到促进数字金融和数字经济发展的作用。成立国家数据局，是培育我国数据要素市场、完善数据基础制度建设的一项重大突破，有助于充分发挥我国作为人口和数据资源大国的资源禀赋，统筹推进数据资源整合共享和开发利用。与此同时，数据要素中的“安全”与“发展”议题需要统筹推进、兼顾并重，数字金融发展中的数据开发利用也需要良好的金融法治保驾护航。

数字金融发展对金融法的完善提出了新的要求：

第一，对数字金融开展监管执法需加强跨领域、跨部门执法机构的协同。国家数据局重点负责促进数据共享利用，中央网信办则根据《数据安全法》《网络安全法》《个人信息保护法》等相关法律法规的要求，开展网络与数据领域的监管执法活动。监管数字金融，不仅需要金融系统内部各金融监管机构的协同，也需要金融监管机构与国家数据局、中央网信办等数据监管机构开展执法协作，做好数据利用与数据保护相协调、金融创新与金融监管相平衡等工作，以数据监管与金融监管的跨领域、跨部门协同，保障数据与金融在要素资源层面的共同发展。

第二， 数字金融监管立法要有抓手，只有准确找到数字金融规制立法的切入点，才不会“眉毛胡子一把抓”，导致监管执法隔靴搔痒或失之偏颇。数字金融监管应当将金融场景、金融数据、金融算法作为立法规制的三个重要抓手。金融服务场景决定了特定数字金融服务的风险本质，金融数据是数字金融服务创新的资源基础，金融算法是收集、分析和处理金融数据并创新数字金融服务的关键桥梁，构建基于特定场景的金融数据要素规制与金融行为规制体系，可明确未来监管执法重点和协作分工。

第三，应明确金融法在数字金融规制法律体系中的定位，有效衔接其他领域法律法规。数字金融不单是表面的技术服务于金融创新，金融数据要素本身代表着更大的价值创造潜力。从数字金融发展目的来看，数字金融服务于资本要素的有效配置，但这一过程本身也包含着数据要素的流动与配置。大规模的数据要素在数字金融服务场景中流入并流出，最后流向其他商业场景、数据交易场所和金融监管机构中。应当将金融法的主要调整领域明确在金融服务场景内，同时通过金融与数据领域法律法规之间的协调、衔接，将金融环节的风险成本内化，明晰金融法与数据法之间的交互关系与合理分工，促进两个领域法律法规之间高效配合。

李曙光：数字经济快速发展，会产生数字金融的问题，我觉得实际上在三方面对我们提出了挑战。

第一，数字金融向数字资产权利的界定提出挑战。比如我们要推出官方的数字货币来取代目前的纸币，这就是数字资产，也是新型的一种权利。当然，数字资产范围很广，《民法典》只提到“虚拟财产”的保护。数字资产能否完全受到民法典保护，如何保护也是一个问题。以前资产不是私有、共有，就是公有的。而数字资产有的时候是共享型的。比如非同质化通证（Non-Fungible Token）的底层逻辑是其映射的原生资产（Underlying Asset），同一个原生资产可对应多个非同质化通证。当企业破产时，非同质化通证的财产权益如何分配是个难题。归根到底，区块链技术给我们传统的产权界定带来很大的挑战。

第二，数字金融向传统的支付结算系统提出挑战。平台金融目前发展的非常迅速，也都有各自的支付系统。这一套支付系统是在国家手上，还是在私人手上？是可以市场化的，还是必须由政府来操作？如果政府做一个平台没有竞争性，可能发展比较慢，投资大且效益差。究竟应该选择什么样的监管模式来适应发展平台金融是一个问题。

第三，数字金融向金融市场交易和退出环境的监管提出挑战。数字金融的交易是基于去中心化的区块链技术，非常有隐蔽性，这种交易如何去监管？包括对于软件开发、验证交易等数字服务行为是否纳入金融服务，从事相关服务的机构是否被认定为金融机构纳入金融监管约束？现在还存在算法黑箱的问题，如果采取提前对相关智能合约审查的方式倒是可以解决，但这样监管成本非常高。未来去中心化组织还可能参与数字金融交易，国外已有先例，除了要解决该组织的法律地位问题，还要解决交易责任的追溯问题。因为去中心化商业组织不存在现代公司法意义上的董监高，现有的公司治理规范必然失灵。

此外，数字金融本身退出与传统的市场退出又不一样，因为涉及数字金融的资产的估值和定价。由于数字金融资产价值波动特别大，必须以确定的时点来决定价值。现在数字金融的平台公司淘汰特别频繁，在退出市场的时候会留下大量的数字资产处理问题，比如将涉及个人隐私、商业秘密、数据安全及金融安全。因此，平台金融主体的市场退出问题也必须有相应的法规跟进。

内容来源：中国法律评论

责任编辑：张逸君